失信聯(lián)合懲戒措施的類型及行為屬性

門中敬

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家治理需求催生制度實(shí)踐創(chuàng)新。作為我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要制度安排和手段創(chuàng)新，失信聯(lián)合懲戒由于具有提升社會(huì)誠(chéng)信道德認(rèn)同、控制違法違約行為和強(qiáng)化法律實(shí)施的社會(huì)效果，備受政府部門的推崇(1)門中敬：《失信聯(lián)合懲戒之污名及其法律控制》，《法學(xué)論壇》2019年第6期。。根據(jù)各領(lǐng)域失信聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄的規(guī)定，失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單由國(guó)家有關(guān)部門具體負(fù)責(zé)，并將相關(guān)信息推送到全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。通過(guò)觀察國(guó)家公共信用信息中心提供的“失信聯(lián)合懲戒對(duì)象”數(shù)據(jù)可知，2012年以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門推送至全國(guó)信用信息共享平臺(tái)的失信聯(lián)合懲戒信息逐年遞增，并在近幾年出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象，這反映出政府對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施的重視(2)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2017〕1798號(hào))和各部委聯(lián)合簽署的備忘錄的規(guī)定，相關(guān)部門認(rèn)定并每月向全國(guó)信用信息共享平臺(tái)推送守信聯(lián)合激勵(lì)對(duì)象名單和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單信息。。

然而，目前實(shí)踐中出現(xiàn)的以政府規(guī)范性文件和失信聯(lián)合懲戒措施合作備忘錄方式確立并實(shí)施的大量失信聯(lián)合懲戒措施(3)本文中的“失信聯(lián)合懲戒措施”，是指行政機(jī)關(guān)在失信聯(lián)合懲戒中作出的懲戒措施。，類型眾多，表述迥異，行為屬性不清，引發(fā)了公法學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論。學(xué)者們基于各自的學(xué)術(shù)背景和學(xué)科特色，各抒己見(jiàn)，論點(diǎn)紛呈，并形成了“行政處罰說(shuō)”“間接強(qiáng)制執(zhí)行說(shuō)或擔(dān)保的行政處罰說(shuō)”“綜合或獨(dú)立的法律責(zé)任說(shuō)”“政府管制手段說(shuō)”“類型化說(shuō)”等學(xué)理論說(shuō)。其中，行政處罰說(shuō)認(rèn)為，從行政處罰的手段形式看，行政機(jī)關(guān)給相對(duì)人上“黑名單”的行為，應(yīng)當(dāng)以我國(guó)《行政處罰法》第9條第(六)項(xiàng)(4)《行政處罰法》(2021年修訂)第9條第(六)項(xiàng)規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！倍档讞l款為規(guī)范依據(jù)。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出的“黑名單”的行為性質(zhì)應(yīng)認(rèn)定為行政處罰。具體而言，將“黑名單”上網(wǎng)公布是精神罰，上了“黑名單”就被限貸、限購(gòu)是資格罰(5)胡建淼：《“黑名單”管理制度——行政機(jī)關(guān)實(shí)施“黑名單”是一種行政處罰》，《人民法治》2017年第5期。。間接強(qiáng)制執(zhí)行說(shuō)或擔(dān)保的行政處罰說(shuō)認(rèn)為，不同于傳統(tǒng)行政法對(duì)具有直接強(qiáng)制理念的執(zhí)行罰的強(qiáng)調(diào)，失信聯(lián)合懲戒更注重在工作、入學(xué)、出行等具有非直接強(qiáng)制理念方面采取相應(yīng)限制(6)如章志遠(yuǎn)指出：“我國(guó)一些地方針對(duì)拒不履行兵役義務(wù)的公民，擯棄了傳統(tǒng)的執(zhí)行罰手段，代之以高額罰款、就業(yè)就學(xué)限制等手段，迫使應(yīng)征公民履行服兵役義務(wù)。這種做法改變了行政處罰與行政強(qiáng)制并立的傳統(tǒng)思維，承認(rèn)了行政處罰作為擔(dān)保行政義務(wù)履行的間接強(qiáng)制手段，代表著間接強(qiáng)制優(yōu)于直接強(qiáng)制理念下不斷創(chuàng)新間接強(qiáng)制手段的趨向?！?章志遠(yuǎn)：《作為行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的違法事實(shí)公布》，《法學(xué)家》2012年第1期)；綜合或獨(dú)立的法律責(zé)任說(shuō)認(rèn)為，失信法律責(zé)任涵蓋了民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任以及其他一些特殊責(zé)任，具有經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任的綜合性或獨(dú)立性(7)如陳鵬飛認(rèn)為：“失信法律責(zé)任涵蓋了民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任以及其他一些特殊責(zé)任。各種責(zé)任形式相互配合，共同構(gòu)成對(duì)失信行為進(jìn)行制裁和約束的強(qiáng)制手段?！?(陳鵬飛：《社會(huì)信用管理法律制度研究——基于需要國(guó)家干預(yù)的視角》，西南政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年)劉俊海認(rèn)為：“信用責(zé)任具有人格信用減損性、行政能力剝奪性、三大責(zé)任補(bǔ)強(qiáng)性和失信預(yù)防前瞻性、懲戒手段綜合性、懲戒措施聯(lián)動(dòng)性、失信行為警示性、誠(chéng)信文化教育性和公眾心理慰藉性九個(gè)個(gè)性特征”，并直接宣稱“信用責(zé)任(失信懲戒)作為獨(dú)立的第四大法律責(zé)任進(jìn)入法律責(zé)任體系已經(jīng)水到渠成”。(劉俊海：《信用責(zé)任：正在生長(zhǎng)中的第四大法律責(zé)任》，《法學(xué)論壇》2019年第6期)；政府管制手段說(shuō)認(rèn)為，不同于傳統(tǒng)的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)政府監(jiān)管手段，失信聯(lián)合懲戒是一種獨(dú)立的非傳統(tǒng)的監(jiān)管措施，有著獨(dú)立的價(jià)值屬性(8)韓經(jīng)緯：《政府管制視角下的黑名單制度研究》，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。，它不僅有助于整合政府機(jī)構(gòu)間的合作，提升政府部門間的信息溝通能力，而且緩解了依靠上級(jí)部門、新建綜合部門、設(shè)置牽頭部門等方式“一事一議”地解決多部門協(xié)調(diào)難題的困境(9)王瑞雪：《政府規(guī)制中的信用工具研究》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。。

隨著研究的不斷深入，類型化說(shuō)由于能夠克服行政處罰說(shuō)和間接強(qiáng)制執(zhí)行說(shuō)的理論缺陷，開(kāi)始占據(jù)主流學(xué)術(shù)地位并達(dá)成了部分學(xué)理共識(shí)。該說(shuō)主張按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，將失信聯(lián)合懲戒措施分別歸屬為某種行政行為類型(10)目前主要形成了四種類型化的標(biāo)準(zhǔn)，即行政行為形式論標(biāo)準(zhǔn)、失信聯(lián)合懲戒的目的功能標(biāo)準(zhǔn)、制裁性標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定(變更)法律關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。行政行為形式論標(biāo)準(zhǔn)及其分類，參見(jiàn)沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》(《法學(xué)家》2019年第4期)。目的功能標(biāo)準(zhǔn)及其分類，參見(jiàn)劉平、史莉莉：《行政“黑名單”的法律問(wèn)題探討》(《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期)。制裁性標(biāo)準(zhǔn)及其分類，參見(jiàn)張曉瑩：《行政處罰視域下的失信懲戒規(guī)制》(《行政法學(xué)研究》2019年第5期)。設(shè)定(變更)法律關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)及其分類，參見(jiàn)沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》(《法學(xué)家》2019年第4期)。，但在類型化標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，受傳統(tǒng)概念法學(xué)的理論掣肘，該說(shuō)仍然存在以下亟待解決的理論和實(shí)踐問(wèn)題：

首先，無(wú)法有效回應(yīng)綜合或獨(dú)立的法律責(zé)任說(shuō)、新型政府監(jiān)管手段說(shuō)提出的理論挑戰(zhàn)。比如，“失信被執(zhí)行人對(duì)社會(huì)公布”(11)日本學(xué)者鹽野宏教授稱其為“特殊的行政強(qiáng)制執(zhí)行種類”，認(rèn)為公布違法事實(shí)雖不屬于傳統(tǒng)行政法上的強(qiáng)制執(zhí)行種類，但是可以通過(guò)條例來(lái)創(chuàng)制，因?yàn)槠涞拇_是確保義務(wù)履行的重要方式。(鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第160頁(yè))我國(guó)研究“違法事實(shí)公布”的一些學(xué)者，也大都持有類似觀點(diǎn)。如王周戶、李大勇認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)將違法行為予以公布，是行政主體為督促行政相對(duì)人履行義務(wù)而采取的一種以公告違法事實(shí)方式實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行。(王周戶、李大勇：《公告違法行為之合理定位》,《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》2004年第5期)的失信聯(lián)合懲戒措施，可以視為獨(dú)立的失信懲戒行為，但該懲戒措施同時(shí)也是一種附帶污名的制裁措施(12)一般而言，法律制裁有兩種，一種是帶有污名的法律制裁，另一種是無(wú)污名的制裁。例如，超速(無(wú)污名)與謀殺(污名)。參見(jiàn)Roberto Galbiati， Nuno Garoupa, “Keeping Stigma out of Administrative Law: An Explanation of Consistent Beliefs”, Supreme Court Economic Review, 2007,15， p.274.。由于社會(huì)非難的發(fā)生導(dǎo)致該“污名”對(duì)失信被執(zhí)行人產(chǎn)生“社會(huì)制裁”的強(qiáng)制效果，因而難以將其歸類為傳統(tǒng)的行政行為類型。

其次，傳統(tǒng)概念法學(xué)理論對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施所作的類型化，不利于行政執(zhí)法手段的創(chuàng)新。比如“違法事實(shí)公布”、限制高消費(fèi)、許可限制這類措施，相較于傳統(tǒng)行政制裁方法，如果對(duì)公民權(quán)益的克減小于法律規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式，執(zhí)法的成本效益也更高，是否應(yīng)當(dāng)歸類為新型監(jiān)管方式或新型執(zhí)法方式而降低其合法性要求？

最后，對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施的行為屬性的界定，實(shí)踐操作中還會(huì)遇到行為的可訴性、救濟(jì)途徑的選擇、法律責(zé)任的確定、是否違反比例原則等難題。比如，如果將行政機(jī)關(guān)作出“黑名單”行為的性質(zhì)認(rèn)定為行政處罰(13)該觀點(diǎn)依據(jù)的是制裁性標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)張曉瑩：《行政處罰視域下的失信懲戒規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》2019年第5期。，那么該行為就是一種可訴的行政行為。但列入“黑名單”并公布的行為實(shí)際上可以分為針對(duì)不履行法定義務(wù)失信人的“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為，以及針對(duì)違法行為失信人的“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為兩類(詳見(jiàn)下文分析)。如果籠統(tǒng)地按照一種性質(zhì)進(jìn)行定性，將無(wú)助于達(dá)成失信聯(lián)合懲戒的制度目標(biāo)，并影響到行為的可訴性、法律責(zé)任的確定和救濟(jì)途徑的選擇，故而需要建立一個(gè)更加科學(xué)合理的類型化標(biāo)準(zhǔn)。

職是之故，本文擬聚焦失信聯(lián)合懲戒措施的行為屬性問(wèn)題，在學(xué)界研究成果的基礎(chǔ)上展開(kāi)分析。首先，在彌合傳統(tǒng)概念法學(xué)和新行政法兩種理論沖突的框架內(nèi)，對(duì)決定類型化標(biāo)準(zhǔn)的兩種理論基礎(chǔ)及其分析方法進(jìn)行比較分析。其次，以行政任務(wù)的優(yōu)化為前提分析確立科學(xué)合理的類型化標(biāo)準(zhǔn)。最后，確定失信聯(lián)合懲戒措施的不同類型并厘定其各自的行為屬性，并對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議做出理論回應(yīng)，以更好地促進(jìn)社會(huì)信用的制度建設(shè)與實(shí)踐操作。

二、失信聯(lián)合懲戒措施的類型化：標(biāo)準(zhǔn)及其選擇

目前，學(xué)界針對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施的行為屬性的分析和界定，要么根據(jù)新行政法理論，將其歸結(jié)為政府監(jiān)管方式創(chuàng)新或執(zhí)法方式變革；要么按照傳統(tǒng)行政法理論中概念法學(xué)的行政行為分析方法，將其歸類為某種具體行政行為類型。這種做法既不科學(xué)，也不夠客觀和全面。在實(shí)踐中，相關(guān)部門在失信聯(lián)合懲戒措施問(wèn)題上，往往采取列舉的方式，但各部門在列舉標(biāo)準(zhǔn)上并未達(dá)成一致，因此有待形成統(tǒng)一嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念愋突?14)劉俊海：《信用責(zé)任：正在生長(zhǎng)中的第四大法律責(zé)任》，《法學(xué)論壇》2019年第6期。。所以，在對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施的行為屬性進(jìn)行厘定之前，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)決定類型化標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)及其分析方法進(jìn)行分析，以便在彌合傳統(tǒng)概念法學(xué)和新行政法兩種理論沖突的框架內(nèi)，優(yōu)化行政任務(wù)并確立失信聯(lián)合懲戒措施的類型化標(biāo)準(zhǔn)。

(一)類型化標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)及其分析方法

類型化標(biāo)準(zhǔn)由其理論基礎(chǔ)及其分析方法決定(15)類型化作為一種分析方法，需要一定的理論做支撐。或者說(shuō)，不同的分析方法對(duì)應(yīng)著不同的理論基礎(chǔ)。比如，成本效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分析方法是政府管制理論采用的方法，行政行為合法性分析方法是概念法學(xué)理論采用的方法。。目前學(xué)界關(guān)于失信聯(lián)合懲戒措施法律屬性的五種學(xué)理論說(shuō)，之所以產(chǎn)生如此大的觀點(diǎn)差異，根本原因在于，學(xué)者們對(duì)其理論基礎(chǔ)及其分析方法存在著不同的觀念認(rèn)識(shí)。比如，限制受益類措施、加強(qiáng)監(jiān)管類措施，對(duì)公民的權(quán)益沒(méi)有造成直接影響，在行為模式、調(diào)整手段、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)方面具有自身的特點(diǎn)，與預(yù)防理論、公共治理理論和政府管制等新行政法理論的功能主義價(jià)值取向比較契合；而另一些失信聯(lián)合懲戒措施，如資格限制類措施、許可限制類措施、禁止類措施等，由于涉及公民權(quán)益的克減，故又被認(rèn)為與傳統(tǒng)概念法學(xué)的行政行為形式理論相契合。

由此，似可根據(jù)傳統(tǒng)概念法學(xué)和新行政法理論的區(qū)分，將失信聯(lián)合懲戒措施大致劃分為兩類：(1)新型行政執(zhí)法方式或政府監(jiān)管(規(guī)制)方式，如限制受益類懲戒措施、信用評(píng)價(jià)類措施、加強(qiáng)監(jiān)管類措施等。(2)傳統(tǒng)行政懲戒措施。不過(guò)，許多倡導(dǎo)新行政法理論的學(xué)者并不認(rèn)同這種區(qū)分，因?yàn)樵谶@些學(xué)者看來(lái)，按照新行政法理論的成本收益分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，國(guó)家有關(guān)部門采取的諸多失信聯(lián)合懲戒措施，如作為替代性行政強(qiáng)制執(zhí)行種類的“違法事實(shí)公布”、列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布的污名類措施、限制高消費(fèi)類措施，乃至許可限制類措施，相較于傳統(tǒng)行政制裁方法對(duì)公民權(quán)益的克減較小，執(zhí)法的成本效益更高，因而也應(yīng)歸類到新型政府監(jiān)管(規(guī)制)方式或行政執(zhí)法方式。造成上述爭(zhēng)議的根本原因在于，預(yù)防理論、公共治理理論、政府管制(規(guī)制)理論等新行政法理論與傳統(tǒng)概念法學(xué)理論對(duì)待合法性問(wèn)題的認(rèn)知差異。因?yàn)樾滦姓ɡ碚撾m然不排斥合法性目標(biāo)，但也并不把合法性作為唯一目標(biāo)。在認(rèn)知差異的背后，實(shí)際上涉及的是行政與法的關(guān)系這一更為基礎(chǔ)的政府架構(gòu)問(wèn)題。

受制于不同法系的法治傳統(tǒng)，普通法系和成文法系對(duì)合法性問(wèn)題有著不同的認(rèn)識(shí)。與普通法系司法主導(dǎo)的法治傳統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，新行政法理論并不是要反對(duì)普通法的合法性控制，而是要反對(duì)過(guò)度的成文法律的合法性控制。兩者間存在著細(xì)微而顯著的差別。細(xì)微之處在于，兩者都接受普通法或成文法的合法性控制。顯著之處在于，普通法系國(guó)家和地區(qū)的行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為采用某種新型管制(規(guī)制)方式既能高效地實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)，又比傳統(tǒng)管制手段對(duì)公民的權(quán)益影響小，那就可以自主采用，此時(shí)的合法性控制，有助于實(shí)現(xiàn)行政管制手段的自主性與實(shí)質(zhì)法治。而成文法系國(guó)家和地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，由于要求做到有法(成文法)可依，故而只能通過(guò)行政立法權(quán)限的合理配置，來(lái)實(shí)現(xiàn)特定的管制(規(guī)制)目標(biāo)。這也能夠說(shuō)明，為什么上述新行政法理論主要源自普通法系而不是成文法系。

但是，成文法系并非毫無(wú)作為，通過(guò)合理配置行政立法權(quán)限以及通過(guò)行政保留理論，也可以間接實(shí)現(xiàn)合法性與最佳性的目的平衡，故而源自成文法系的行政保留理論與源自普通法系的公共治理、政府管制等理論，在目標(biāo)功能上是一致的，都將功能主義作為價(jià)值取向。因此，無(wú)論是行政保留理論，還是其他新行政法理論，學(xué)界都應(yīng)保持開(kāi)放的姿態(tài)。因?yàn)?，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的那些行政法問(wèn)題，以及由此導(dǎo)致的行政職能多元化的趨勢(shì)，在我國(guó)法治化進(jìn)程中也存在。公布違法事實(shí)、司法執(zhí)行“黑名單”、失信聯(lián)合懲戒等制度創(chuàng)新實(shí)踐，以及公法學(xué)界近些年對(duì)新行政法問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，恰好說(shuō)明這些新行政法問(wèn)題在我國(guó)不僅沒(méi)有“銷聲匿跡”，而且還會(huì)不時(shí)出現(xiàn)。

(二)行政任務(wù)的優(yōu)化：合法性與最佳性的目的平衡

新行政法問(wèn)題的制度創(chuàng)新實(shí)踐以及預(yù)防理論、公共治理理論、政府管制(規(guī)制)理論、行政自制理論、行政保留理論等新行政法理論，對(duì)政府架構(gòu)和行政權(quán)力的監(jiān)督制約提出了兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是針對(duì)行政權(quán)力的司法監(jiān)督制約如何適應(yīng)新行政法的制度實(shí)踐創(chuàng)新問(wèn)題；二是如何配置行政立法權(quán)限以適應(yīng)新行政法的制度實(shí)踐創(chuàng)新問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題相互牽制，共同作用，影響著新行政法制度實(shí)踐創(chuàng)新的法治化程度。

司法機(jī)關(guān)作為法律適用機(jī)關(guān)，其機(jī)構(gòu)屬性決定了它針對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督只能是合法性監(jiān)督，因?yàn)樗⒉痪邆湫姓C(jī)關(guān)的專業(yè)性，無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為最佳性做出合理性判斷。所以，傳統(tǒng)上權(quán)力機(jī)關(guān)都會(huì)賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量空間，以便為行政機(jī)關(guān)做出專業(yè)性、科學(xué)性判斷提供制度空間。不過(guò)，這樣的制度安排必然帶來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為合法性的懷疑。普通法系國(guó)家和地區(qū)為了防止行政機(jī)關(guān)的權(quán)力濫用，通常賦予司法機(jī)關(guān)一定的通過(guò)法律外途徑監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)限，使之享有某種依據(jù)自然法則或法理原則“造法”的權(quán)限。而我國(guó)人民法院并不享有“造法”權(quán)限，不能在立法(法律)之外實(shí)現(xiàn)對(duì)新型管制(規(guī)制)方式或執(zhí)法方式的合“法”性監(jiān)督，故而對(duì)我國(guó)而言，應(yīng)當(dāng)把著力點(diǎn)放置在行政立法權(quán)限的合理配置上。

合理配置行政立法權(quán)限，是新行政法制度實(shí)踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)。如果僅將行政機(jī)關(guān)定位為絕對(duì)意義上的執(zhí)行機(jī)關(guān)，那么就會(huì)在一定程度上限制行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新管制(規(guī)制)手段或執(zhí)法方式的能力。所以，在理論上，如果要讓行政機(jī)關(guān)擁有與其機(jī)構(gòu)屬性和職能相匹配的能力，就必須賦予它一定的行政立法權(quán)限，以實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的最佳性。當(dāng)然，這一權(quán)限并不是不受限制的，它仍要接受法律的控制。顯然，這是一個(gè)需要認(rèn)真對(duì)待的立法體制問(wèn)題——行政機(jī)關(guān)是否以及在多大程度上具有自主創(chuàng)設(shè)新型管制(規(guī)制)方式的權(quán)限。該問(wèn)題涉及行政立法權(quán)限的范圍及其自主性問(wèn)題，也即“規(guī)范行政保留”(16)門中敬：《規(guī)范行政保留的憲法依據(jù)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。問(wèn)題。規(guī)范行政保留理論并不反對(duì)合法性控制，而是反對(duì)凡事都要通過(guò)以制定法律的方式進(jìn)行合“法律”控制。它力圖解決的，是通過(guò)行政立法權(quán)限的合理配置來(lái)實(shí)現(xiàn)合法性與最佳性的目的平衡。

顯然，理論與制度實(shí)踐的脫節(jié)是導(dǎo)致學(xué)界產(chǎn)生不同的觀念認(rèn)識(shí)甚至發(fā)生觀念沖突的主要原因。學(xué)者們質(zhì)疑失信聯(lián)合懲戒的合法性，以及倡導(dǎo)采用法律手段對(duì)失信聯(lián)合懲戒進(jìn)行控制，都指向行政的合法化目標(biāo)。但是，對(duì)于失信聯(lián)合懲戒這一新行政法制度實(shí)踐來(lái)說(shuō)，它的目標(biāo)并非指向單一的合法性，還指向行政任務(wù)的最佳性。根據(jù)傳統(tǒng)概念法學(xué)的行政行為形式理論——以合法性目標(biāo)為單一指向——對(duì)失信懲戒措施進(jìn)行分類，既無(wú)法實(shí)現(xiàn)合法性和最佳性的雙重目標(biāo)，也無(wú)法合理解釋某些失信聯(lián)合懲戒措施的正當(dāng)性。

(三)類型化的標(biāo)準(zhǔn)：形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的綜合采納

如前所述，基于行政行為合法性與最佳性的目的平衡之考慮，應(yīng)當(dāng)拋棄純粹概念法學(xué)的行政行為形式理論，在傳統(tǒng)行政行為形式標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合采用行政行為的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)上，主要有兩種實(shí)質(zhì)性分類方法。第一種分類方法，是根據(jù)政治與行政的傳統(tǒng)二分法，將行政機(jī)關(guān)的行為劃分為統(tǒng)治行為與非統(tǒng)治行為?，F(xiàn)如今，該實(shí)質(zhì)性分類方法已被西方的主流學(xué)者所拋棄。一些西方學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，這二者之間的關(guān)系絕非涇渭分明。因?yàn)椋湍切┠軌蛴绊懙缴鐣?huì)群體的政策的制定而言，將其定位為行政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且，政府人員所主張的與現(xiàn)行法律秩序息息相關(guān)的那些意見(jiàn)決定，將其定位為政治行為更為妥帖。此外，那些帶有鮮明妥協(xié)性的政治方法，幾乎為所有的組織所運(yùn)用。概言之，行政自由裁量權(quán)使得政治與行政具有不可分離性，進(jìn)而可以驗(yàn)證政治與行政二分理論的非絕對(duì)正確性(17)菲利克斯·A·尼格羅、勞埃德·G·尼格羅：《公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程》，郭曉來(lái)等譯，北京：中共中央黨校出版社，1997年，第9頁(yè)。。但不應(yīng)否認(rèn)的是，政治與行政具有各自不同的功能界分，前者是國(guó)家意志的表達(dá)，后者是國(guó)家意志的執(zhí)行(18)F·J·古德諾：《政治與行政》，王元譯，北京：華夏出版社，1987年，第12-13頁(yè)。，因此，這種區(qū)分還是有其必要性的。不過(guò)，基于法治成長(zhǎng)的考慮，不對(duì)統(tǒng)治行為和非統(tǒng)治行為做刻意地區(qū)分，也是有一定道理的。

另一種分類方法，是根據(jù)行為的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將行政機(jī)關(guān)的行為劃分為法律行為、非法律行為及中間形態(tài)行為(參見(jiàn)表1)。行政機(jī)關(guān)的法律行為須具有法律上的依據(jù)，例如行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為。非法律行為并不以法律法規(guī)為依據(jù)，而是以政策、行政指令等為依據(jù)。例如，基于信息和科學(xué)論據(jù)做出的油價(jià)調(diào)整政策，法律法規(guī)通常沒(méi)有提供適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在政策和科學(xué)之間的可行范圍內(nèi)，還可以細(xì)分為不同的種類。法律行為與非法律行為并非涇渭分明，在法律行為和非法律行為之間還存在著大量的中間形態(tài)行為。例如，行政機(jī)關(guān)在解釋法律以及制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)，在考慮法律依據(jù)的同時(shí)還需要考慮政策、科學(xué)、信息等因素(19)門中敬：《控制行政權(quán)的范式轉(zhuǎn)換：從分散控制到相對(duì)抑制》，《政治與法律》2021年第8期。。

表1 行政行為的實(shí)質(zhì)性分類

法律行為和非法律行為通常比較容易做出判斷。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的責(zé)任方式采取行動(dòng)，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品衛(wèi)生法》《環(huán)境保護(hù)法》等諸多法律明確規(guī)定的行政制裁措施，屬于純粹的法律行為。行政機(jī)關(guān)采取的某些監(jiān)管方式或執(zhí)法方式創(chuàng)新，如有針對(duì)性地對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象加強(qiáng)監(jiān)管、在推行個(gè)別解禁的行政行為(如行政許可)上不適用告知承諾等簡(jiǎn)化程序、在行政機(jī)關(guān)的行政管理中限制參與政府組織的表彰獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)、限制獲得相關(guān)政府榮譽(yù)稱號(hào)等(20)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào))第3條第(十)項(xiàng)。，這些措施由于沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響到公民的合法權(quán)益或?qū)儆趯?duì)等的雙向責(zé)任承擔(dān)方式，顯然屬于純粹的非法律行為(行政自主的范疇)。相較于法律行為和非法律行為，行政機(jī)關(guān)的行為多數(shù)屬于中間形態(tài)行為，且要比單純的法律行為或非法律行為復(fù)雜得多，這考驗(yàn)著行政機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)水平、法治素養(yǎng)和治理能力。稍有不慎，就可能引發(fā)公眾的質(zhì)疑和合法性危機(jī)。比如在實(shí)踐中，以家長(zhǎng)被列入失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單為由，對(duì)其家庭成員加以行政性懲戒的事例并不少見(jiàn)。這一行為無(wú)疑是對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施目的正當(dāng)性的損害。

根據(jù)新行政法理論，行政機(jī)關(guān)為了積極應(yīng)對(duì)違法行為引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、降低執(zhí)法成本和提升治理效果，可以根據(jù)法律的要求(實(shí)現(xiàn)合法性目標(biāo))，通過(guò)制定行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的方式，探索新型的行政管制(規(guī)制)方式或執(zhí)法方式(實(shí)現(xiàn)最佳性目標(biāo))。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)可以在憲法和法律賦予的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，充分考慮政策、信息、科學(xué)等因素，采取成本更低、實(shí)施效果更佳、對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響更小的監(jiān)管方式或執(zhí)法方式。比如，“限制高消費(fèi)”可以運(yùn)用到債權(quán)債務(wù)糾紛的解決上，而“在一定時(shí)間內(nèi)限制其享受公共服務(wù)”則更適合運(yùn)用于稅務(wù)金融執(zhí)法領(lǐng)域。按照傳統(tǒng)概念法學(xué)的法律保留理論以及傳統(tǒng)的形式合法性理論，這些新型監(jiān)管(規(guī)制)方式或執(zhí)法方式因不符合法律規(guī)定的責(zé)任方式而不具形式合法性。但毫無(wú)疑問(wèn)，部分新型監(jiān)管手段或執(zhí)法方式具有實(shí)質(zhì)合法性。顯然，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，要讓監(jiān)管手段或執(zhí)法方式的創(chuàng)新具有實(shí)質(zhì)合法性，就應(yīng)當(dāng)權(quán)衡其措施的目的適當(dāng)性與這些措施對(duì)公民權(quán)益帶來(lái)的影響與后果。過(guò)分追求形式合法性，會(huì)限制行政機(jī)關(guān)積極塑造社會(huì)的能力。反過(guò)來(lái)，過(guò)度放權(quán)給行政機(jī)關(guān)，又可能帶來(lái)嚴(yán)重的合法性危機(jī)。

三、失信聯(lián)合懲戒措施的行為屬性之厘定

為了分析論述的方便，以下僅對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的所有形式意義上的失信聯(lián)合懲戒措施(法律規(guī)范性文件和有關(guān)失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄中標(biāo)示的)，擇其要者，綜合考慮行政行為的形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，厘定其行為屬性。

1.“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”是一種“污名”類失信懲戒措施

在不同情形下，該行為的法律屬性并不相同，需要做進(jìn)一步的類型化處理。

“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”(21)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分“列入失信人名單”和“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”兩種行為?！傲腥胧湃嗣麊巍毙袨槭鞘怕?lián)合懲戒的前置行為，屬于對(duì)失信行為的事實(shí)認(rèn)定，是進(jìn)一步采取聯(lián)合懲戒措施的前提，因而不宜將其視為獨(dú)立的行政行為類型和失信聯(lián)合懲戒措施。行為是一種污名措施，可以作為獨(dú)立的行為類型。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào))以及國(guó)家發(fā)改委等44家單位2016年聯(lián)合簽署的《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，沒(méi)有將“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”的行為作為失信聯(lián)合懲戒措施來(lái)對(duì)待，但隨著認(rèn)識(shí)上的深化，地方性法規(guī)和部分“聯(lián)合懲戒合作備忘錄”開(kāi)始將其定位為行政懲戒措施。

在實(shí)踐中，“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為可劃分為兩種類型：一類是針對(duì)不履行法定義務(wù)失信人的“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為，另一類是針對(duì)違法行為失信人的“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為。

針對(duì)不履行法定義務(wù)失信人的“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為，無(wú)論是否存在后續(xù)的懲戒措施，都與德國(guó)、日本的行政法上針對(duì)不履行法定義務(wù)的“公布違法事實(shí)”，在法律屬性和社會(huì)效果上基本相同，屬于特殊的行政強(qiáng)制執(zhí)行種類(22)門中敬：《失信聯(lián)合懲戒之污名及其法律控制》，《法學(xué)論壇》2019年第6期。。就其合法性而言，該類措施具有替代性功能且對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響小于法律規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式，可歸屬于新型監(jiān)管方式或執(zhí)法方式，但仍應(yīng)接受比例原則的合法性限制。該類行為應(yīng)歸類為特殊的行政強(qiáng)制執(zhí)行類型，并以此確定其救濟(jì)方式。

針對(duì)違法行為失信人的“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為，由于已經(jīng)對(duì)違法行為人進(jìn)行過(guò)法律制裁(行政處罰或刑事制裁)，故而屬于法律制裁之外的附隨性或補(bǔ)充性的行政制裁措施。就實(shí)質(zhì)合法性而言，此時(shí)的“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”行為不再具有替代性的行為屬性，應(yīng)當(dāng)接受法律的嚴(yán)格限制，包括法律保留原則和法定責(zé)任承擔(dān)方式的限制。在法律沒(méi)有授權(quán)的情形下，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)設(shè)立該類措施。由于該類行為屬于一種附隨性或補(bǔ)充性的行政制裁措施，對(duì)其救濟(jì)應(yīng)該從屬于法律制裁的救濟(jì)，也即根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)。

2.限制高消費(fèi)類失信懲戒措施是替代性的新型行政強(qiáng)制措施

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《若干規(guī)定》”)，我國(guó)司法實(shí)踐中將不履行法定裁判義務(wù)人做了明顯的類型化處理，將不履行法定義務(wù)的主體做了兩類區(qū)分：一類是未履行法定義務(wù)人，另一類是未履行法定義務(wù)失信人。這樣區(qū)分的目的，主要是對(duì)納入失信人名單持有比較謹(jǐn)慎的態(tài)度?！度舾梢?guī)定》第1條第2款規(guī)定：“納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其采取限制消費(fèi)措施?！痹撘?guī)定雖沒(méi)有對(duì)失信被執(zhí)行人做出明確的界定，但從上述條款列舉的規(guī)定來(lái)看，還是對(duì)失信被執(zhí)行人做了比較嚴(yán)格的限定。當(dāng)時(shí)采取的失信聯(lián)合懲戒措施，主要是對(duì)外公布被執(zhí)行人名單并發(fā)布“限制高消費(fèi)”令。

“限制高消費(fèi)”措施相較于《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的查封扣押等強(qiáng)制措施，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響更小。從實(shí)際效果來(lái)看，“限制高消費(fèi)”措施確實(shí)起到了提高司法執(zhí)行效率、緩解執(zhí)行難的作用。雖然限制乘坐高鐵和飛機(jī)等“限高”措施的合法性有進(jìn)一步商榷的余地，但總體上來(lái)看，鑒于司法執(zhí)行案件中被執(zhí)行人隱匿財(cái)產(chǎn)、抽逃資金、拒不履行生效裁判現(xiàn)象的普遍存在，采取限制高消費(fèi)的措施對(duì)于解決當(dāng)下執(zhí)行難問(wèn)題非常必要。因此，該類措施可視為一種替代性的新型行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。最高人民法院法官亦曾著文指出過(guò)這一點(diǎn)(23)俞靈雨、金劍鋒和司艷麗三位法官認(rèn)為，限制高消費(fèi)是人民法院對(duì)不履行生效法律文書確定的給付義務(wù)的被執(zhí)行人采取的一項(xiàng)強(qiáng)制執(zhí)行措施。人民法院在啟動(dòng)這一程序時(shí)，有必要向被執(zhí)行人發(fā)出正式的法律文書。地方法院在探索限制高消費(fèi)措施時(shí)，多采用“限制高消費(fèi)令”的形式。不過(guò)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了其他一些形式……我們認(rèn)為，限制高消費(fèi)是針對(duì)被執(zhí)行人的替代性或者輔助性且不直接執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行措施，其性質(zhì)類似于支付令、搜查令。因此，《限制高消費(fèi)的規(guī)定》對(duì)于限制高消費(fèi)的法律文書樣式，最終采用了“限制高消費(fèi)令”的形式。(俞靈雨、金劍鋒、司艷麗：《〈關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定〉的理解與適用》，《人民司法》2010年第17期)。還需指出的是，實(shí)踐中實(shí)行的“限制高消費(fèi)”措施，雖然屬于替代性的行政強(qiáng)制措施，但由于與“列入失信人名單并對(duì)社會(huì)公布”措施同時(shí)采用，實(shí)際上造成了對(duì)失信被執(zhí)行人的“二次強(qiáng)制”，有制裁過(guò)重和違反比例原則的合法性嫌疑。

3.加強(qiáng)監(jiān)管類失信懲戒措施，是非法律行為，屬于行政自制或行政保留的范疇

一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管實(shí)效受到執(zhí)法資源的制約。而且，相較于平時(shí)的行政監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)往往需要將時(shí)間和精力投入到更為關(guān)鍵的重大問(wèn)題上。而以行政相對(duì)人的不同信用等級(jí)作為確定行政監(jiān)管力度的標(biāo)準(zhǔn)，就能夠充分緩解行政監(jiān)管資源缺乏的現(xiàn)狀(24)沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》，《法學(xué)家》2019年第4期。。部分地方性法規(guī)對(duì)該類懲戒措施做了規(guī)定，如《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》第23條、《北京市公共信用信息管理辦法》第27條、《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第28條等。

加強(qiáng)監(jiān)管類失信聯(lián)合懲戒措施是針對(duì)違法(失信)行為的一類懲戒措施，該措施通常基于科學(xué)、信息、政策等因素的考慮，屬于行政監(jiān)管方式的特殊形式，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防違法、節(jié)省執(zhí)法資源、提高監(jiān)管效率等行政管理目標(biāo)。法律規(guī)范性文件對(duì)這類規(guī)定進(jìn)行規(guī)定，是完全沒(méi)有必要的。因?yàn)槭欠窳袨橹攸c(diǎn)檢查、核查對(duì)象，屬于憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)的行政管理職權(quán)，屬于“法政策”的范疇。

4.支持、鼓勵(lì)、建議市場(chǎng)主體對(duì)失信者采取相應(yīng)的懲戒措施的行為，是以“行政指導(dǎo)”之名行“授權(quán)”之實(shí)，不屬于失信聯(lián)合懲戒措施

為了塑造誠(chéng)實(shí)守信的經(jīng)濟(jì)秩序，行政主體經(jīng)常在實(shí)踐中鼓勵(lì)、建議市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)失信者采取相應(yīng)的懲戒措施(25)沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》，《法學(xué)家》2019年第4期。。目前，一些地方性法規(guī)和失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄出現(xiàn)了支持、鼓勵(lì)、建議市場(chǎng)主體選用特定措施以懲戒失信者的規(guī)定。現(xiàn)舉如下兩例：《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2016〕1580號(hào))規(guī)定：“引導(dǎo)、推動(dòng)各金融機(jī)構(gòu)將失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的失信情況作為融資授信的參考”；《深圳市公共信用信息管理辦法》第32條第2款規(guī)定：“支持商業(yè)銀行、證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)原則，對(duì)嚴(yán)重失信主體提高貸款利率和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率，或者限制向其提供貸款、保薦、承銷、保險(xiǎn)等服務(wù)?！?/p>

上述規(guī)定雖然采取了“行政指導(dǎo)”的形式，但并不像有的學(xué)者所認(rèn)為的那樣，屬于“以行政指導(dǎo)為表現(xiàn)形式的失信懲戒行為”，更不屬于“失信行政聯(lián)合懲戒”(26)有學(xué)者認(rèn)為，在法律性質(zhì)上，失信行政聯(lián)合懲戒是由多重行政行為疊加而成的制度整體，實(shí)踐中既可能呈現(xiàn)為行政檢查、行政指導(dǎo)等行政事實(shí)行為，亦可呈現(xiàn)為行政處罰、行政許可、行政合同、行政補(bǔ)貼等行政法律行為。針對(duì)市場(chǎng)主體的支持、鼓勵(lì)、建議等措施屬于“以行政指導(dǎo)為表現(xiàn)形式的失信懲戒行為”。(沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》，《法學(xué)家》2019年第4期)。因?yàn)檫@些支持、鼓勵(lì)、建議行為所針對(duì)的對(duì)象，并非失信主體，而是各金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體。即便因上述規(guī)定而導(dǎo)致失信懲戒措施的發(fā)生，也屬于市場(chǎng)主體的失信懲戒措施，不屬于失信聯(lián)合懲戒措施。事實(shí)上，《深圳市公共信用信息管理辦法》第32條第2款的規(guī)定是地方立法機(jī)關(guān)的“授權(quán)”行為。該地方立法“授權(quán)”是否合法，另當(dāng)別論。至于上述《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》之規(guī)定，按照依法行政之原理，并不因此發(fā)生“授權(quán)”的效力。

5.許可(審核)條件類失信懲戒措施，是間接產(chǎn)生行政許可法律效果的許可條件設(shè)定行為，不是具體行政行為。該類措施涉及科學(xué)、信息等的專業(yè)判斷，屬于行政行為實(shí)質(zhì)性分類中的中間形態(tài)行為

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。作為跨部門失信聯(lián)合懲戒措施的主要形式，許可(審核)條件類失信懲戒措施是指將失信人的失信狀態(tài)納入行政許可條件之中，從而產(chǎn)生許可受限的法律效果的懲戒措施，包括限制類和禁止類兩種類型?！跋拗啤焙汀敖埂钡姆尚Ч嗨?，僅存在程度上的不同，故兩者的行為屬性相同。目前，除信用規(guī)范性文件外，還有大量的法律法規(guī)規(guī)章對(duì)許可(審核)條件類懲戒措施作了規(guī)定(27)信用規(guī)范性文件的規(guī)定，如《關(guān)于對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2017〕1206號(hào))規(guī)定：“限制其在檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證行業(yè)執(zhí)業(yè)、限制取得認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)、限制獲得認(rèn)證證書”；《關(guān)于對(duì)食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重失信者開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2016〕1962號(hào))規(guī)定：“在一定期限內(nèi)限制從事食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“依法限制公開(kāi)發(fā)行公司債券”“限制取得政府供應(yīng)土地”“暫停審批其新的科技項(xiàng)目扶持資金申報(bào)”；《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2016〕1580號(hào))規(guī)定：“限制其申請(qǐng)財(cái)政性資金項(xiàng)目”；等等。其他法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，如《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第38、39條規(guī)定：未取得生產(chǎn)許可證生產(chǎn)飼料、飼料添加劑或違反《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》規(guī)定的，主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)的主管人員10年內(nèi)不得從事飼料、飼料添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。。

許可(審核)條件類失信懲戒措施，不僅涉及合法性，還涉及最佳性。因?yàn)樾姓S可的條件設(shè)定需要行政機(jī)關(guān)基于科學(xué)和信息的專業(yè)性判斷，故而法律一般不會(huì)直接作出規(guī)定，而是交由行政法規(guī)和規(guī)章(主要是部門規(guī)章)作出具體規(guī)定。比如，《海事行政許可條件規(guī)定》《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等。不過(guò)，《行政許可法》并沒(méi)有對(duì)行政許可條件的規(guī)定權(quán)限劃分進(jìn)行具體規(guī)定，而是通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)“實(shí)施權(quán)限”的授予，賦予了行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定行政許可條件的權(quán)限，并規(guī)定“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”(28)《行政許可法》(2019年修訂)第16條規(guī)定，行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。。因此，在法律屬性上，許可(審核)條件類失信懲戒措施屬于行政許可條件的設(shè)定行為，間接產(chǎn)生行政許可的法律效果(申請(qǐng)被拒)，因而不屬于具體行政行為。就許可(審核)條件類失信懲戒措施的合法性而言，行政機(jī)關(guān)只能通過(guò)行政法規(guī)和行政規(guī)章來(lái)設(shè)定，且禁止額外增加與上位法相抵觸的其他規(guī)定，否則應(yīng)視為違法。

6.“下調(diào)信用等級(jí)”“限制受益”類失信懲戒措施，屬于行政處罰性質(zhì)的法律行為，應(yīng)接受合法性控制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)。維護(hù)和發(fā)展信用關(guān)系是保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序、保護(hù)商業(yè)信譽(yù)、防范信用風(fēng)險(xiǎn)的重要管理手段。行政機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為采取的“下調(diào)信用等級(jí)”(29)如《關(guān)于對(duì)食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重失信者開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2016〕1962號(hào))中規(guī)定的“對(duì)已經(jīng)成為認(rèn)證企業(yè)的，按照規(guī)定下調(diào)企業(yè)信用等級(jí)”措施?！笆芤嫦拗啤?30)如《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定的限制參加國(guó)家機(jī)關(guān)組織的各類表彰獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)、撤銷相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)措施，《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2016〕1580號(hào))規(guī)定的“停止執(zhí)行相關(guān)財(cái)政性資金支持”措施。措施，涉及企業(yè)商業(yè)信譽(yù)，影響企業(yè)招投標(biāo)和政府財(cái)政支持，屬于處罰性質(zhì)的信用評(píng)價(jià)類懲戒措施。類似的行政處罰還有“降低資質(zhì)等級(jí)”(31)如《建筑法》第65條第2款規(guī)定，超越本單位資質(zhì)等級(jí)承攬工程的，責(zé)令停止違法行為，處以罰款，可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書;有違法所得的，予以沒(méi)收。。2021年修訂的《行政處罰法》將“降低資質(zhì)等級(jí)”增加為一種行政處罰種類(32)《行政處罰法》(2021年修訂)第9條第3項(xiàng)。，顯然是為回應(yīng)失信聯(lián)合懲戒制度實(shí)踐而做出的必然選擇。

在失信聯(lián)合懲戒實(shí)踐中，“下調(diào)信用等級(jí)”“受益限制”類失信聯(lián)合懲戒措施的依據(jù)，已經(jīng)不再僅局限于法律和行政法規(guī)，還包括地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章。比如，內(nèi)蒙古信用信息管理中心根據(jù)政府規(guī)章《內(nèi)蒙古自治區(qū)信用信息管理辦法》的規(guī)定，決定采集呼和浩特市住房保障和房屋管理局房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理處的處罰決定信息。2021年修訂的《行政處罰法》對(duì)地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)限的擴(kuò)大，顯然也是為回應(yīng)對(duì)其合法性質(zhì)疑而做出的立法調(diào)整(33)《行政處罰法》(2021年修訂)第12條第3款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。”。

四、結(jié)語(yǔ)

失信聯(lián)合懲戒是一項(xiàng)頗具中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，匯聚著國(guó)家治理創(chuàng)新的中國(guó)智慧。對(duì)該問(wèn)題的研究，既要重視該制度所蘊(yùn)含的普遍意義，又要強(qiáng)調(diào)該制度的本土化及其資源發(fā)掘；既要重視依法行政的法治訴求，又要走出概念法學(xué)的單一合法性理論框架；既要充分肯定這一制度所釋放的治理效能，又要正視運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的困難與挑戰(zhàn)。

當(dāng)前學(xué)界針對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施的行為屬性之探討，之所以存在較大的理論爭(zhēng)議，在很大程度上源于不同理論在價(jià)值論、方法論等方面存有的鴻溝。改進(jìn)和完善我國(guó)當(dāng)下的行政法理論，是廓清失信聯(lián)合懲戒的行為屬性的必然選擇，也是回應(yīng)諸如失信聯(lián)合懲戒制度建設(shè)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的應(yīng)然進(jìn)路。為此，我們應(yīng)當(dāng)拋棄合法與非法的“二擇一”思維定勢(shì)，在彌合傳統(tǒng)概念法學(xué)和新行政法理論沖突的框架內(nèi)對(duì)行政任務(wù)進(jìn)行優(yōu)化與完善，以建立更加科學(xué)合理的理論和制度體系。如此一來(lái)，新公法學(xué)理論視域下的失信聯(lián)合懲戒，就不僅是一個(gè)傳統(tǒng)的行政法理論與實(shí)踐問(wèn)題，而且也是一個(gè)更高維度的國(guó)家治理理論及其實(shí)踐問(wèn)題。