鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年教育政策執(zhí)行的現(xiàn)狀分析和對(duì)策建議

牛佳慧

摘 要：在鄉(xiāng)村振興的新時(shí)代背景下，老年教育政策能夠在農(nóng)村得到切實(shí)執(zhí)行十分重要。但政策在執(zhí)行過程中，受到諸如敷衍了事、變更隨意、宣傳不足、理解不準(zhǔn)確等因素阻滯，嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者根據(jù)淮北村具體分析了阻礙產(chǎn)生的原因，并禔岀了相應(yīng)的解決策略，以提高農(nóng)村老年教育政策執(zhí)行的有效性。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；老年教育；執(zhí)行阻力

國家政府歷來關(guān)心和重視老年教育，從1983年，成立“老齡問題全國委員會(huì)”以來，國務(wù)院和教育部先后出臺(tái)了大量促進(jìn)老年教育服務(wù)供給的政策，比如，1994年制定的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994-2000）》、2006年出臺(tái)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計(jì)劃綱要（2006-2010）》、2016年頒布的《（2016-2020）》等，但政策的出臺(tái)并未在鄉(xiāng)村得到切實(shí)執(zhí)行，老年教育政策在鄉(xiāng)村執(zhí)行過程中阻力凸顯問題不斷。那么，執(zhí)行中出現(xiàn)的問題應(yīng)該成為我們研究的重點(diǎn)，對(duì)此，筆者對(duì)農(nóng)村老年教育政策在執(zhí)行過程中的問題進(jìn)行了分析，并提出了優(yōu)化政策執(zhí)行的策略。

一、政策執(zhí)行現(xiàn)狀

安徽省濉溪縣劉橋鎮(zhèn)是全國文明村鎮(zhèn)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)。劉橋鎮(zhèn)內(nèi)有17個(gè)村，總?cè)丝谶_(dá)到7萬多，除外出打工人口，留守鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口為5.5萬，其中老年人占留守人口的百分之30%。筆者以劉橋鎮(zhèn)為例，研究農(nóng)村老年教育政策在劉橋鎮(zhèn)及管轄鄉(xiāng)村的執(zhí)行現(xiàn)狀。通過調(diào)查研究，老年教育政策在劉橋鎮(zhèn)落實(shí)嚴(yán)重不足，執(zhí)行受阻嚴(yán)重。這里所說劉橋鎮(zhèn)農(nóng)村老年教育政策執(zhí)行受阻主要是指，在政策執(zhí)行過程中，因受某些消極因素的影響，導(dǎo)致政策不能順利執(zhí)行，政策目標(biāo)難以落空?！?】以劉橋鎮(zhèn)為研究對(duì)象，在調(diào)查分析基礎(chǔ)上，可以得出劉橋鎮(zhèn)及同水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村老年教育政策的執(zhí)行現(xiàn)狀。

（一）政策宣傳不到位

政策宣傳是政策落實(shí)的前期工作，宣傳不到位，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行者和受益者對(duì)該政策了解不透徹甚至不了解，進(jìn)而導(dǎo)致行動(dòng)不到位和行動(dòng)不支持。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)老年教育政策在劉橋鎮(zhèn)并未得到應(yīng)有的宣傳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化中心負(fù)責(zé)人以及劉橋鎮(zhèn)養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人表示，有文件提及老年教育政策，但未對(duì)當(dāng)?shù)乩夏杲逃拈_展提出具體指標(biāo)要求。在鄉(xiāng)村振興背景下，劉橋鎮(zhèn)政策重點(diǎn)仍舊放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，劉橋鎮(zhèn)的老年人基本沒有學(xué)習(xí)需求，每天閑暇就是打牌、拉家常和照顧家中幼兒。劉橋鎮(zhèn)老人表示，沒聽過老年教育政策，聽到“教育”兩字，老年人表示年齡大了，已經(jīng)不需要接受教育了。政策宣傳的不到位，，老年人也因?yàn)椴涣私庹?、不了解“老年教育”的?nèi)涵，從而不會(huì)有接受教育的積極性，自然不會(huì)促成農(nóng)村老年學(xué)校的建成，老年教育計(jì)劃也不會(huì)切實(shí)執(zhí)行。政策、內(nèi)涵等宣傳不到位，成為農(nóng)村老年教育政策執(zhí)行的阻礙。

（二）執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)理解不清

由于老年教育政策下達(dá)中未提出具體指標(biāo)要求，也未根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際給出具體指導(dǎo)建議，執(zhí)行者對(duì)政策重視、學(xué)習(xí)不夠，會(huì)片面的認(rèn)為一些尚以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目的的鄉(xiāng)村建設(shè)，不需要辦好老年教育，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)缺失。也有的執(zhí)行者根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行政策，并未把鄉(xiāng)村老年教育政策的執(zhí)行與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合。上文已提到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍舊是劉橋鎮(zhèn)工作的重中之重，對(duì)勞動(dòng)力的教育和培訓(xùn)項(xiàng)目較多，但針對(duì)老年人群的活動(dòng)只限于定期慰問、文藝演出等，沒有創(chuàng)新，更沒有結(jié)合劉橋鎮(zhèn)實(shí)際響應(yīng)《老年教育發(fā)展綱要（2016-2020）》中提及的五大任務(wù)、五大計(jì)劃、及五大保障。執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)把握偏失、思想保守滯后，沒有創(chuàng)新阻礙政策執(zhí)行。

（三）政策執(zhí)行表面化

上級(jí)下達(dá)的政策必須執(zhí)行，但是如何執(zhí)行，執(zhí)行效果如何很難把控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常根據(jù)自身的利益需求、工作重點(diǎn)對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行取舍，重點(diǎn)抓有指標(biāo)的項(xiàng)目，努力做好“面子工程”。比如劉橋鎮(zhèn)集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，老年人對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值微乎其微，所以，劉橋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不會(huì)在老年教育政策上有過多投入。在政策執(zhí)行過程中，強(qiáng)調(diào)有形式、有記錄、有圖片材料即可。所以豐富老年教育內(nèi)容和形式、教養(yǎng)結(jié)合和開發(fā)老年人力資源的老年教育發(fā)展路徑未能得到重視和落實(shí)。為應(yīng)對(duì)檢查，劉橋鎮(zhèn)政府也會(huì)針對(duì)政策落實(shí)的組織、資金和人員安排做好文案工作，但沒有具體措施，導(dǎo)致農(nóng)村老年教育政策在執(zhí)行中變成一紙空文。真正需要教育的農(nóng)村老年人，根本沒法受到農(nóng)村老年教育政策的益處。政策執(zhí)行的表面化也是政策落實(shí)的阻力之一。

二、農(nóng)村老年教育政策執(zhí)行阻礙的原因

（一）政策本身的缺陷

政策執(zhí)行的效果受多種因素影響，但政策本身的科學(xué)合理性是影響執(zhí)行效果的主要主素。《老年教育發(fā)展綱要（2016-2020）》是目前最具體最具有時(shí)代性的老年教育政策。該政策是針對(duì)全國老年教育提出的指導(dǎo)性綱要，具有前沿性和時(shí)代性，所以該綱要對(duì)于較為發(fā)達(dá)城市的老年教育有更突出的指導(dǎo)作用。中國是一個(gè)幅員遼闊、發(fā)展不平衡的國家，鄉(xiāng)村的發(fā)展也存在很大差距，以劉橋鎮(zhèn)為例的現(xiàn)狀是多數(shù)四五線城市的鄉(xiāng)村現(xiàn)狀，所以該綱要對(duì)于鄉(xiāng)村老年教育的開展是缺少可操作性與合理性的。雖然有些政府根據(jù)上級(jí)文件出臺(tái)各種各樣的農(nóng)村老年教育開展方案，但這些方案在內(nèi)容選擇上常常不顧實(shí)際，雖增加了執(zhí)行空間，卻沒有具體的財(cái)力、物力、人力配套措施，沒有提供任何細(xì)化的操作程序，反而加大了執(zhí)行難度。

（二）政策執(zhí)行主體責(zé)權(quán)分配不清

農(nóng)村老年教育政策執(zhí)行主體多為地方民政或教育部門，權(quán)責(zé)分配不清，難調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村的人力、財(cái)力和物力來支持鄉(xiāng)村老年教育的開展。在劉橋鎮(zhèn)調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象很突出，劉橋鎮(zhèn)文化中心和養(yǎng)老院會(huì)提供少量的活動(dòng)信息，但并沒有明確負(fù)責(zé)老年教育政策執(zhí)行的部門或單位。政策的執(zhí)行，重場面和形式，忽視內(nèi)容和效果，老年教育的工作匯報(bào)也是文化中心和養(yǎng)老院等單位以文案發(fā)文、開會(huì)討論的形式開展，監(jiān)督和落實(shí)老年教育政策的部門缺失。劉橋鎮(zhèn)基層對(duì)各種政策的落實(shí)重點(diǎn)多數(shù)采取“首位法”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠前，其他任務(wù)靠后。執(zhí)行主體對(duì)“后位”政策的不重視、責(zé)權(quán)不清，必然導(dǎo)致農(nóng)村老年教育服務(wù)機(jī)制不順暢，效率不高，資源浪費(fèi)?！?】

（三）政策執(zhí)行資源匱乏

從劉橋鎮(zhèn)老年教育政策執(zhí)行資源看。在老年教育策劃、經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施、人員管理等方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有符合《綱要》中的要求，也沒有滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活的實(shí)際需求。以劉橋鎮(zhèn)為例，老年教育活動(dòng)組織不足，公益性教育組織體系缺失。政府提供給社會(huì)的教育場地、學(xué)習(xí)場館很少為老年人服務(wù)。老年人活動(dòng)單一，基本是打牌等純娛樂活動(dòng)。《綱要》中提出的養(yǎng)生保健、心理健康、法律法規(guī)、家庭理財(cái)、閑暇生活、代際溝通、生命尊嚴(yán)等方面的教育活動(dòng)在鄉(xiāng)村極少甚至從不開展。老年教育本就不是鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn)，所以基本沒有經(jīng)費(fèi)來源。老年教育政策在劉橋鎮(zhèn)執(zhí)行所遇到的資源匱乏問題可以用無場地、無活動(dòng)、無經(jīng)費(fèi)的“三無"來概括。

三、鄉(xiāng)村老年教育政策切實(shí)執(zhí)行的建議

鄉(xiāng)村老年教育政策執(zhí)行中的各類消極現(xiàn)象不僅阻礙老年教育政策在鄉(xiāng)村的落實(shí)、而且削弱了政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，更不利于滿足鄉(xiāng)村老年人日益增長的美好生活的愿望。因此，必須積極采取措施，推動(dòng)解決農(nóng)村老年教育政策執(zhí)行的阻力現(xiàn)象。

（一）加大政策宣傳，明確政策目標(biāo)

政策執(zhí)行者要明確政策目標(biāo)。因此，政策執(zhí)行的前期工作要落到實(shí)處，必須加大政策宣傳力度，執(zhí)行者認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻理解政策。改變只抓指標(biāo)、只重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保守思想，結(jié)合各地實(shí)際，充分利用群眾集會(huì)、電視廣播等，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳部、利用宣傳欄作用。通過開設(shè)政策宣傳專題的講座、發(fā)放政策宣傳冊(cè)，用老年人喜聞樂見的方式將老年教育的好處與內(nèi)容讓老年人了解。保證在切實(shí)執(zhí)行前，執(zhí)行者理解政策目標(biāo)，老年人接受政策內(nèi)容保證農(nóng)村老年教育政策的正確執(zhí)行。

（二）提高政策制定的科學(xué)合理性

政策是政府對(duì)資源、利益的科學(xué)調(diào)節(jié)，是履行管理職責(zé)的必要手段。因此，各地政府在制定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老年教育政策時(shí)要廣泛收集意見和要求，力求在保證《綱要》目標(biāo)的基礎(chǔ)上靈活結(jié)合各地實(shí)際，保證政策內(nèi)容的規(guī)范性、法律性、科學(xué)性、合理性、嚴(yán)肅性、可操作性，以強(qiáng)化執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)同，從而忠實(shí)地執(zhí)行政策?！?】

（三）規(guī)范管理，執(zhí)行者責(zé)權(quán)分明

缺少嚴(yán)格執(zhí)行政策法規(guī)缺是毫無意義的政策法規(guī)。所以嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行政策的領(lǐng)導(dǎo)班子，鄉(xiāng)村老年教育的開辦要責(zé)任到部門，部門再將工作任務(wù)分責(zé)到人，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，形成合力。準(zhǔn)確把握老年教育政策的精神意圖，分析鄉(xiāng)村老年教育開展的形式、內(nèi)容、所需資源、問題及應(yīng)對(duì)措施。政策執(zhí)行效果還需要嚴(yán)格的配套監(jiān)督措施來保障，政策落實(shí)的操作規(guī)程和日常管理及落實(shí)結(jié)果的公示工作，建立責(zé)任追究機(jī)制，經(jīng)費(fèi)透明公開制度等。通過嚴(yán)格的執(zhí)行制度和監(jiān)督規(guī)范制度，鄉(xiāng)村老年教育政策的落實(shí)有了有力的制度保障。

（四）加大農(nóng)村老年教育財(cái)政投入保障

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。目前，仍舊有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)是處于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，思想意識(shí)落后的狀態(tài)。讓這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)開展老年教育活動(dòng)，開辦老年學(xué)校難度很大。所以，政府應(yīng)該本著“存量適當(dāng)調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜"的原則對(duì)發(fā)展落后的鄉(xiāng)村地區(qū)給予合理的老年教育服務(wù)財(cái)政上的支持，加大農(nóng)村老年教育資金投人力度，初步形成穩(wěn)定增長的農(nóng)村老年教育資金投人機(jī)制，促進(jìn)城市和農(nóng)村老年教育的均衡、互動(dòng)發(fā)展[4] 。

老年教育政策是保障鄉(xiāng)村老年教育服務(wù)供給效率和質(zhì)量的關(guān)鍵性舉措。正確把握農(nóng)村老年教育政策目標(biāo)，減緩政策執(zhí)行阻力，加強(qiáng)規(guī)范管理。應(yīng)切實(shí)提高政府對(duì)農(nóng)村老年教育政策的執(zhí)行力，吸引社會(huì)團(tuán)體和非營利教育組織參與鄉(xiāng)村老年教育服務(wù)供給，為鄉(xiāng)村老年朋友提供滿意的老年教育服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 沈曉霞.廖錦亮.論政策執(zhí)行梗阻的成因與對(duì)策[J].前沿，2008.（4）

[4] 鄭恒峰.當(dāng)前我國政策執(zhí)行中的阻滯現(xiàn)象分析[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào).2006.（9）.

（作者單位：云南師范大學(xué)成人繼續(xù)教育學(xué)院研究生）