淺談我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失與創(chuàng)新

摘 要：如何保證環(huán)保監(jiān)管質(zhì)量，成為決定環(huán)境治理效果的重要因素。基于此，本文立足于環(huán)保監(jiān)管角度，分析了當(dāng)下我國環(huán)保監(jiān)管模式存在的監(jiān)管機(jī)構(gòu)過于分散、職權(quán)應(yīng)用手段較為單一等問題，研究了監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置創(chuàng)新以及職權(quán)運(yùn)行方式創(chuàng)新方法，希望以下內(nèi)容的論述可以推動(dòng)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)穩(wěn)步開展。

關(guān)鍵詞：環(huán)保監(jiān)管;監(jiān)管機(jī)構(gòu);監(jiān)督

引言

近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，我國環(huán)境問題越發(fā)嚴(yán)重，社會(huì)各界對(duì)于環(huán)境保護(hù)十分重視，我國也將環(huán)保納入主要發(fā)展戰(zhàn)略之一。就目前環(huán)境保護(hù)基本情況而言，雖然取得了一定成果，但是因?yàn)楸O(jiān)管模式本身存在問題，導(dǎo)致環(huán)?；顒?dòng)很難取得既定治理目標(biāo)。因此，對(duì)我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失與創(chuàng)新研究有著鮮明現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面的缺失

1.過于分散

就目前我國環(huán)境保護(hù)基本情況而言，污染主體問題由專門的環(huán)保監(jiān)管單位進(jìn)行管理，而類似于農(nóng)、林、牧、漁生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，則是由其它部門代為負(fù)責(zé);自然資源的利用是由資源管理部門負(fù)責(zé)。從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下我國可以行使環(huán)保管理職能的單位有很多，不僅包含環(huán)境監(jiān)管部門、資源管理部門，而且包含水利部門以及林業(yè)部門。除此之外，類似于城鄉(xiāng)建設(shè)的環(huán)境問題，則是由市容管理部門進(jìn)行，此種情況下，我國環(huán)保監(jiān)管部門不僅過于分散，而且相互之間的聯(lián)系性較低，最終導(dǎo)致監(jiān)管行為很難統(tǒng)一，不同方向的監(jiān)管命令勢(shì)必會(huì)降低環(huán)保質(zhì)量。

2.行政區(qū)劃分下的資源管理責(zé)任劃分不合理

我國通常情況下對(duì)于各個(gè)地區(qū)的環(huán)保責(zé)任劃分都采用行政劃分方法，也就是根據(jù)行政位置，將區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分給當(dāng)?shù)卣?。之所以采取此種劃分方法是因?yàn)?，?dāng)?shù)卣畬?duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題更加了解，處理起來也更加具有針對(duì)性。但是生態(tài)環(huán)境本身具有一定特殊性，并不會(huì)因?yàn)閯澐种缶涂梢愿淖兤浔旧砭哂械倪B續(xù)性以及發(fā)展規(guī)律[1]。例如兩個(gè)相鄰的行政區(qū)域，共同應(yīng)用一條河道，河道污染源在上游行政區(qū)域，此時(shí)下游行政區(qū)域只針對(duì)區(qū)域內(nèi)河道進(jìn)行治理根本無法達(dá)到治理效果。并且，無論是社會(huì)資源還是自然資源在實(shí)際應(yīng)用過程中都屬于集體資源，對(duì)于集體資源進(jìn)行應(yīng)用，就需要進(jìn)行集體行動(dòng)，個(gè)體擅自進(jìn)行活動(dòng)將會(huì)造成破壞性競(jìng)爭(zhēng)。部分環(huán)境保護(hù)學(xué)者認(rèn)為，我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律內(nèi)容更加注重市場(chǎng)本身的規(guī)范化，并不重視相關(guān)政府機(jī)關(guān)之間的能力協(xié)調(diào)，致使環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管無法正常開展。

3.農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管不足

我國建立的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)一共可以劃分為四個(gè)層級(jí)，最高級(jí)的為環(huán)保部，其它依次為生機(jī)、市級(jí)、縣級(jí)環(huán)保廳以及環(huán)保局。也就是說是縣級(jí)環(huán)保局是最為低級(jí)的環(huán)保部門。從農(nóng)村發(fā)展情況家角度而言，受歷史以及發(fā)展原因影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)尚未設(shè)立，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管力度不足。

（二）環(huán)境管權(quán)配置方面的缺失

1.環(huán)境管權(quán)立法較為模糊

目前我國法律對(duì)于環(huán)境監(jiān)管相關(guān)部門的職權(quán)劃分較為細(xì)致，但是對(duì)于各個(gè)部門職責(zé)劃分比較模糊。例如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十條：國務(wù)院有關(guān)部門需要在自己的責(zé)任范圍之內(nèi)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。又如《大氣污染防治法》第四條：各級(jí)交通部門、公安部門以及漁業(yè)管理部門根據(jù)自己職責(zé)進(jìn)行車床污染管理。上述法律條紋中提到的“責(zé)任范圍內(nèi)”以及“根據(jù)自己職責(zé)”，但是對(duì)各個(gè)部門責(zé)任并沒有仔細(xì)劃分，導(dǎo)致相關(guān)部門履行責(zé)任時(shí)存在歧義。

2.上下級(jí)職權(quán)配置不合理

在《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中規(guī)定：地方人民政府按照法律受上級(jí)政府主觀部門領(lǐng)導(dǎo)。這就證明，地方政府的環(huán)境保護(hù)行為，會(huì)受到上級(jí)政府以及環(huán)境監(jiān)管單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)，此種情況下，地方政府環(huán)境保護(hù)十分容易受到外界因素干擾，同時(shí)也會(huì)受限于權(quán)力配置體制。

二、我國環(huán)保監(jiān)管模式的創(chuàng)新

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置創(chuàng)新

1.建立中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制是所有環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合體現(xiàn)，人員組成為各個(gè)環(huán)保監(jiān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，具體構(gòu)成與美國環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)相似。機(jī)構(gòu)直接由中央領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)環(huán)保決策的制定與審核，進(jìn)行決策應(yīng)用意見調(diào)查等。

2.建立基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的影響，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未設(shè)立專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)，此種背景下，鄉(xiāng)村成為環(huán)保失范地。雖然從目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展情況而言，可以造成嚴(yán)重環(huán)境污染的概率并不大，但是如果長(zhǎng)期未進(jìn)行管理，可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境問題積少成多，最終難以控制。因此，應(yīng)該基于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)情況，建立一個(gè)完整的基層環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)可以以公安機(jī)關(guān)形式為參考，并且保證派出合理。

3.建立區(qū)域性監(jiān)管機(jī)構(gòu)

上述分析中已經(jīng)得出，行政區(qū)劃分下的資源管理責(zé)任劃分并不能起到良好的監(jiān)管作用，在考慮行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境類型的情況下，應(yīng)該建立“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。具體而言，“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”應(yīng)為所涉行政區(qū)的上級(jí)政府環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，其職能主要是協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益訴求，更好地保護(hù)特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源。

（二）監(jiān)管職權(quán)創(chuàng)新

本文認(rèn)為國務(wù)院應(yīng)該在《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》進(jìn)一步明確各個(gè)部門的職責(zé)與分工。

1.理順中央與地方之間的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)

針對(duì)當(dāng)下我國環(huán)保監(jiān)管職能存在的越位、同位甚至是失位問題，應(yīng)該以法律為基礎(chǔ)，明確劃分不同層級(jí)，不同部門的職權(quán)以及職責(zé)。具體而言，劃分中央環(huán)保職權(quán)為：環(huán)保管理計(jì)劃制定、環(huán)保整體規(guī)劃以及規(guī)劃利用與計(jì)劃審查等。地方管理過程中，存在的部門無法解決問題也劃歸到中央職權(quán)當(dāng)中。

2.調(diào)整職權(quán)同級(jí)分配

同級(jí)職權(quán)分配的立法已經(jīng)取得了一定的成果，例如在水污染監(jiān)管中，國務(wù)院于2008年修訂了《水污染防治法》第七十四條規(guī)定，將水污染限期治理管理權(quán)力規(guī)劃到環(huán)保部門。本文認(rèn)為，調(diào)整職權(quán)同級(jí)分配應(yīng)該從以下兩個(gè)方面進(jìn)行考慮：一方面，應(yīng)該立足于法律角度，重新明確監(jiān)管職權(quán)邊界;另一方面，應(yīng)該重視環(huán)保職能部門的權(quán)力賦予。

結(jié)論

綜上所述，環(huán)保監(jiān)管存在的意義在于保證環(huán)保活動(dòng)正常開展，可以取得良好的管理效果。雖然現(xiàn)階段我國環(huán)保監(jiān)管模式存在一定局限性，很多監(jiān)管內(nèi)容無法直接解決管理當(dāng)中遇到的問題，但是只要立足于模式應(yīng)用中的問題根本，采用針對(duì)性處理方法，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及法律等多個(gè)角度進(jìn)行綜合分析，就可以提升環(huán)保監(jiān)管質(zhì)量與環(huán)保效果。

參考文獻(xiàn)

[1]嚴(yán)濤.關(guān)于環(huán)保管理部門加強(qiáng)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思考——構(gòu)建融入第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式[J].低碳世界，2017（14）：13-14.

[2]林起傳.構(gòu)建精準(zhǔn)監(jiān)管模式——大田縣構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！北O(jiān)管模式的探索實(shí)踐[J].海峽科學(xué)，2016（06）：99-100+104.

作者簡(jiǎn)介：

黃麗芳，女，1977.10，貴州省盤州市，彝族，大學(xué)本科，副教授，研究方向：法學(xué)。

（作者單位：貴州省六盤水市委黨校法學(xué)教研室）