地方政府性債務(wù)審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)及模式創(chuàng)新

吳曼

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府債務(wù)與日俱增，成為目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)不容忽視的焦點(diǎn)問題。地方政府舉借債務(wù)因?yàn)榉N種原因有其不可避免性和必然性。通過審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)審計(jì)，可以幫助其摸清債務(wù)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，揭示政府性債務(wù)在借、還、用、管等各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題，完善和加強(qiáng)地方性債務(wù)的管理。基于此，本文從地方政府性債務(wù)審計(jì)的意義入手，深入分析了地方政府債務(wù)審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出了地方政府性債務(wù)審計(jì)的創(chuàng)新模式，希望能為我國地方政府性債務(wù)審計(jì)工作提供一些有益的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 審計(jì) 關(guān)注點(diǎn) 模式創(chuàng)新

地方政府性債務(wù)在支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)改善民生、抗擊自然災(zāi)害、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、支持“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等各方面都發(fā)揮了積極的作用。如果能控制好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就能很好地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但如果不能很好地控制風(fēng)險(xiǎn)，那么債務(wù)就有可能給地方政府帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)對(duì)地方社會(huì)穩(wěn)定和財(cái)政正常運(yùn)行造成災(zāi)難性的打擊。

一、地方政府性債務(wù)審計(jì)的意義

開展地方政府性債務(wù)審計(jì)有著非常重要的意義：首先，政府債務(wù)具有不確定性。地方政府的債務(wù)包括很多種，不但有國內(nèi)的債務(wù)，還有國外的債務(wù)；不但有直接借入的資金債務(wù)，還有間接、隱性的風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)，如或有債務(wù)、救助債務(wù)。同時(shí)，地方政府的資金管理和債務(wù)構(gòu)成部門也很繁多。地方政府到底有多少債務(wù)、每年償還和新增多少債務(wù)，很難在一個(gè)部門匯總和體現(xiàn)，各項(xiàng)債務(wù)數(shù)據(jù)匯總不及時(shí)、不準(zhǔn)確。其次，政府部門缺乏相關(guān)的監(jiān)管措施，對(duì)政府性債務(wù)缺少必要的監(jiān)管。最后，政府償債期限較長，償還資金壓力加大。這些問題的存在，決定了開展地方政府性債務(wù)的審計(jì)的重要性和必要性。

二、地方政府性債務(wù)審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)

（一）管理制度

地方政府性債務(wù)管理制度包括年度融資規(guī)模的程序和方法、管理的機(jī)構(gòu)和流程、債務(wù)資金的使用單位和操作流程等等。一是審查地方政府建立的債務(wù)監(jiān)督管理辦法及落實(shí)情況、評(píng)價(jià)債務(wù)管理辦法是否有效、存在哪些需要改進(jìn)的地方。二是看政府對(duì)債務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)和系統(tǒng)管理情況，審查地方政府采取了哪些有效的控制措施。三是審查地方政府是否對(duì)債務(wù)的項(xiàng)目建立了跟蹤管理程序、是不是已經(jīng)建立了相關(guān)的責(zé)任追究和績效考核相關(guān)制度、有沒有建立責(zé)任追究和績效考評(píng)制度等，并審查地方政府相關(guān)的控制制度。

（二）債務(wù)舉借

一是審計(jì)地方政府性債務(wù)總體的規(guī)模，查看的重點(diǎn)是債務(wù)規(guī)模是不是達(dá)到了最佳。二是審查地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)是不是合理，重點(diǎn)審查債務(wù)總量中三類債務(wù)分別占據(jù)多少比重，同時(shí)對(duì)債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)的分布情況，尤其是對(duì)償債金額占全年度地方可支配財(cái)政收入情況進(jìn)行審查，審查債務(wù)的來源情況，主要查看地方政府是否能夠權(quán)衡好債務(wù)成本的控制、風(fēng)險(xiǎn)防范和地方政府性債務(wù)靈活性的關(guān)系，使三者保持相對(duì)的平衡；分析貸款使用的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是不是合理，著重審查貸款項(xiàng)目是不是分布合理，審查是不是做到短期項(xiàng)目與中長期項(xiàng)目、非營利性項(xiàng)目和盈利性項(xiàng)目的合理搭配。

（三）資金利用

著重審查資金投向是不是合理，審查債務(wù)資金的出借情況。在開展審計(jì)的過程中，要對(duì)債務(wù)資金的投向問題給予重點(diǎn)關(guān)注。如果通過深入調(diào)研，證實(shí)投入債務(wù)資金可以取得穩(wěn)定豐厚的資金收益和回報(bào)，沒有償債的風(fēng)險(xiǎn)，那么債務(wù)資金的投放到位情況將直接影響到資金的收益和回報(bào)獲得多少。因此，如果在使用資金的過程中，管理上存在漏洞，或者挪用、擠占、閑置資金，那么勢必會(huì)增加償債風(fēng)險(xiǎn)。因此，在審計(jì)中要對(duì)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)予以足夠重視。在審計(jì)過程中，審計(jì)人員要對(duì)地方政府性債務(wù)增長的速度、償債高峰期、總體的規(guī)模等指標(biāo)開展審查，估計(jì)因過度舉債所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從而為有效防范和化解債務(wù)危機(jī)提供行之有效的合理化建議。

三、地方政府性債務(wù)審計(jì)的模式創(chuàng)新

（一）加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計(jì)與其他審計(jì)之間的聯(lián)系

1、與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相聯(lián)系

一是在每年的審計(jì)預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)把地方政府性債務(wù)中預(yù)算的編制、調(diào)整和執(zhí)行情況都列入審計(jì)的范圍之中，重點(diǎn)審查財(cái)務(wù)部門的債務(wù)管理情況，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，科學(xué)控制債務(wù)規(guī)模。二是有些地方至今還未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理辦法，必須對(duì)這些地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)，同時(shí)要向地方政府提出建議，要求其加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理，盡快的出臺(tái)相關(guān)的管理辦法。三是重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督地方政府性融資平臺(tái)，規(guī)范平臺(tái)的融資運(yùn)作，在確保地方政府融資健康發(fā)展的情況下，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)的審計(jì)和監(jiān)督力度，隨時(shí)掌握融資規(guī)模和進(jìn)度，淘汰不符合規(guī)定的融資平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督、管理和規(guī)范，防止過度舉債行為的發(fā)生。

2、與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相聯(lián)系

一是重點(diǎn)審查地方經(jīng)濟(jì)的增長情況和政府性債務(wù)的變化，通過對(duì)逾期債務(wù)率、債務(wù)率、借新還舊率和償債率等項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，督促和建議地方政府領(lǐng)導(dǎo)解決舉債問題，不斷推動(dòng)地方債務(wù)管理制度的不斷完善和有效運(yùn)行。二是建立健全地方政府投融資責(zé)任制，要求地方政府性債務(wù)要和地方財(cái)力相吻合，期限應(yīng)和政府任期保持一致，對(duì)地方政府的擔(dān)保行為嚴(yán)加管理。

3、與投資項(xiàng)目審計(jì)相聯(lián)系

將全程跟蹤審計(jì)、階段性跟蹤審計(jì)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審計(jì)相結(jié)合，著重開展重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)。在貸款環(huán)節(jié)，要對(duì)項(xiàng)目的真實(shí)性、決策的合理性、舉債的合規(guī)性以及債務(wù)償還能力評(píng)估等重點(diǎn)環(huán)節(jié)開展審計(jì)；在項(xiàng)目建設(shè)前期，應(yīng)著重對(duì)招標(biāo)的一些程序、招標(biāo)用地的一些文件的完整性進(jìn)行審核，對(duì)可行性研究進(jìn)行評(píng)估，在招標(biāo)過程中，應(yīng)重點(diǎn)審查前期批復(fù)是否符合規(guī)定；在項(xiàng)目的實(shí)施階段，應(yīng)重點(diǎn)審查隱蔽工程、工程變更情況、采購大額設(shè)備時(shí)工程款的撥付等情況，同時(shí)對(duì)工程管理部門的內(nèi)部控制情況進(jìn)行審計(jì)；在項(xiàng)目的決算階段中，應(yīng)對(duì)工程結(jié)算是否真實(shí)，合法性項(xiàng)目建設(shè)的效率、效益等進(jìn)行審查。

4、與金融審計(jì)相聯(lián)系

一是重點(diǎn)審計(jì)金融機(jī)構(gòu)固定資金貸款的發(fā)放支付、申貸、貸后管理等流程，保證貸款資金在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的利用率，為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。二是著重審計(jì)貸款的資金是否到位，要充分發(fā)揮信貸資金杠桿的調(diào)節(jié)作用。并將杠桿率控制在一定范圍之內(nèi)，從而減少調(diào)整貨幣政策的難度。三是著重審查各業(yè)務(wù)流程是否已經(jīng)建立了內(nèi)控制度，風(fēng)險(xiǎn)防范措施是否到位，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)是不是取得了效益等。

（二）優(yōu)化審計(jì)的組織形式

一是快速建立健全審計(jì)工作的合作體系。破除不同單位之間的限制，吸收專業(yè)審計(jì)人員參與審計(jì)活動(dòng)，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，提升審計(jì)水平。二由審計(jì)局人員對(duì)審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并對(duì)審計(jì)情況出具相關(guān)材料。三是不斷探索創(chuàng)新，嘗試推行分組審計(jì)模式。倡導(dǎo)在各級(jí)審計(jì)部門開展合作審計(jì)和平行審計(jì)。不斷完善審計(jì)的流程和相關(guān)程序，實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門對(duì)同級(jí)政府的舉債情況開展審核。

（三）完善審計(jì)信息服務(wù)體系

一是利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，開辟地方政府性債務(wù)審計(jì)平臺(tái)，對(duì)債務(wù)資金利用情況開展全過程無縫隙的監(jiān)管。二是建立符合實(shí)際情況的，行之有效的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，增強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的逾期債務(wù)率、負(fù)債率、借新還舊率等指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)財(cái)政債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和逾期違約等各種情況開展實(shí)時(shí)的跟蹤監(jiān)控，對(duì)不斷變化的負(fù)債趨勢開展有針對(duì)性的評(píng)價(jià)。三是建立健全地方政府性債務(wù)的審計(jì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，助推地方政府性債務(wù)審計(jì)工作科學(xué)合理、客觀公證推進(jìn)，避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

四、結(jié)束語

我國審計(jì)部門要利用專業(yè)優(yōu)勢和地位超脫優(yōu)勢，以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全為己任，利用各種方法、方式加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)調(diào)查，及早發(fā)現(xiàn)存在于債務(wù)管理中的一些問題，充分發(fā)揮審計(jì)部門的作用，有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府性債務(wù)管理朝著規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。

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