新形勢下環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革思考

李衛(wèi)波 侯可斌

(1.北京市勞保所科技發(fā)展有限責(zé)任公司，北京 100054；2.北京市生態(tài)環(huán)境局，北京 100161)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡稱“環(huán)評(píng)”)從1964年提出，至今已被全世界100多個(gè)國家吸收采納作為一項(xiàng)環(huán)境管理制度[1]。環(huán)評(píng)從20世紀(jì)70年代引入我國，走過了40多年風(fēng)雨歷程，從萌芽到日趨完善，經(jīng)歷了多輪變革。本文簡要回顧了環(huán)評(píng)在我國的發(fā)展歷程，重點(diǎn)梳理了目前存在的問題，以構(gòu)建合理的責(zé)任關(guān)系為導(dǎo)向，提出了環(huán)評(píng)改革發(fā)展建議。

1 發(fā)展歷程

關(guān)于環(huán)評(píng)制度在中國的發(fā)展階段有不同的意見[2-3]，大致可以分為以下幾個(gè)階段：

1.1 萌芽(1972-1978)

1972年，我國派出四十余人的代表團(tuán)參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議[4]，1973年開始，中國在國家一級(jí)和地方各級(jí)相繼建立了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，開始制定環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度[5]，為環(huán)評(píng)制度產(chǎn)生打下基礎(chǔ)。

1.2 產(chǎn)生(1979-1985)

1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布，第六條規(guī)定“在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時(shí)，必須提出對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)”，由此確立我國環(huán)評(píng)制度的法律地位。1981年《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》頒布，對(duì)環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)范圍、內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)范，但實(shí)現(xiàn)普遍實(shí)行仍有困難[6]。

1.3 發(fā)展與壯大(1986-2011)

在此期間，國家相繼出臺(tái)多項(xiàng)有關(guān)環(huán)評(píng)的部門規(guī)章和技術(shù)導(dǎo)則，環(huán)評(píng)管理制度與理論體系不斷完善。1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》頒布，在法規(guī)層面進(jìn)一步確立環(huán)評(píng)制度地位，環(huán)評(píng)施行分類管理，全面推進(jìn)普遍實(shí)行，2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布實(shí)施，以單行法形式確立了環(huán)評(píng)的法律地位，開啟了環(huán)評(píng)發(fā)展的黃金十年的序幕，業(yè)內(nèi)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)發(fā)展至千余家、環(huán)評(píng)工程師數(shù)萬人，形成了一支龐大的環(huán)評(píng)中介市場隊(duì)伍。

1.4 變革(2012-)

2012年開始，環(huán)評(píng)“未批先建”、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)“借證”“掛證”問題凸顯；2015年2月，中央巡視組向原環(huán)境保護(hù)部黨組反饋了巡視意見，著重指出被社會(huì)詬病的“紅頂中介”問題[7]，就此拉開環(huán)評(píng)大刀闊斧改革的序幕，之后幾年，環(huán)評(píng)分類管理名錄先后進(jìn)行3次修訂，軌道交通、垃圾焚燒等項(xiàng)目審批權(quán)限下放地方，環(huán)評(píng)資質(zhì)取消，環(huán)評(píng)改革的步伐一直未停下。

2 問題表現(xiàn)

2.1 環(huán)評(píng)成為利益訴求的工具

隨著環(huán)評(píng)公眾參與工作的持續(xù)推進(jìn)，環(huán)評(píng)的社會(huì)“知名度”不斷提升，對(duì)于拓展環(huán)評(píng)應(yīng)用、提高全社會(huì)環(huán)境意識(shí)發(fā)揮了重要作用。但是，公眾在表達(dá)訴求時(shí)，難以有效區(qū)分環(huán)境訴求與非環(huán)境訴求，在公眾參與過程中通常會(huì)裹挾其他訴求，甚至出現(xiàn)為滿足其他利益訴求而希冀通過給環(huán)評(píng)“挑毛病”得以表達(dá)或?qū)崿F(xiàn)的現(xiàn)狀，環(huán)評(píng)成為利益訴求表達(dá)的渠道與工具。由此，容易導(dǎo)致環(huán)評(píng)“被利用”，違背評(píng)價(jià)的初衷。

在環(huán)評(píng)技術(shù)體系建立之初，基于科研思路和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體系下的理念建立了一套“應(yīng)評(píng)則評(píng)”“能評(píng)則評(píng)”的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，導(dǎo)致環(huán)評(píng)的外延較廣，使得環(huán)評(píng)成為一個(gè)“筐”，各種非環(huán)境要素在環(huán)評(píng)文件中出現(xiàn)。與此同時(shí)，隨著環(huán)評(píng)被重視，社會(huì)公眾，尤其是利益相關(guān)方采取“顯微鏡”下看環(huán)評(píng)的模式來給環(huán)評(píng)文件“挑毛病”，導(dǎo)致環(huán)評(píng)相關(guān)主體很多精力與成本用于處理“顯微鏡”下的問題，這與環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)的初衷(宏觀上判斷項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境可行性，微觀上為項(xiàng)目環(huán)保設(shè)計(jì)提供可行方案)有所偏差。

2.2 責(zé)任劃分出現(xiàn)偏差

2018年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行了部分條款修訂，環(huán)評(píng)資質(zhì)取消、成為歷史，明確建設(shè)單位對(duì)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量的主體責(zé)任。環(huán)評(píng)制度在設(shè)計(jì)邏輯上是政府部門通過環(huán)評(píng)為建設(shè)項(xiàng)目把關(guān)，判斷項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境可行性，以行政許可的方式為建設(shè)單位“特許”項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)；同時(shí)，還要發(fā)揮為項(xiàng)目提出環(huán)保措施、為后續(xù)設(shè)計(jì)開發(fā)提供指導(dǎo)的作用，建設(shè)單位需要依據(jù)環(huán)評(píng)做好“三同時(shí)”工作。但是，實(shí)際中，建設(shè)單位通常將環(huán)評(píng)看作“一紙批文”，獲得環(huán)評(píng)批復(fù)后，環(huán)評(píng)文件“束之高閣”，環(huán)評(píng)應(yīng)發(fā)揮的第二層作用沒有得到有效落實(shí)。同時(shí)，在審批體制下，政府部門需要對(duì)審批行為負(fù)責(zé)，由此導(dǎo)致環(huán)評(píng)文件的責(zé)任主體在審批后變?yōu)檎块T，審批后產(chǎn)生的各種投訴、信訪、復(fù)議、訴訟等均由作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，而產(chǎn)生環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目、以及應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體責(zé)任的建設(shè)單位反而一定程度受到“審批體制”的保護(hù)。隨著環(huán)評(píng)相關(guān)信訪、投訴的不斷增多，這種模式產(chǎn)生的弊端不斷凸顯。

3 變革原因

3.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，制度同經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連。制度設(shè)計(jì)總是基于當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)狀、結(jié)合可預(yù)見的社會(huì)變化來設(shè)計(jì)，具有一定滯后性，所以，制度變革成為常態(tài)，不變是例外。改革開放以來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值由3679億元增長到2017年的82.7萬億元，占世界生產(chǎn)總值的比重由改革開放之初的1.8%上升到15.2%[8]。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，帶來環(huán)評(píng)的繁榮，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的機(jī)遇和調(diào)整，有許多發(fā)展過程中的“區(qū)域病”需要解決，如資源、環(huán)境約束[9]。經(jīng)濟(jì)大發(fā)展背景下，環(huán)境制約的凸顯，為環(huán)評(píng)發(fā)展帶來契機(jī)，也成為環(huán)評(píng)黃金十年的起點(diǎn)。

然而，我國環(huán)評(píng)制度在設(shè)立之初具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，我國的公有制和實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提供了優(yōu)越的發(fā)展沃土，使我們可以在計(jì)劃的指導(dǎo)下，由各方面協(xié)作配合來開展這項(xiàng)工作[5]。隨著我們黨對(duì)經(jīng)濟(jì)體制認(rèn)識(shí)的逐步深化，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制變革[9]，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府“大包大攬”的家長式管理方式已經(jīng)不合時(shí)宜，需要更好發(fā)揮市場的資源配置作用，政府更好的發(fā)揮監(jiān)督作用，所以，環(huán)評(píng)“全覆蓋”“全負(fù)責(zé)”的管理模式需要及時(shí)作出調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。

3.2 人民群眾美好愿望的需要

隨著人民群眾生活水平的日益提高，人民群眾對(duì)美好生活的愿望逐步提高。黨的十九大報(bào)告指出，目前我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。研究表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國公眾環(huán)境意識(shí)的總體水平呈上升趨勢[10], 在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的博弈中，公眾從傾向于經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)環(huán)境保護(hù)的重視，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的理念逐步被不能破壞環(huán)境這一新的理念所取代[11]。

2006年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)，開創(chuàng)性為公眾參與建設(shè)項(xiàng)目審批提供了路徑。經(jīng)過十幾年發(fā)展，環(huán)評(píng)公眾參與經(jīng)歷了由主動(dòng)發(fā)放問卷到群眾主動(dòng)填寫問卷，由過去不關(guān)心環(huán)評(píng)到現(xiàn)在主動(dòng)關(guān)心、甚至“過度關(guān)心”的歷程。借著公眾參與，群眾“美好愿望”找到表達(dá)途徑。但是，隨著“美好愿望”的外延不斷擴(kuò)展與提升，環(huán)評(píng)公眾參與的作用與“美好愿望”滿足之間的矛盾不斷凸顯，這成為環(huán)評(píng)變革的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.3 深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的需要

改革開放四十年，我國政府放管服改革大體經(jīng)過了面向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的放管服改革階段(20世紀(jì)70年代末期至20世紀(jì)90年代末期)、市場經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期的放管服改革階段(21世紀(jì)初到2012年)、市場決定性作用時(shí)期的放管服改革階段(2012年底以來)等三個(gè)階段[12]。環(huán)評(píng)發(fā)展階段同我國改革發(fā)展階段相吻合，在國家改革體制下完成了環(huán)評(píng)制度的蛻變。黨的十八屆三中全會(huì)提出“緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。因此，新階段，環(huán)評(píng)改革需要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心展開，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中的“決定性”作用為方向，通過制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)，處理好政府同市場的關(guān)系。

4 改革思考

4.1 環(huán)評(píng)制度不可替代

有一種觀點(diǎn)提出“應(yīng)該取消環(huán)評(píng)”，認(rèn)為環(huán)評(píng)既不能有效滿足群眾的環(huán)境訴求、又無法切實(shí)發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)計(jì)優(yōu)化的作用，反而給政府部門帶來很多管理資源投入，綜合起來效益不大，不如取消。

環(huán)評(píng)制度確實(shí)存在很多問題，但是，這并不能掩蓋其發(fā)揮的重要作用。項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)前進(jìn)行環(huán)境影響可行性分析的科學(xué)價(jià)值是必要的，是避免“公地悲劇”的重要措施。同時(shí)，隨著公眾環(huán)境需求的不斷提高，環(huán)評(píng)制度更需要加強(qiáng)，現(xiàn)在難以提出一項(xiàng)有效的可以替代環(huán)評(píng)的制度，保障“公共環(huán)境權(quán)益”不因項(xiàng)目開發(fā)而被破壞。環(huán)評(píng)經(jīng)過近50年發(fā)展，形成了一套完善的管理邏輯和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，其科學(xué)性及價(jià)值性毋庸置疑。因此，不能“因噎廢食”，環(huán)評(píng)制度不能取消，現(xiàn)階段的工作是如何尋找一種有效途徑解決目前存在的問題。

4.2 圍繞市場決定性作用、重塑管理關(guān)系

德國社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯認(rèn)為制度是一種行為規(guī)則，美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯認(rèn)為制度是一種規(guī)則，馬克思認(rèn)為制度只不過是個(gè)人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物[13]。無論對(duì)制度的定義如何，制度因人而產(chǎn)生，是協(xié)調(diào)人與人之間關(guān)系的產(chǎn)物，因此，可以從關(guān)系層面來解析制度，從而對(duì)環(huán)評(píng)制度有本質(zhì)的理解。

從圖1可以看出，環(huán)評(píng)涉及的關(guān)系方共有4個(gè)，分別為政府、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位、社會(huì)公眾。在審批模式下，政府是環(huán)評(píng)的總牽頭人，由政府發(fā)出審批、進(jìn)行監(jiān)管、協(xié)調(diào)利益相關(guān)方意見；利益獲取方的建設(shè)單位和受影響方的社會(huì)公眾并不直接發(fā)生關(guān)系，不存在“面對(duì)面”的碰撞，因?yàn)檎膶徟袨楣娡嬖凇懊鎸?duì)面對(duì)話”。

圖1 審批模式下利益相關(guān)方關(guān)系圖

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，如何構(gòu)建讓市場起決定作用、政府更好發(fā)揮作用的管理模式成為新的課題。在這種思想指引下，政府不應(yīng)成為市場運(yùn)轉(zhuǎn)的樞紐，應(yīng)該充分發(fā)揮市場的作用，能讓市場決策的事讓市場決定，通過市場來調(diào)節(jié)的關(guān)系由市場調(diào)節(jié)，而政府管理重心是規(guī)則制定與規(guī)則運(yùn)行的監(jiān)督保障。如下圖所示，項(xiàng)目是否建設(shè)由建設(shè)單位決定，因項(xiàng)目產(chǎn)生的利益糾紛由公眾同建設(shè)單位進(jìn)行博弈，政府發(fā)揮“裁判員”作用，更好發(fā)揮公平公正作用。

圖2 市場模式下利益相關(guān)方關(guān)系圖

2020年開始的告知承諾審批制改革，是從政府審批制向市場決策制度改革邁出的重要一步，企業(yè)承諾能夠滿足生態(tài)環(huán)境各項(xiàng)要求，政府部門不需審查、直接發(fā)放許可，將審批的責(zé)任由政府部門獨(dú)攬變?yōu)椤罢蠊矒?dān)”。

4.3 市場決策同公共利益的博弈

審批模式下，政府部門主導(dǎo)環(huán)評(píng)工作，審批過程中政府同建設(shè)單位進(jìn)行博弈，將管理要求融入，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)同公共環(huán)境利益的一致。市場決策體制下，如何保障公共利益被保護(hù)是新的挑戰(zhàn)。

一是建立科學(xué)完善的評(píng)價(jià)評(píng)估體系，將環(huán)境管理要求以標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南等形式固化下來。在明確準(zhǔn)入要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清政府同市場的決策邊界。對(duì)于環(huán)境影響很大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的建設(shè)項(xiàng)目，可仍采取政府把關(guān)的審批制；對(duì)于環(huán)境影響較小、風(fēng)險(xiǎn)可控的建設(shè)項(xiàng)目，可逐步退出審批模式，由企業(yè)自我評(píng)價(jià)、自我聲明、接受社會(huì)公眾監(jiān)督的決策模式，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、結(jié)果自負(fù)，進(jìn)而將環(huán)評(píng)由“敲門石”變?yōu)槠髽I(yè)合法合規(guī)運(yùn)行的“護(hù)身符”，作為項(xiàng)目環(huán)保設(shè)計(jì)、運(yùn)營的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變企業(yè)對(duì)環(huán)評(píng)的錯(cuò)誤的傳統(tǒng)觀念。作為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國，其環(huán)評(píng)制度即未采取審批制，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，發(fā)揮了重要作用，可為我們下一步環(huán)評(píng)相關(guān)改革做參考。

二是建立完善、有力的審批后監(jiān)管體制，將企業(yè)是否按要求編制環(huán)評(píng)文件、是否落實(shí)環(huán)保要求進(jìn)行監(jiān)督。加大執(zhí)法力度、以儆效尤，通過強(qiáng)有力執(zhí)法促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)守法。市場體制下，政府強(qiáng)有力的監(jiān)管是保障市場高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。美國政府曾對(duì)美國電力公司開出了46億美元的罰金，是美國政府在環(huán)境問題上作出的最嚴(yán)重處罰之一，從環(huán)保宣傳作用看，其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于46億美元[14]。

三是建立便捷的公眾救濟(jì)渠道，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督手段，促進(jìn)全社會(huì)參與環(huán)境治理。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為公眾參與為環(huán)評(píng)制度的核心所在，具有相互溝通、影響行政機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)決定的作用[15]。環(huán)評(píng)制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均是公眾，公眾的充分參與可以有效監(jiān)督環(huán)評(píng)制度的落實(shí)。公眾參與環(huán)評(píng)治理，一方面要求建設(shè)單位做好環(huán)評(píng)信息的充分公開，另一方面要向公眾做好宣傳解讀、避免非環(huán)境利益訴求，在此基礎(chǔ)上，政府通過多樣的公眾參與救濟(jì)的渠道(包括司法訴訟、非司法救濟(jì))，做好裁判，保護(hù)公共環(huán)境利益。

5 結(jié)語

2018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，雖然我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期[16]。新的形勢下，環(huán)評(píng)改革被擺上桌面。但是，應(yīng)該看到，一項(xiàng)制度改革不是一蹴而就的，需要循序漸進(jìn)式變革，通過不斷嘗試，蹚出一條適合市場經(jīng)濟(jì)的中國特色環(huán)評(píng)之路。