韶關(guān)市“二胎”政策實(shí)施存在的問(wèn)題及策略分析

黃榮華 姚圣梅 曾裕華

摘 要：二胎政策對(duì)改善人口結(jié)構(gòu)，構(gòu)建和諧社會(huì)，緩解老年人口數(shù)量增加和改善養(yǎng)老問(wèn)題有重大意義。但在政策實(shí)施過(guò)程中效果卻不符合預(yù)期，沒(méi)有顯著地發(fā)揮作用。想改善這種局面，不僅需要從國(guó)家法律、政策與制度等宏觀層面進(jìn)行研究與工作，還需要從微觀層面如社會(huì)工作等方面進(jìn)行探討與承接。本課題通過(guò)問(wèn)卷和訪問(wèn)等調(diào)查方式收集有關(guān)研究數(shù)據(jù)，以人的角度和社會(huì)的角度兩方面的變量來(lái)研究它們與二胎生育意愿的關(guān)系，且以廣東省韶關(guān)市為研究重點(diǎn)，獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，通過(guò)利用社會(huì)工作視角與思路為該地區(qū)實(shí)施及發(fā)展二胎政策提供了有效的參考。

關(guān)鍵詞：全面二胎;政策實(shí)施;問(wèn)題;策略;社會(huì)工作

自新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)的人口政策經(jīng)過(guò)了多次的變化，其中計(jì)劃生育政策的作用是顯著的，它控制了我國(guó)的人口增長(zhǎng)率，減少了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。然而，隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，用工荒、性別比例失衡以及人口老齡化嚴(yán)重等問(wèn)題也隨之而來(lái)。在結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，我國(guó)計(jì)劃生育政策不斷進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)歷了“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”到“雙獨(dú)二胎”再到“單獨(dú)二胎”政策的過(guò)程，直至2016年推出了實(shí)施全面二孩政策。[1]

2015年12月30日 廣東省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)了《廣東省人口與計(jì)劃生育條例（修訂草案）》，宣布我省將于2016年起與國(guó)家新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》同步施行，對(duì)中央政策的擁護(hù)，同時(shí)韶關(guān)市在全面放開(kāi)二胎政策上保持與國(guó)家和省同步推進(jìn)。

一、韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施后的現(xiàn)狀

全面二胎政策實(shí)施后，全國(guó)各地相繼中止了30多年之久的獨(dú)生子女政策歷史，對(duì)所有適齡夫婦開(kāi)放生育兩個(gè)孩子。但是，韶關(guān)市在全面二胎政策實(shí)施后并沒(méi)有達(dá)到預(yù)先的期望，實(shí)施的成效與預(yù)期有一定的差距。

通過(guò)查閱韶關(guān)市政府網(wǎng)上公開(kāi)的2018年最新人口數(shù)量統(tǒng)計(jì)，韶關(guān)市常住人口297.92萬(wàn)人，比上年增加2.31萬(wàn)人，增長(zhǎng)7.8‰。城鎮(zhèn)常住人口比重為55.5%，比上年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，韶關(guān)市2016年至2018年生育率和二胎生育情況經(jīng)歷了一個(gè)先升后降的發(fā)展過(guò)程。

根據(jù)韶關(guān)市衛(wèi)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我們可以得出結(jié)論，在二胎政策實(shí)行的幾年以來(lái)，韶關(guān)地區(qū)的二孩夫婦數(shù)并沒(méi)有如預(yù)料一般增長(zhǎng)，甚至有些“遇冷”，且2018年出生率相較于2017年還有所下降，韶關(guān)市婦女二胎生育意愿不但沒(méi)有得到提高，還有所下降。

二、韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

在本課題的調(diào)查中，通過(guò)分析文獻(xiàn)、法規(guī)、制度與問(wèn)卷，我們可以把韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題主要分為兩個(gè)層面，一個(gè)是政府層面，另一個(gè)是家庭層面。

首先要闡述政府層面的問(wèn)題。政府的福利保障范圍與水平不均，不同職業(yè)與行業(yè)間的經(jīng)濟(jì)收入、休假時(shí)間、福利保障、政策制度差距較大;生育二胎婦女的就業(yè)權(quán)利得不到重視，既有直接由工作企業(yè)造成的侵害，也有因缺少社會(huì)公共托幼服務(wù)造成的間接侵害;基層計(jì)劃生育部門的公共服務(wù)不足和服務(wù)質(zhì)量較差，同時(shí)關(guān)于生育的醫(yī)療資源總體緊張和城鄉(xiāng)不均。

家庭層面的問(wèn)題，個(gè)人生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)資源缺少、精神支持缺乏和社會(huì)角色認(rèn)同較低;生育年齡與生育二胎時(shí)間錯(cuò)位，有意愿生時(shí)政策條件不符合，政策符合時(shí)年齡卻不合。這些因素都影響了家庭對(duì)于二胎政策的反應(yīng)程度。

三、韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施問(wèn)題的原因分析

（一）社會(huì)福利保障的范圍小水平低

1、正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源支持不足

正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源是個(gè)人可以通過(guò)正規(guī)的渠道申請(qǐng)得到的資源。在我國(guó)，大部分正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源是與個(gè)人所在的職業(yè)或單位掛鉤的，從事不同的職業(yè)決定了其經(jīng)濟(jì)收入、休假時(shí)間、福利保障、政策制度等的不同。[2]一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源穩(wěn)定且豐富的個(gè)人，生育二胎意愿更高。

調(diào)查顯示，被調(diào)查人群中愿意生育二胎的，事業(yè)單位人員占比最大達(dá)到43.5%。因較其他職業(yè)，其保障制度更加的完善。就拿單位福利保障制度來(lái)說(shuō)，每個(gè)勞動(dòng)者作為單位員工，他的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等得到其所屬單位足夠的支持與保障，即單位對(duì)員工承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。[3]調(diào)查顯示，人們生育孩子最大的壓力來(lái)自基本生活開(kāi)支、教育開(kāi)支與醫(yī)療開(kāi)支三個(gè)方面，而這些方面又與福利保障制度重合。

2、生育婦女就業(yè)保障的缺失

在調(diào)查中，對(duì)“你不想生二胎原因”這一問(wèn)題，有46.48%的人認(rèn)為生育二胎對(duì)女方職業(yè)生涯影響較大。懷孕、分娩、育嬰等各個(gè)生育過(guò)程，都對(duì)女性的就業(yè)產(chǎn)生影響，具體的有用人單位不愿承擔(dān)生育成本而克扣工資，或者通過(guò)各種方法迫使懷孕女職工“主動(dòng)”辭職，女性在懷孕階段辭職或被辭退后，難以在孕期找到新工作，從而導(dǎo)致收入減少[4]。另外，在職婦女由于缺少必要的社會(huì)公共托幼服務(wù)，生育與就業(yè)的關(guān)系失衡而被動(dòng)辭職的情況也不少。

3、政府的公共服務(wù)質(zhì)量以及醫(yī)療資源設(shè)施存在的問(wèn)題

基層計(jì)劃生育部門的公共服務(wù)質(zhì)量差，也導(dǎo)致了居民的二胎生育意愿下降。全面二胎政策開(kāi)放后，適齡人數(shù)大量增加，原有的服務(wù)對(duì)象范圍突然擴(kuò)大，公共服務(wù)出現(xiàn)了供不應(yīng)求的現(xiàn)象;[5]比如，未完全統(tǒng)一的醫(yī)院，社保，稅務(wù)，公安等生育服務(wù)體系，使得婦女在完成生育程序和手續(xù)的辦理時(shí)負(fù)擔(dān)較重。同時(shí)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化使基層計(jì)劃生育部門原有的服務(wù)理念難以完全適應(yīng)需求。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析得出，當(dāng)前全國(guó)符合二胎政策的夫妻超過(guò)9000萬(wàn)對(duì)。[6]這個(gè)群體如此龐大，以至于對(duì)現(xiàn)有醫(yī)療資源存在著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。我國(guó)政府十三五報(bào)告中提到到2020年，為了保障二胎女性的生育權(quán)利，我國(guó)的醫(yī)院需要增加產(chǎn)床8.9萬(wàn)張，才能基本滿足屆時(shí)高齡女性的生育需求。[7]產(chǎn)科門診，病房，床位，人員資源稀缺，不能與相應(yīng)的符合要求的夫妻相匹配。無(wú)論是城市還是農(nóng)村，醫(yī)療資源作為最基礎(chǔ)的生活保障，如果不能夠得到完善和優(yōu)化，人們的生活水平就不可能得到提高，直接降低人們對(duì)二胎的生育意愿。

從上圖分析得出：全面二孩政策實(shí)施后，人們普遍比較擔(dān)心教育、醫(yī)療設(shè)施、及社會(huì)保障和社會(huì)福利的問(wèn)題，可見(jiàn)，當(dāng)前政府對(duì)于婦女權(quán)利的保障制度還存在缺陷，不能很好的維護(hù)婦女職工的權(quán)利，如產(chǎn)假問(wèn)題;其次，人們也迫切的希望醫(yī)療設(shè)施資源可以更加豐富，以滿足最基本的生育保障和婦幼保健的需求。

（二）生態(tài)系統(tǒng)因素發(fā)揮不完全

人的生態(tài)系統(tǒng)是影響其生育意愿的又一重要因素，在生態(tài)系統(tǒng)理論視角下，社會(huì)工作實(shí)務(wù)的分析框架有兩部分，其一是“棲息地”--人生活的物理環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，其二是“生存空間”--人在這個(gè)社會(huì)所處的地位和扮演的社會(huì)角色。[8]當(dāng)人的棲息地缺乏資源時(shí)，其生理、心理、社會(huì)等功能的發(fā)展就會(huì)受阻，其中家庭收入是最主要的資源來(lái)源之一。許多研究已經(jīng)表明家庭收入和生育意愿呈U字型的頻率波動(dòng)。即收入處于中等水平的家庭其一般生育意愿較低，而家庭收入水平較低或較高的兩部分則生育意愿較高。發(fā)展中國(guó)家收入增加對(duì)生育率的影響是非線性的，處在以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國(guó)家，家庭收入的增加在短期內(nèi)會(huì)使生育率增長(zhǎng)，但在長(zhǎng)期內(nèi)，收入的持續(xù)增長(zhǎng)將降低生育率。[9]

本課題對(duì)調(diào)查對(duì)象的“家庭年收入”做了調(diào)查，根據(jù)結(jié)果顯示，家庭年收入在3萬(wàn)以下的比例占7%，3-7萬(wàn)和7萬(wàn)以上的比例分別占36%和57%。家庭的可運(yùn)用資源較少，直接致使生育意愿不高。

（三）生育年齡與生育二胎時(shí)間錯(cuò)位

在生育年齡的政策上，全面放開(kāi)二胎政策實(shí)行前，全國(guó)各地并不是統(tǒng)一的。原則上有二條規(guī)定：1、如果女方未滿28周歲的，兩胎相隔必須4年以上;2、如果女方已滿28周歲的，沒(méi)有時(shí)間間隔上的要求。全面二胎政策實(shí)行后，取消了對(duì)于生育年齡和間隔的規(guī)定，人們可以自行決定生育第二胎。在本次問(wèn)卷調(diào)查中，已經(jīng)有一個(gè)小孩且愿意生育二胎的被調(diào)查者比例達(dá)64.5%，年齡區(qū)間在28歲至35歲，相較于最佳生育年齡23-30歲來(lái)說(shuō)偏大。不少人因錯(cuò)過(guò)最佳年齡后而擔(dān)心，對(duì)婦女身體負(fù)擔(dān)增大且早產(chǎn)、畸形兒和癡呆兒的發(fā)生率增大，一些遺傳疾病發(fā)生的機(jī)會(huì)增加等問(wèn)題有較多顧慮。

四、改善韶關(guān)市二胎政策實(shí)施現(xiàn)狀策略

（一）拓寬二胎政策宣傳渠道

政府除了可利用自身的資源積極進(jìn)行二胎政策的推廣外，還應(yīng)發(fā)揮社會(huì)上可利用的資源，從多種途徑進(jìn)行有效宣傳。比如與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，社會(huì)工作是社會(huì)政策施行的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其獨(dú)特的親民性、個(gè)性化和科學(xué)性都對(duì)政府宣傳二胎政策十分有幫助。廣東地區(qū)作為我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的先行者，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)基本已經(jīng)遍及城市以及農(nóng)村。以韶關(guān)為例，在韶關(guān)市區(qū)有海鄰社會(huì)工作服務(wù)中心、春暉社會(huì)工作服務(wù)中心和恒福社會(huì)工作服務(wù)中心等，服務(wù)的范圍十分廣。政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，利用社會(huì)工作者扎根群眾的基礎(chǔ)，對(duì)宣傳群體做好劃分，有條件地選擇低生育意愿的人群，如高齡可育夫婦、高收入人群、受高等教育人群以及雙獨(dú)家庭進(jìn)行個(gè)別化的和專門化的宣傳，也可以在社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)處張貼海報(bào)等，利用社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的人氣進(jìn)行廣泛的宣傳。

（二）完善二胎政策配套政策與設(shè)施

若只一味地宣傳推行全面二胎政策，而不顧及與生育息息相關(guān)的配套設(shè)施建設(shè)，會(huì)欲速則不達(dá)，甚至可能會(huì)因?yàn)槎サ拈_(kāi)放引發(fā)一系列的公共問(wèn)題，如孕婦與孩童就醫(yī)難和幼兒上學(xué)難等，讓人們更加不愿意生育二胎。尤其是學(xué)前教育的配套，學(xué)前教育是我國(guó)基礎(chǔ)教育中必不可少的環(huán)節(jié)，但還未被納入義務(wù)教育的范疇。[10]隨著雙職家庭的不斷增加，人們?cè)絹?lái)越少時(shí)間照顧孩子，在城市里許多人更是會(huì)選擇早早地把孩子送到幼兒園或是托管所。但幼兒園費(fèi)用較為昂貴，一般的家庭難以承受，如果義務(wù)教育能夠囊括學(xué)前教育那自然最好不過(guò)，但就目前我國(guó)國(guó)情而言還存在許多阻礙，因此政府可以興辦一些公辦幼兒園，讓生育二胎的夫婦的孩子可以通過(guò)符合條件的申請(qǐng)，獲得費(fèi)用較低的學(xué)前教育機(jī)會(huì);政府還可以聯(lián)合社工機(jī)構(gòu)為服務(wù)范圍內(nèi)的兒童提供類似“四點(diǎn)半課堂”等的實(shí)惠型托管服務(wù)，不僅可以給予兒童照顧也可以減輕雙職父母在帶小孩上的擔(dān)憂。另外，政府也可以給生育二胎的家庭一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼以支持二胎生育，如生育二胎的家庭可以通過(guò)申請(qǐng)獲得一定的個(gè)人所得稅的減免，抑或是可以向政府申請(qǐng)領(lǐng)取一定的財(cái)政補(bǔ)貼或用品，如此完善配套政策與設(shè)施可以大大促進(jìn)二胎生育政策的落實(shí)。

（三）保障職工生育權(quán)利

除了國(guó)家層面的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中規(guī)定女職工的生育享受98天的假期外，地方層面也有著自己的計(jì)劃生育條例。就廣東而言，《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》第三十一條規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，女方享受八十日的獎(jiǎng)勵(lì)假，男方享受十五日的陪產(chǎn)假。[11]規(guī)定假期內(nèi)工資需照發(fā)，且不能對(duì)福利待遇和全勤評(píng)獎(jiǎng)產(chǎn)生影響。除此之外，隨著2019年2月21日由人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合多部委共同頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招聘行為促進(jìn)婦女就業(yè)的通知》[12]。政策層面日益明朗，該通知明確禁止企業(yè)單位搞性別歧視，對(duì)生育婦女進(jìn)行限制。社會(huì)工作在可以在中微觀層面上積極配合國(guó)家的宏觀層面政策，致力減少性別歧視，幫助就業(yè)權(quán)益受損的案主溝通舉報(bào)渠道，鏈接司法救濟(jì)資源，加強(qiáng)政策宣傳提高婦女就業(yè)權(quán)益保護(hù)意識(shí)。但就算是產(chǎn)假得到了法律的保障，許多公司在招聘時(shí)更偏向選擇男性員工，或者把女性是否有較急迫的生育意愿認(rèn)作是一個(gè)招聘的條件，畢竟女員工休產(chǎn)假不單單只是公司要給予員工相應(yīng)的薪酬補(bǔ)貼，而且產(chǎn)假過(guò)程中崗位人員的缺失也會(huì)帶來(lái)更高的經(jīng)濟(jì)成本，所以企業(yè)公司這樣的選擇也是無(wú)可厚非的。但政府若能對(duì)于企業(yè)公司給予一定的補(bǔ)貼以緩解員工在職生育的窘境，相信這種情況也會(huì)得到一些緩解。

（四）開(kāi)展社工服務(wù)

社會(huì)工作可以把政府的行政指令，通過(guò)專業(yè)化的手法和技巧轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷男袆?dòng)，不僅促進(jìn)了社會(huì)政策的貫徹，而且能夠?qū)⒄邎?zhí)行的情況及時(shí)的反饋。[13]社會(huì)工作的三大工作方法——個(gè)案工作、小組工作以及社區(qū)工作，對(duì)于二胎政策的宣傳推進(jìn)落實(shí)以及反饋意見(jiàn)都是十分有效的。

通過(guò)個(gè)案工作，社會(huì)工作者實(shí)行個(gè)性化服務(wù)，對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象的不同問(wèn)題，制定不同的、高匹配性的服務(wù)計(jì)劃。比如對(duì)于頭胎孩子排斥二胎的，社會(huì)工作者可以幫助父母對(duì)頭胎孩子進(jìn)行心理疏導(dǎo)，利用心理咨詢的技巧了解頭胎孩子排斥父母生育二胎的根本原因，使頭胎孩子與父母之間建立良性溝通互動(dòng)，維持家庭系統(tǒng)的良性互動(dòng)。

通過(guò)小組工作，社會(huì)工作者可以組織有類似生育困擾的服務(wù)對(duì)象共同解決問(wèn)題。比如由于養(yǎng)育孩子成本過(guò)高而不愿意生育二胎，可以通過(guò)開(kāi)展孩子養(yǎng)育分享小組、二胎家庭互助社，邀請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的人士進(jìn)行分享，幫助人們了解雖然養(yǎng)育孩子的成本高，但是在付出的成本背后，其實(shí)也獲得更多收益，強(qiáng)調(diào)生育的好處，并讓小組持續(xù)地保持互動(dòng)，以達(dá)到提高人們二胎生育意愿。

通過(guò)社區(qū)工作，社工可以依托街道提供的平臺(tái)和資源，在社區(qū)中開(kāi)展專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)活動(dòng)，例如二胎家庭新認(rèn)識(shí)宣傳、服務(wù)咨詢活動(dòng)、二胎知識(shí)講座。在社區(qū)中進(jìn)行大規(guī)模的、大范圍的二胎生育宣傳，切實(shí)影響到社區(qū)中的適齡生育群體。另外，社工也可以尋找社區(qū)中有威望、有影響力、愿意支持二胎政策活動(dòng)的人，利用其影響力，由少帶多，使得二胎政策的宣傳在群眾中廣泛影響，形成積極生育二胎的群眾氛圍。

除此之外，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以進(jìn)行資源倡導(dǎo)。社工作為資源經(jīng)紀(jì)人可以將想生育二胎的夫婦和相應(yīng)的資源建立橋梁，評(píng)估識(shí)別這些群體的需要，將服務(wù)對(duì)象的需要篩選整理表達(dá)出來(lái)，引起相關(guān)政府部門的重視，以更好的改進(jìn)相關(guān)的政策。

（五）借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)

世界范圍內(nèi)，俄羅斯作為人口減少速度最快的國(guó)家之一，俄羅斯烏里揚(yáng)諾夫斯克州把每年的9月12號(hào)設(shè)為“懷孕日”以鼓勵(lì)生育，這天已婚夫婦放假一天，在家專心生育。

韓國(guó)則在托育服務(wù)上下功夫，1991 年通過(guò)了《嬰幼兒保育法案》，將保育事業(yè)從單純的“保育”發(fā)展為“?！薄敖獭苯Y(jié)合，將 0～3 歲嬰幼兒的教育納入到學(xué)前教育體系。[14]

澳大利亞政府為了鼓勵(lì)和支持家庭養(yǎng)育嬰兒，分擔(dān)新生嬰兒的成本，支付分娩或領(lǐng)養(yǎng)2歲以下兒童的家庭一定津貼。[15]

除此之外還有許多國(guó)家都存在相應(yīng)的鼓勵(lì)生育政策，當(dāng)然這些經(jīng)驗(yàn)不見(jiàn)得適合我國(guó)國(guó)情，不得生搬照套的適用，但政府應(yīng)充分利用其參考價(jià)值并取其精華去其糟粕來(lái)完善二胎政策。

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（作者單位：韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院）