環(huán)境共治視閾下政府、企業(yè)與公眾的利益沖突問(wèn)題研究

張敬 楊冬 陳靜

摘要：共享綠色價(jià)值理念，通過(guò)利益沖突協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)與公眾之間的利益制衡，對(duì)環(huán)境治理具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。本文在剖析環(huán)境治理低效的成因基礎(chǔ)上，明確了政府、企業(yè)與公眾的角色定位與利益博弈，并提出將政府、企業(yè)與公眾的策略行為納入環(huán)境共治研究框架，從宏觀文化、政策引導(dǎo)、績(jī)效激勵(lì)、聯(lián)合制裁等方面建構(gòu)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的建議。

Abstract： Sharing the concept of green value， achieving the balance of interests between the government， enterprises and the public through the coordination of interest conflicts have important theoretical and practical significance for environmental governance. Based on the analysis of the causes of environmental governance inefficiency， this paper clarifies the role orientation and interest game among government， enterprises and the public， and proposes to incorporate their strategic behaviors into the environmental co-governance research framework. Base on that，the paper constructs interest coordination mechanism from the aspects of macro culture， policy guidance， performance incentives， and joint sanctions.

關(guān)鍵詞：環(huán)境共治;角色定位;利益沖突;利益協(xié)調(diào)

Key words： environmental co-governance;role orientation;conflict of interest;interest coordination

中圖分類(lèi)號(hào)：F205? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）26-0290-03

0? 引言

《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)與公眾共治的環(huán)境治理體系”，意味著我國(guó)的環(huán)境治理體系正在由政府單維的管制模式向多元主體共治的模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變（夏光，2016;秦天寶和段帷帷，2016）。然而，我國(guó)正處于環(huán)境承載能力由寬松到緊迫的特殊轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府、企業(yè)與公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境存在不同的利益訴求，環(huán)境共治勢(shì)必對(duì)既有權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系格局構(gòu)成挑戰(zhàn)，甚至加劇多元治理主體之間的利益沖突。因此，共享綠色價(jià)值理念，通過(guò)利益沖突協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)與公眾之間的利益制衡，形成共同參與、良性互動(dòng)的環(huán)境“善治”新格局，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

1? 環(huán)境共治的研究現(xiàn)狀分析

生態(tài)環(huán)境屬于“公共池”資源，環(huán)境治理工作也屬于公共管理性事務(wù)。面對(duì)社會(huì)公共管理失效的危機(jī)，外國(guó)學(xué)者提出了一種新的治理理念，想在公共范疇內(nèi)形成由“統(tǒng)治階段”到“共同治理階段”的轉(zhuǎn)變。治理是協(xié)調(diào)不同利益沖突并采取集體行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，其內(nèi)在特征是由政府組織以及公民社會(huì)對(duì)公共性的事務(wù)所進(jìn)行的協(xié)同管理（公民社會(huì)指非政府官方組織、自愿性社團(tuán)、利益性組合團(tuán)體等不屬于官方的民間組織）。然而，由于多元治理主體對(duì)原定目標(biāo)是否有效發(fā)生爭(zhēng)議，治理主體之間產(chǎn)生利益沖突且難以突破利益障礙，導(dǎo)致治理失效。針對(duì)如何處理環(huán)境污染治理效果不理想的情況，學(xué)者們提出“善治”觀點(diǎn)，善治是以公共利益最大化為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共管理與政策體系，要求管理部門(mén)充分發(fā)揮自身作用，協(xié)調(diào)政府組織與公民社會(huì)之間以及公民內(nèi)部之間存在的利益沖突，從而使社會(huì)秩序和權(quán)威被公眾自覺(jué)認(rèn)可和服從。

我國(guó)環(huán)境危機(jī)是由制度、組織和文化等不同方面因素共同作用造成的積弊，呈現(xiàn)出特殊的“中國(guó)路徑”，環(huán)境保護(hù)狀況滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐從而導(dǎo)致環(huán)境治理工作成為生態(tài)文明建設(shè)的桎梏和關(guān)鍵難點(diǎn)。我國(guó)有關(guān)環(huán)境治理問(wèn)題的學(xué)術(shù)研究?jī)?nèi)容起始于20世紀(jì)80年代，學(xué)者們分別從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科對(duì)環(huán)境治理的群體事件、責(zé)任延伸、資源節(jié)約、生態(tài)補(bǔ)償、稅收政策、環(huán)境公正、法律制度等問(wèn)題進(jìn)行了全方位研究，為政府部門(mén)、企業(yè)與公眾環(huán)境共同治理研究奠定了重要基礎(chǔ)。其中，針對(duì)環(huán)境污染治理工作效率低下的成因解釋是環(huán)境治理研究任務(wù)的重點(diǎn)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從市場(chǎng)配置、政府調(diào)控和社會(huì)參與三個(gè)視角解釋環(huán)境治理低效問(wèn)題。一是市場(chǎng)失靈。環(huán)境污染是負(fù)外部性行為，環(huán)境治理是正外部性行為，其成本或收益無(wú)法反應(yīng)在市場(chǎng)價(jià)格中。市場(chǎng)發(fā)育不完善、產(chǎn)權(quán)界定模糊是環(huán)境治理市場(chǎng)失靈的內(nèi)因，生態(tài)環(huán)境的非營(yíng)利性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性是環(huán)境治理市場(chǎng)失靈的外因。二是政府失靈。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為導(dǎo)向的壓力型體制、環(huán)境規(guī)制部門(mén)職能相互混雜以及環(huán)境污染治理問(wèn)題外部性等原因?qū)е轮醒胝c地方政府的目標(biāo)產(chǎn)生沖突、地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境治理的利益沖突，從而產(chǎn)生地方政府對(duì)中央政府制定的政策“陽(yáng)奉陰違”，“環(huán)境保護(hù)”異化為“污染保護(hù)”的政企合謀等問(wèn)題。三是社會(huì)失靈。社會(huì)公眾參與環(huán)境治理可以平衡企業(yè)一味追逐利益的行為和地方政府以及官員的“政績(jī)偏好”對(duì)生態(tài)的影響。然而，社會(huì)公眾監(jiān)管參與度低、新聞媒體監(jiān)督功能不完善、環(huán)保NGO的環(huán)境治理作用發(fā)揮不足、環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制不健全等原因?qū)е律鐣?huì)失靈。政府失靈、市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈是對(duì)環(huán)境治理問(wèn)題進(jìn)行的不同側(cè)面研究，相關(guān)研究深化了對(duì)環(huán)境共治復(fù)雜性與不確定性的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境共治的社會(huì)實(shí)踐。

2? 政府、企業(yè)與公眾的角色定位與利益博弈

環(huán)境共治的過(guò)程中政府部門(mén)、企業(yè)與社會(huì)公眾分別具有不同的角色定位。在政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度環(huán)境下，中央政府代表全體人民的公眾利益，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)政策的制定，此外，中央政府制定的政策需要委托地方的行政部門(mén)來(lái)執(zhí)行，并且監(jiān)督企業(yè)的污染排放行為。企業(yè)作為環(huán)境治理的責(zé)任主體，可以采用清潔技術(shù)或污染技術(shù)，兼具資源利用、環(huán)境破壞與環(huán)境保護(hù)等多重身份，是環(huán)境治理的被監(jiān)管者。社會(huì)公民遭受環(huán)境污染的直接影響，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有極大的愿景，是環(huán)境整治情況的監(jiān)督者。鑒于不同的角色定位，大多數(shù)學(xué)者采用博弈分析方法研究不同利益沖突條件下的最優(yōu)決策，包括不同角度的利益博弈對(duì)比分析?？梢?jiàn)，環(huán)境共治體系是政府、企業(yè)與公眾之間利益關(guān)系集合而成的整體利益網(wǎng)絡(luò)，以政府、企業(yè)與公眾單一主體及其二元關(guān)系為分析單元研究環(huán)境共治視閾下的利益沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題，忽視了生態(tài)環(huán)境共治的全局利益制衡原則，容易導(dǎo)致環(huán)境污染治理工作再次陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化管理模式。

以制度完善、市場(chǎng)穩(wěn)定的西方國(guó)家為背景建立的治理理論，為我國(guó)建立健全政府、企業(yè)與公眾共治的環(huán)境治理體系提供了理論指導(dǎo)。面對(duì)西方國(guó)家與中國(guó)情境之間“市場(chǎng)攫取—政府行為”的環(huán)境問(wèn)題根源差異、“社會(huì)主體—政府主體”的環(huán)境治理主體上存在的差異、“主動(dòng)進(jìn)取—被動(dòng)回應(yīng)”的環(huán)境抗議行為方面的差異，現(xiàn)有理論存在解釋力不足的問(wèn)題。

3? 政府、企業(yè)與公眾的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)境共治工作需要得到各方資源的扶持，同時(shí)對(duì)各種利益團(tuán)體進(jìn)行協(xié)調(diào)。需要以政府為主導(dǎo)，企業(yè)利益集團(tuán)進(jìn)行配合，以及人民群眾的監(jiān)督和支持工作才能夠在生態(tài)治理方面取得良好的效果。

3.1 以政府部門(mén)為主導(dǎo)的強(qiáng)制機(jī)制

環(huán)境污染防治工作的有效展開(kāi)需要巨大的人力、物資、財(cái)政保障，只有政府部門(mén)有足夠強(qiáng)大的力量來(lái)展開(kāi)引導(dǎo)治理事務(wù)。因此需要建立政府部門(mén)為主導(dǎo)，企業(yè)與公眾進(jìn)行配合的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)政府強(qiáng)有力的手段來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府可以通過(guò)制定強(qiáng)制性的法律法規(guī)來(lái)約束企業(yè)控制污染排放量，可以通過(guò)制定環(huán)境污染稅，碳排放交易政策等規(guī)定來(lái)引導(dǎo)企業(yè)建立污染防治管理體系、提高環(huán)境規(guī)制的可執(zhí)行性。同時(shí)加大懲罰力度，對(duì)于違反規(guī)定的企業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲的處罰措施，采用強(qiáng)制性的規(guī)章制度來(lái)約束企業(yè)。制定好規(guī)章制度后還要保障這些政策的落實(shí)，這就需要建立監(jiān)督機(jī)制，可以通過(guò)對(duì)企業(yè)進(jìn)行定期和突擊檢查，來(lái)檢查企業(yè)對(duì)于政策的執(zhí)行情況。調(diào)整改善現(xiàn)存的環(huán)境規(guī)制，制定獨(dú)立有效的環(huán)境規(guī)制體制，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型的重要方法。

3.2 合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

在地方政府和官員的績(jī)效考核評(píng)價(jià)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展是十分重要的指標(biāo)，基于政績(jī)考核壓力和官員自身的晉升競(jìng)爭(zhēng)，一些地方政府為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，放寬了對(duì)企業(yè)污染排放要求的限制，使得中央政府制定的政策落實(shí)不到實(shí)處。這種傳統(tǒng)的以GDP作為衡量政府政績(jī)的考核方式忽視了地方企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)作對(duì)周遭環(huán)境的影響，破壞了環(huán)境價(jià)值。因此，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與公眾之間的利益平衡，落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策需要改革績(jī)效考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變單純的以GDP作為衡量政績(jī)好壞的標(biāo)準(zhǔn)，引入環(huán)境保護(hù)指標(biāo)到當(dāng)?shù)卣脑u(píng)價(jià)考核體系中，增強(qiáng)考核指標(biāo)約束能力，推進(jìn)征收環(huán)境污染稅、污染物排放交易政策，以此來(lái)激勵(lì)和鼓勵(lì)地方政府推動(dòng)清潔產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，貫徹落實(shí)可持續(xù)生產(chǎn)戰(zhàn)略。合理的考核機(jī)制更能調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，當(dāng)環(huán)保效果作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的一部分，會(huì)使很多地方官員更加樂(lè)于去實(shí)施這方面的政策。

3.3 市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

基于企業(yè)“逐利”的特點(diǎn)，以及當(dāng)?shù)卣鲇趯?duì)自身績(jī)效的考量和經(jīng)濟(jì)方面的誘惑，企業(yè)為了獲得更加寬松的環(huán)境規(guī)制政策可能會(huì)向當(dāng)?shù)卣o予一定的經(jīng)濟(jì)賄賂，容易形成企業(yè)與當(dāng)?shù)卣现\的現(xiàn)象。因此，必須堅(jiān)持推進(jìn)市場(chǎng)化改革，界定好政府與市場(chǎng)的邊界，由市場(chǎng)發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，減輕地方政府的影響。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的完善來(lái)激勵(lì)環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)，降低政府對(duì)企業(yè)污染排放控制政策的干預(yù)程度。

3.4 企業(yè)激勵(lì)機(jī)制及社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制

單純依靠政府部門(mén)的規(guī)章制度，而沒(méi)有企業(yè)利益集團(tuán)的積極配合，生態(tài)環(huán)境治理工作難以取得真正的改善。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)參與到污染防治工作中來(lái)，完善激勵(lì)機(jī)制，政府可以通過(guò)給予企業(yè)一定的獎(jiǎng)勵(lì)，促使企業(yè)能夠自覺(jué)降低污染排放量，遵守環(huán)境規(guī)制。

由于中央政府和地方政府存在信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，不能保證政策的落實(shí)情況，需要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)第三方監(jiān)督，加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)管力度，降低地方政府部門(mén)與企業(yè)合謀從而放寬環(huán)境保護(hù)規(guī)制的現(xiàn)象。在制度方面完善公民的參與保障機(jī)制，對(duì)環(huán)境規(guī)制中的相關(guān)環(huán)節(jié)、信息進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的公開(kāi)，在項(xiàng)目的引進(jìn)和審批過(guò)程中要保障公民的有效參與。

3.5 社會(huì)文化環(huán)境與期望機(jī)制

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，第三方媒體對(duì)環(huán)境保護(hù)工作起到了很大的監(jiān)管作用。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高，使得民眾的環(huán)保觀念不斷增強(qiáng)，對(duì)自身居住的環(huán)境狀況也有了新的要求，同時(shí)對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)保政策落實(shí)情況也起到了很好的監(jiān)管作用。因此創(chuàng)造良好的社會(huì)文化氛圍是構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制的重要保障。

3.6 建立生態(tài)環(huán)境共治聯(lián)防機(jī)制

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和整體性使得其往往需要區(qū)域間聯(lián)合治理，共同遵守生態(tài)環(huán)境聯(lián)防機(jī)制，約束地方政府之間互相推脫和“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。地方政府與政府之間可以根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及對(duì)環(huán)境治理的投入情況，建立共同的利益分享和補(bǔ)償機(jī)制來(lái)平衡和協(xié)調(diào)不同地區(qū)所承擔(dān)的損失。按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的計(jì)算補(bǔ)償額度，降低區(qū)域間在環(huán)境治理投入方面的矛盾，可以有效減少地方政府對(duì)污染防治工作的不作為現(xiàn)象。通過(guò)政策制定來(lái)保護(hù)污染治理投資者的權(quán)益，以此來(lái)吸引更多的投資者，利用補(bǔ)償機(jī)制使環(huán)保受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用來(lái)補(bǔ)償環(huán)境治理者，也會(huì)對(duì)環(huán)境受益者起到一個(gè)刺激作用，促進(jìn)雙方都將污染防治工作納入自己的考慮范圍，以此來(lái)平衡協(xié)調(diào)污染防治的投資者和受益者這二者之間的關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行的仍是多層級(jí)的分權(quán)管理模式，各行政機(jī)構(gòu)的權(quán)利劃分是政策落實(shí)的關(guān)鍵因素，應(yīng)合理規(guī)劃各部門(mén)的職權(quán)，分級(jí)管理與區(qū)域環(huán)境治理之間要統(tǒng)一管理，避免矛盾和分歧。可以通過(guò)建立垂直管理的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，以此來(lái)有效保證環(huán)境信息傳遞的真實(shí)性和有效性，使上級(jí)能夠更清楚的認(rèn)識(shí)到政策的落實(shí)程度。不同地區(qū)在環(huán)境監(jiān)管中應(yīng)實(shí)行相同的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，保障環(huán)保治理過(guò)程中的公平性。加快制定跨區(qū)域交叉執(zhí)法的規(guī)章制度，統(tǒng)籌跨區(qū)域污染聯(lián)防控制工作。

4? 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境治理的負(fù)外部性為環(huán)境共治帶來(lái)了諸多不確定，環(huán)境共治兼具帕累托改進(jìn)和卡爾多改進(jìn)的雙重特征，將政府、企業(yè)與公眾的策略行為納入國(guó)家戰(zhàn)略、政策體系、政府管理體制和社會(huì)關(guān)系等復(fù)雜系統(tǒng)中進(jìn)行研究，有助于深化集體行動(dòng)形成機(jī)理認(rèn)識(shí)，為相關(guān)制度創(chuàng)新和改革實(shí)踐提供指導(dǎo)。將政府、企業(yè)與公眾的整體利益網(wǎng)絡(luò)作為環(huán)境共治研究對(duì)象，建構(gòu)環(huán)境共治規(guī)律認(rèn)識(shí)的全局視角，有助于加快國(guó)家現(xiàn)代環(huán)保治理體系的完善，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

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