節(jié)余指標(biāo)整治的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)淺析

于富海

摘 要：隨著發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于完善市場(chǎng)約束機(jī)制 嚴(yán)格防范外債風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》的出臺(tái)，地方政府債務(wù)再次引起民眾關(guān)注。脫貧攻堅(jiān)事關(guān)民生，用好用活增減掛鉤政策迫在眉睫。節(jié)余指標(biāo)整治需同政府合作，那么在節(jié)余指標(biāo)整治過(guò)程中是否增加了地方政府債務(wù)，本文將從地方政府債務(wù)和節(jié)余指標(biāo)整治兩方面闡述對(duì)于地方政府債務(wù)的影響。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);節(jié)余指標(biāo)

一、地方政府債務(wù)的成因及分類

地方政府債務(wù)是指在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個(gè)存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負(fù)債和政府道義上償付責(zé)任的隱性負(fù)債。

1.地方政府債務(wù)的成因

地方政府債務(wù)的成因既有歷史遺留的原因，也有財(cái)政體制、政策變化及城市化發(fā)展等無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)原因。具體分析地方政府債務(wù)形成原因主要有以下幾點(diǎn)。

（1）財(cái)政體制原因，倒金字塔型的財(cái)政收入分配體制，財(cái)政收入中央地方分成。每經(jīng)過(guò)一級(jí)政府，財(cái)政收入就會(huì)減少一部分，處于倒金字塔塔尖上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府時(shí)，財(cái)政收入少而極不穩(wěn)定。

（2）稅收政策中的結(jié)構(gòu)性減稅，地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源是地方稅收入，而地方稅收中營(yíng)業(yè)稅一股獨(dú)大。隨著“營(yíng)改增”的推行，營(yíng)業(yè)稅已成為歷史，代之的是中央地方分成的增值稅，這直接導(dǎo)致地方政府收入減少。

（3）地方政府主導(dǎo)的城市化發(fā)展模式，許多應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行投入發(fā)展的領(lǐng)域完全由政府來(lái)主導(dǎo)，造成地方政府運(yùn)用其職能去追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，使政府過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)，資源配置效率低下;另一個(gè)特點(diǎn)就是政績(jī)指向問(wèn)題，現(xiàn)行政府考核機(jī)制中重政績(jī)輕債務(wù)、重資金投入輕效益評(píng)價(jià)的傾向普遍存在，造成地方政府只考慮現(xiàn)實(shí)效益，不考慮未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.地方政府債務(wù)的來(lái)源

由于各國(guó)所處的發(fā)展階段不同，資本市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)的成熟度存在差異，因此，各國(guó)地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。就目前中國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)的來(lái)源主要有銀行借款、發(fā)行地方債及政府公共資金借款等。

3.地方政府債務(wù)的分類

不同的視角下，地方政府債務(wù)有不同的分類。據(jù)此，本文將依據(jù)我國(guó)地方債務(wù)的分類，在結(jié)合漢納 普拉科瓦（Hana Polackova）的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”（FIscalriskmatrix）的分類法的基礎(chǔ)上把我國(guó)地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)中顯性債務(wù)包括國(guó)債轉(zhuǎn)貸、政府統(tǒng)借統(tǒng)還外債、拖欠工程款工資、國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款、向單位或個(gè)人借款等，直接債務(wù)中隱形債務(wù)包括教育負(fù)債、基建負(fù)債、社會(huì)保障負(fù)債等;或有債務(wù)中顯性債務(wù)包括政府擔(dān)保內(nèi)、外債，或有債務(wù)中隱形債務(wù)包括地方金融機(jī)構(gòu)呆壞賬、地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債等。

二、節(jié)余指標(biāo)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱節(jié)余指標(biāo)）是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾，節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)，在優(yōu)先保障農(nóng)民新居、移民搬遷安置和農(nóng)村基礎(chǔ)、公益設(shè)施建設(shè)用地，并留足農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地的前提下，剩余的建設(shè)用地指標(biāo)。目的是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理。實(shí)質(zhì)是以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的區(qū)域補(bǔ)償制度，增減掛鉤指標(biāo)兼具了新增建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模和占補(bǔ)平衡指標(biāo)三項(xiàng)功能。

1.節(jié)余指標(biāo)的整治

節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生應(yīng)具備：按土地整理復(fù)墾項(xiàng)目管理有關(guān)規(guī)定的要求實(shí)施，經(jīng)驗(yàn)收合格;節(jié)余指標(biāo)已經(jīng)省國(guó)土資源廳備案;產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)的主體為縣級(jí)人民政府;節(jié)余指標(biāo)收益嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用，不挪作他用。

（1）節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生。依據(jù)土地整治規(guī)劃，由當(dāng)?shù)卣M織對(duì)擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊拆舊復(fù)墾，經(jīng)有關(guān)部門驗(yàn)收，節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)，扣除農(nóng)村自身發(fā)展用地，剩余的建設(shè)用地指標(biāo)即視為節(jié)余指標(biāo)。

（2）節(jié)余指標(biāo)確認(rèn)?？h（市、區(qū)）國(guó)土資源部門持市國(guó)土資源部門出具的農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾驗(yàn)收文件，申報(bào)省國(guó)土資源廳進(jìn)行內(nèi)業(yè)復(fù)核，確認(rèn)節(jié)余指標(biāo)。

（3）節(jié)余指標(biāo)備案。產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)縣（市、區(qū)）經(jīng)驗(yàn)收的節(jié)余指標(biāo)，經(jīng)市國(guó)土資源部門審核，省國(guó)土資源廳確認(rèn)節(jié)余指標(biāo)，當(dāng)?shù)卦诹糇憧h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求后，將擬用于省域內(nèi)調(diào)劑使用的節(jié)余指標(biāo)到省國(guó)土資源廳備案，錄入省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)庫(kù)。網(wǎng)上備案時(shí)需提供：申請(qǐng)備案文件、驗(yàn)收文件及節(jié)余指標(biāo)的坐標(biāo)位置圖、四至范圍圖、耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量情況等。沒(méi)有備案的，不能調(diào)劑使用。

2.節(jié)余指標(biāo)的使用

為支持省扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作，允許符合國(guó)家規(guī)定條件的集中連片特困地區(qū)、國(guó)家和省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)在開展增減掛鉤時(shí)，可將節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，指標(biāo)收益用于扶貧開發(fā)。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（國(guó)辦〔2018〕16號(hào)）規(guī)定將增減掛鉤政策再次“升級(jí)”，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑。

3.節(jié)余指標(biāo)的收益管理

按照“豫國(guó)土資發(fā)〔2016〕6號(hào)”文規(guī)定，節(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑使用價(jià)格，采取省級(jí)土地指標(biāo)交易平臺(tái)競(jìng)拍價(jià)或雙方縣級(jí)人民政府協(xié)商確定。

按照協(xié)議約定，使用節(jié)余指標(biāo)方應(yīng)將指標(biāo)使用價(jià)款匯繳產(chǎn)生指標(biāo)方財(cái)政部門用于匯繳土地收入的非稅收入財(cái)政專戶，產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)方出具相關(guān)專用票據(jù)。指標(biāo)價(jià)款要同其他資金實(shí)行分賬核算并按照規(guī)定及時(shí)繳入地方國(guó)庫(kù)。

節(jié)余指標(biāo)價(jià)款納入政府性基金預(yù)算管理，計(jì)入“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入――其他土地出讓收入”科目。支出列入“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出"科目。國(guó)土資源部門和財(cái)政部門的業(yè)務(wù)管理部門要設(shè)立指標(biāo)價(jià)款輔助賬，按收入和支出明細(xì)科目分類記賬，并定期和財(cái)政國(guó)庫(kù)部門對(duì)賬。

4.節(jié)余指標(biāo)的功效

增減掛鉤政策是脫貧攻堅(jiān)的重要抓手，在扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作中發(fā)揮了重要作用，既為扶貧搬遷工作籌集了主要資金，保障了搬遷工作順利開展，又優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，保護(hù)了耕地資源;有的地方還結(jié)合土地綜合整治和地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)工程，進(jìn)一步加大了資金項(xiàng)目整合力度，從根本上改善了貧困農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，為脫貧攻堅(jiān)和決勝全面建成小康社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其功效主要體現(xiàn)如下：

首先，在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的過(guò)程中，積極探索新政策，把土地資源優(yōu)勢(shì)變?yōu)橘Y產(chǎn)和資本優(yōu)勢(shì)，是解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題和實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重要途徑之一。

其次，節(jié)余指標(biāo)是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效機(jī)制。

第三，節(jié)余指標(biāo)是促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要途徑。

第四，節(jié)余指標(biāo)是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措。

根據(jù)河南省國(guó)土資源廳數(shù)據(jù)，截至2018年9月底，河南省累計(jì)交易8.41萬(wàn)畝，收益177.72億元，惠及全省42個(gè)貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）。2018年10月17日，全國(guó)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)覆蓋26個(gè)省份1250多個(gè)貧困縣，17個(gè)省份累計(jì)流轉(zhuǎn)28萬(wàn)余畝，收益約800億元。

總之，節(jié)余指標(biāo)在促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到關(guān)鍵作用。

三、以案例解析節(jié)余指標(biāo)整治資金投入的整個(gè)流程

以“XX縣2017年集體建設(shè)用地整治項(xiàng)目”合作協(xié)議為例，合作協(xié)議里約定了甲方為XX縣人民政府、乙方為XX公司，協(xié)議內(nèi)容包括項(xiàng)目的名稱、范圍、規(guī)模、開發(fā)內(nèi)容、總投資、合作方式、合作周期、項(xiàng)目結(jié)算等多項(xiàng)條款。

項(xiàng)目合作方式中約定甲乙雙方共同投資、共同經(jīng)營(yíng)、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化合作理念，項(xiàng)目投資款依據(jù)甲方申請(qǐng)，按照項(xiàng)目計(jì)劃和節(jié)點(diǎn)撥付至甲方指定賬戶，該指定賬戶通常包括兩類，一類是非稅收入財(cái)政專戶，另一類是項(xiàng)目地政府指定的項(xiàng)目實(shí)施主體賬戶。項(xiàng)目結(jié)算中約定了節(jié)余指標(biāo)交易價(jià)款作為項(xiàng)目投資本金及收益的結(jié)算依據(jù)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，項(xiàng)目投資主體依據(jù)甲方具體實(shí)施單位申請(qǐng)，按照項(xiàng)目計(jì)劃和進(jìn)度，將約定金額撥付至合作方財(cái)政專戶或項(xiàng)目具體實(shí)施單位賬戶，整治好的節(jié)余指標(biāo)備案后在交易平臺(tái)交易，節(jié)余指標(biāo)購(gòu)買方把購(gòu)買的指標(biāo)款撥付至合作方財(cái)政專戶，合作方財(cái)政專戶再把項(xiàng)目投資主體的投資本金及相應(yīng)收益撥付至投資主體賬戶。

節(jié)余指標(biāo)整治項(xiàng)目合作協(xié)議同其他項(xiàng)目合作協(xié)議沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，唯一的就是合作另一方是當(dāng)?shù)卣?。從?jié)余指標(biāo)整治項(xiàng)目的目的、意義及資金流來(lái)看，開展節(jié)余指標(biāo)整治不但沒(méi)有增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而還會(huì)改善當(dāng)?shù)厝司由瞽h(huán)境、盤活存量資源、加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，變相減輕財(cái)政壓力。

節(jié)余指標(biāo)整治項(xiàng)目回籠資金是節(jié)余指標(biāo)交易價(jià)款中很小一部分，大部分留給當(dāng)?shù)刎?cái)政。節(jié)余指標(biāo)交易資金流及性質(zhì)同與地方政府債務(wù)分類對(duì)標(biāo)，不管是顯性債務(wù)中的直接債務(wù)或或有債務(wù)，還是隱性債務(wù)中的直接債務(wù)或或有債務(wù)，都不存在增加當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)。所以節(jié)余指標(biāo)交易同地方債務(wù)沒(méi)有關(guān)系，不要存在同當(dāng)?shù)卣献骶驮黾拥胤絺男睦怼?/p>

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：蘭卡）