村域國土空間規(guī)劃編制思考

謝玉重

摘 要 眾所周知，我國農(nóng)村地區(qū)面積廣袤，近年來在不斷改革、深化、調(diào)整。村域空間在土地利用上，農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置存在小、散、不專的問題，制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關乎國計民生的根本性問題，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要堅持規(guī)劃先行，引導鄉(xiāng)村全面振興。

關鍵詞 村域;國土空間;規(guī)劃編制

1國土空間規(guī)劃總體定位

國土空間規(guī)劃指的是圍繞我國土地資源開發(fā)、保護以及治理等活動展開的整體部署。促使規(guī)劃與社會發(fā)展、環(huán)境保護等方面的步調(diào)一致。國土規(guī)劃總體定位表現(xiàn)出戰(zhàn)略性和基礎性特點。其中涉及對國土空間的開發(fā)利用、保護和治理等措施，對展開相關活動具有指導性作用的同時，還具有管控作用。例如：在當前已經(jīng)獲得批準的《國土空間規(guī)劃綱要》中，主要強調(diào)了發(fā)展的總體戰(zhàn)略、主要功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略以及三大戰(zhàn)略。將國土資源實際環(huán)境的承受能力作為基礎，促進國土定位規(guī)劃具備開發(fā)、保護與治理等內(nèi)容。所以，新時期我國土地總體規(guī)劃和其他國家存在相似之處，能促進國土開發(fā)、優(yōu)化及保護等策略實施，進而展開綜合治理的總體規(guī)劃[1]。

2村域國土空間規(guī)劃問題

2.1 規(guī)劃重城輕村，城鄉(xiāng)資源配置不均衡

長期以來，我國規(guī)劃編制中一直存在“重城輕村”的觀念。在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面，以詳細規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為著手建立了完備的規(guī)劃體系，全方位引導城市建設。而在村域規(guī)劃方面，因為缺少界定村域空間規(guī)劃法定地位的法律法規(guī)文件，使得村域國土空間規(guī)劃的地位不明確。而且很多地區(qū)在新增建設用地指標分配上向城市傾斜，導致城鄉(xiāng)用地資源配置不均衡。

2.2 規(guī)劃比例尺小，難以指導村域規(guī)劃實踐

《村土地利用規(guī)劃編制技術導則》未對村域土地利用總體規(guī)劃作強制性安排，導致村域規(guī)劃的可用資料缺乏?，F(xiàn)行村域規(guī)劃往往采用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級數(shù)據(jù)，即比例尺為1∶10000的工作底圖和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，其圖件比例尺較小，精度較低，導致規(guī)劃設計內(nèi)容較粗疏概略，深度不足，難以指導和規(guī)范村莊管理。

2.3 鄉(xiāng)村功能日益多元化滯后

由于區(qū)位、資源條件和經(jīng)濟發(fā)展模式的差異，我國鄉(xiāng)村地區(qū)也并非都是簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民居住空間，很多鄉(xiāng)村地區(qū)有比較強的工業(yè)和休閑旅游功能。針對此特征，只關注中心城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)空間引導的規(guī)劃難以真正起到戰(zhàn)略引領和剛性管控作用。如作為特大城市的近郊地區(qū)，生態(tài)、農(nóng)業(yè)資源豐富，傳統(tǒng)村落較多，特色農(nóng)業(yè)和旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求很大，但現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制對鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地還缺乏有效的規(guī)劃引導和管理手段。從全國來看，這種需求還在持續(xù)增長，迫切需要結(jié)合空間規(guī)劃體系重構，更加關注鄉(xiāng)村空間的用途管制和規(guī)劃引導，真正發(fā)揮空間規(guī)劃的綜合引領作用[2]。

3村域國土空間規(guī)劃編制方法

3.1 全域土地整治

以生態(tài)文明理念為引領，推進國土空間綜合整治，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，以農(nóng)用地整治為基礎，以村莊宅基地整治為重點，以保護和改善生態(tài)環(huán)境為首要任務。結(jié)合土地三項改革試點政策，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，強化規(guī)劃實施保障機制，構建土地整治長效機制，提升土地整治綜合效益。規(guī)劃期間，通過“田、水、路、林、村”綜合整治，逐步完善高標農(nóng)田基礎設施，積極推進農(nóng)田水利設施建設、配套建設機井、農(nóng)田排灌等設施，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率和用水效率;完善田間道路，提高道路通達度和荷載標準;加強農(nóng)田防護工程建設，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境;完善農(nóng)田電網(wǎng)，配備齊全的輸配電設施，滿足灌排設施電力需求。

3.2 注重區(qū)域特色，兼顧統(tǒng)籌發(fā)展問題

村域國土空間規(guī)劃在解決村莊發(fā)展問題的同時，還須體現(xiàn)區(qū)域特色性，延續(xù)本村獨具特色的人文環(huán)境。當下越來越多文化村、休閑村、旅游村、生態(tài)村、民俗村等特色元素結(jié)合到規(guī)劃之中，但規(guī)劃不能生搬硬套，應以村莊實際生活和生產(chǎn)需求為導向，綜合研究村莊城鎮(zhèn)化程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、區(qū)位特征等發(fā)展條件來組織規(guī)劃內(nèi)容，避免“千村一面”的現(xiàn)象。

3.3 注重景觀設計，以詳細性規(guī)劃引導用地空間布局

隨著村莊發(fā)展模式逐漸從傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長帶動型，轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)升級、文化提煉以及環(huán)境優(yōu)化等多驅(qū)動因素推進型。作為鄉(xiāng)村發(fā)展驅(qū)動的重要載體，鄉(xiāng)村景觀設計通過對鄉(xiāng)村建設、文化、生態(tài)等各景觀元素進行全面、綜合塑造，可升華鄉(xiāng)村的精神風貌和文化底蘊，創(chuàng)造出優(yōu)質(zhì)的村莊景觀，最終實現(xiàn)村莊的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。因此編制村域國土空間規(guī)劃應充分考慮景觀設計等詳細規(guī)劃，清晰其結(jié)構布局，確立村莊發(fā)展目標，引導村域空間用地布局安排。

3.4 功能植入，激發(fā)鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)力

進入工業(yè)化中后期，我國的鄉(xiāng)村地區(qū)應定位于集糧食生產(chǎn)、生態(tài)安全、休閑旅游于一體的新空間。要按照“生態(tài)+”、“文化+”理念，引導鄉(xiāng)村地區(qū)嫁接新經(jīng)濟，引導鄉(xiāng)村新經(jīng)濟業(yè)的發(fā)展，通過美麗鄉(xiāng)村建設，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動鄉(xiāng)村活力。在鄉(xiāng)村地區(qū)，在保護好生態(tài)紅線區(qū)和永久基本農(nóng)田，確保生態(tài)和農(nóng)業(yè)主體功能的基礎上，鼓勵空間的多元化利用，增加空間的豐富性、社會的豐富性，培育具有地方特色的功能與產(chǎn)業(yè)。鼓勵在大都市近郊區(qū)，結(jié)合重點生態(tài)片區(qū)培育騎行、登山、徒步等戶外運動休閑產(chǎn)業(yè)，結(jié)合自然景觀資源培育觀光、游憩、民宿等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè);拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關的休閑教育功能，大力發(fā)展農(nóng)家生活體驗、農(nóng)業(yè)科普教育等新型產(chǎn)業(yè)。在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，應引導具有特殊自然、人文資源條件的鎮(zhèn)差異化發(fā)展，形成鄉(xiāng)村地區(qū)特色旅游重要節(jié)點和游客接待服務中心。

4結(jié)束語

通過編制村域國土空間規(guī)劃，細化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃總體安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村域國土空間開發(fā)利用與保護，合理安排農(nóng)村各項土地利用活動，以適應新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求。在編制村域國土空間規(guī)劃時，應按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，繁榮興盛農(nóng)村文化，提高農(nóng)村民生保障水平，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給，構建“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，人與自然和諧共同發(fā)展新格局。

參考文獻

[1] 劉彥隨.中國新時代城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興[J].地理學報，2018，（04）：637-650.

[2] 羅隆誠，房鵬飛.新一輪土地整治規(guī)劃“新視角”———以陜西省西安市為例[J].中國集體經(jīng)濟，2013，（10）：6-7.