國有企業(yè)混合所有制運(yùn)行機(jī)制研究

戴佳源

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，發(fā)展混合所有制是當(dāng)前深化國企改革的基本方向。自《國務(wù)院關(guān)于國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》正式出臺至今，國企混合所有制改革成為新一輪國資國企改革的重頭戲，在各地推進(jìn)的如火如荼，本文就國企混改的背景、目的、存在的主要障礙和國企實施混改的原則和策略進(jìn)行研究。

一、國企混合所有制改革的背景和目的

在新一輪國資國企改革的總體設(shè)計中，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”是實現(xiàn)“提高國有資本運(yùn)營效率，提升國企活力、控制力、影響力以及抗風(fēng)險能力”改革目標(biāo)的重要途徑，如圖1所示：

圖1

本輪改革如此重視混改，表面看來，是因為我國國企長期發(fā)展模式單一，主要依賴資源或市場壟斷來獲利，而體制約束也使國企形成了較大程度的資源浪費(fèi)，因而通過和民企的合作，提高國企的運(yùn)營效率，提高國企的活力和競爭能力，但實際上其意義絕不僅限于此。筆者認(rèn)為，國企混改深層次的意義在于：

1.提高社會公平，創(chuàng)造更好的市場環(huán)境。長期以來，國企的發(fā)展往往基于資源優(yōu)先配置權(quán)和超市場特殊地位，民營企業(yè)往往空有資金和效率優(yōu)勢，卻望門不得入，這不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，因而通過混改，開放更多的領(lǐng)域，有利于創(chuàng)造更加公平和健康的市場環(huán)境。

2.鼓勵社會資本參與投資，激發(fā)民間投資活力，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)入2016年以來，我國民間投資明顯下滑，在出口增速放緩的疊加下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度從高速轉(zhuǎn)向中高速增長。因此，通過國企混改，一方面將更多民間資本吸引到原來不開放的領(lǐng)域，帶動投資增長;另一方面可以增強(qiáng)國有資本帶動力，使資金投向國家重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從而有效發(fā)揮國有資本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)作用。

3.引入民企的運(yùn)營機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力提高企業(yè)效益。國企雖然擁有較好的資金儲備和技術(shù)、裝備和人才，但體制障礙嚴(yán)重削弱了其發(fā)展活力。國企和民營企業(yè)各有優(yōu)勢，國企在技術(shù)、人才、融資、資源配置與管理方面占優(yōu)勢，民營企業(yè)在機(jī)制、效益、效率與監(jiān)督方面具有優(yōu)勢。通過混改，有利于國企和民企優(yōu)勢的結(jié)合，從而提升企業(yè)效率，激發(fā)企業(yè)活力，進(jìn)而實現(xiàn)國有資本效益的提高。

4.克服國有獨(dú)資的弊端，有效預(yù)防腐敗。機(jī)制不活、效率不高、腐敗高發(fā)是國企飽受詬病的弊端，而其根源有二：一是來自政府對國企日常經(jīng)營管理自主權(quán)的干預(yù)較多，二是所有者缺位，委托代理鏈條長，國企的法人治理結(jié)構(gòu)與三會一層的運(yùn)作機(jī)制形同虛設(shè)，客觀上很難進(jìn)行有效監(jiān)管。通過在國企在產(chǎn)權(quán)層面實施混改，解決所有者缺位，同時企業(yè)治理結(jié)構(gòu)將得到有效優(yōu)化，激勵約束機(jī)制將得到健全，可以有效預(yù)防腐敗和資源浪費(fèi)。

二、國企混合所有制改革的主體和范圍

1.國企混改的主體

按照新的國資監(jiān)管體制，“國資委-國有企業(yè)”的兩層管理架構(gòu)將被“國資委-國有資本投資和運(yùn)營公司-國有投資企業(yè)”三級架構(gòu)所替代，如圖2所示：

在新的架構(gòu)中，國有資本投資和運(yùn)營公司將代替國資委行使“國有股權(quán)出資人代表”的職責(zé)。作為承擔(dān)保值增值責(zé)任的特殊法人企業(yè)和平臺公司，在這一層面政策明確規(guī)定不會采用混合所有制改革。

因而，國企混改的主體將是三層架構(gòu)中的第三級，也就是數(shù)量最為眾多、分布最為廣泛的國有投資企業(yè)。而在這一級中，也將呈現(xiàn)“金字塔”結(jié)構(gòu)的規(guī)律，即國有企業(yè)組織層級越往上（如集團(tuán)公司），混改數(shù)量越少;層級越往下（單體公司），混改數(shù)量將越多。

在可以實施混改的三級國企中，無論是央企、省屬國企、地市國企還是區(qū)縣國企，均可以在三個層面實施混改：1）在母公司或集團(tuán)公司層面;2）在子公司層面;3）項目層面。國企混改的三個層面及混改方式如圖3所示：

2.國企混改的范圍

從國企的分類來看，屬于商業(yè)類的三級國企均可以實施混改。但在具體適合混改的范圍界定上，筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合國有資本布局的優(yōu)化調(diào)整來具體設(shè)計。

原則上，以下三類國企筆者建議應(yīng)暫不推行或緩行混改，包括：

1）國有資產(chǎn)較為優(yōu)質(zhì)，如有優(yōu)質(zhì)的物業(yè)，優(yōu)質(zhì)的技術(shù)性資源，優(yōu)質(zhì)的區(qū)位優(yōu)勢等關(guān)鍵核心要素的，或有較大發(fā)展空間的情況下，可以緩混、慢混，不急著混;

2）具有重大控制力和產(chǎn)業(yè)安全的，不能混;

3）國有資產(chǎn)價值難以評估，短期內(nèi)難以評估出來或價值尚未表達(dá)出來的，如長線投資的科研技術(shù)、品牌等無形資產(chǎn)，可以緩混甚至不混。

三、國企混合所有制改革的六種模式和五種路徑

1.國企進(jìn)行混改的六種模式

國企混改主要有兩大方式：一是存量資產(chǎn)改革，即對現(xiàn)有國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改造;另一個是增量投資混合，即在新增投資項目中引入民營資本，或國有資本主動參與民營項目，形成混合所有制公司企業(yè)。具體而言，國企可以通過以下六種模式實現(xiàn)來混改：

1）國讓民進(jìn)。國企拿出低于40%的股份，換取民營企業(yè)的市場和銷售資源。

2）國讓民控。國企讓出控股權(quán)，變身股權(quán)投資者。

3）國讓民有。國有專營主業(yè)，副業(yè)轉(zhuǎn)讓給民間資本運(yùn)營。

4）專項投資。牌照和資質(zhì)是國企重要資源并以此入股，民營資本負(fù)責(zé)具體運(yùn)營。

5）部分混合。主業(yè)不混，產(chǎn)業(yè)延伸端合資，通過產(chǎn)業(yè)鏈上下游與民營資本合作，揚(yáng)長避短，各取所需。

6）國有自混，通過員工持股方式，增強(qiáng)企業(yè)活力，讓員工成為企業(yè)的主人，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。

3.國企進(jìn)行混改的五種路徑

從國企實現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的路徑上，國企可以通過以下五種路徑來推進(jìn)混改：

1）引入戰(zhàn)略投資者。通過創(chuàng)造條件吸引社會優(yōu)質(zhì)資本投資，引進(jìn)具有增量價值的實體戰(zhàn)略投資者，做強(qiáng)做優(yōu)國有企業(yè);

2）加快股份制改造。通過進(jìn)一步深化股權(quán)多元化改革，加快股份制改造，通過交叉持股相互參股，構(gòu)建混合型企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu);

3）積極進(jìn)軍資本市場，推進(jìn)企業(yè)上市，開展資本運(yùn)作。通過大力培育和促進(jìn)國有企業(yè)上市，發(fā)展公眾公司，進(jìn)一步提高企業(yè)資本證券化率，使上市公司成為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的主要形態(tài)。上市后，則可以通過股權(quán)的流轉(zhuǎn)、增持減持、增資擴(kuò)股、發(fā)行可轉(zhuǎn)債、私募等方式優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各類資本的融合。

4）大力推進(jìn)并購、重組。鼓勵和支持行業(yè)相關(guān)、產(chǎn)業(yè)相近、主業(yè)相同、資產(chǎn)同質(zhì)、市場同向的集體、民營、外資等其他所有制企業(yè)進(jìn)行并購重組，進(jìn)行外部合作合伙、聯(lián)合兼并等，通過資本運(yùn)作共同發(fā)展;

5）強(qiáng)化投資項目合作。鼓勵和推動省屬國有企業(yè)和民營企業(yè)、外資企業(yè)進(jìn)行項目合作，開發(fā)新項目、組建新公司，實行股份制，盡可能形成混合型企業(yè)。

四、國企混合所有制改革的障礙和難點

從已經(jīng)開展的國企混改實踐來看，目前國企混改中存在著一些障礙和難點，主要如下：

1.認(rèn)識不到位。

2.存在本位主義，國企進(jìn)行混改的存量資產(chǎn)缺乏市場吸引力，民企興趣不高。

3.缺乏混改專業(yè)人才，難以建立專業(yè)有效的混改機(jī)制。

4.控股權(quán)之爭難以有效化解。

5.民營資本對融入國有企業(yè)文化和環(huán)境有所擔(dān)心。

五、國企混合所有制改革的原則和注意事項

1.國企在混改中應(yīng)堅持的原則

1）堅持互利共贏、共同發(fā)展原則。國企和民企在目的上應(yīng)保持一致，即利用各種資源和手段，盤活國企資源存量，實現(xiàn)共同發(fā)展。在這一共同目的下，通過雙方業(yè)務(wù)與資源的混合、市場與資本的混合、資金與人才的混合，發(fā)揮倍增作用，實現(xiàn)共同獲利、共同發(fā)展。

2）堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、相互學(xué)習(xí)原則。國企與民企均應(yīng)看到雙方的優(yōu)勢，同時國企應(yīng)學(xué)習(xí)民企的高效和務(wù)實，民企應(yīng)學(xué)習(xí)國企的穩(wěn)健和風(fēng)控，二者相互學(xué)習(xí)，相互補(bǔ)充，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

3）堅持市場導(dǎo)向、效益優(yōu)先原則。國企的混改應(yīng)服從市場競爭的需要，在法制框架內(nèi)自愿進(jìn)行，不搞行政主導(dǎo)的“拉郎配”，使資本的聯(lián)合或融合有利于改善資本結(jié)構(gòu)，提高資本效率，最終實現(xiàn)企業(yè)效益的增長和可持續(xù)發(fā)展。

4）堅持貫徹法治、公正公平原則?；旄牡暮诵脑谟诜ㄖ?，因此完善法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照《公司法》及《公司章程》開展工作是混改的核心任務(wù)。

5）堅持一企一策，試點先行原則。推行混改，要尊重歷史，尊重行業(yè)，尊重企業(yè)自身實際情況，具體問題具體分析，一企一策，試點先行，先點后面。

6）堅持頂層設(shè)計、規(guī)則先行原則。國企和民企達(dá)成混改意愿相對容易，但混改后是否能快速磨合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，核心是建立一套明確和規(guī)范的股權(quán)和法人治理運(yùn)行機(jī)制，如三會一層的分權(quán)、股權(quán)的配置、人事分工和各類管理體系的建立。事實上，越是在初期進(jìn)行多次探討的企業(yè)，其之后的合作就越順暢。

2.國企在混改中應(yīng)注意的主要事項

1）加大對混改合作伙伴的前期調(diào)查，提升盡職調(diào)查質(zhì)量和決策質(zhì)量，防范合作伙伴選擇風(fēng)險。

2）完善混改企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計，完善公司章程和《合作協(xié)議》，重點包括：

a）科學(xué)安排股權(quán)比例，民企要起到補(bǔ)充而不是陪襯點綴的作用，所占比例不能太少，至少要占到10%以上甚至達(dá)到30%，如此才能實現(xiàn)優(yōu)勢融合、互補(bǔ);

b）要根據(jù)雙方經(jīng)營資源和能力，合理配置經(jīng)營管理權(quán)和分紅派息權(quán)。

c）明確雙方股權(quán)退出的制度安排、程序與規(guī)則，確保企業(yè)可以按照市場化原則，既能自主決定參與，也能在保障企業(yè)正常運(yùn)行的情況下有序退出;

d）在合作協(xié)議或章程中必須明確雙方股東、董事會和經(jīng)營層之間的權(quán)限分工和授權(quán)界面，夯實董事會的決策中樞作用，明確與雙方股東公司之間的管控關(guān)系，保證雙方合作順暢。

3）在混改企業(yè)可同步推行員工及管理層持股。員工持股可以實現(xiàn)提升企業(yè)經(jīng)營活力，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，與管理層互相制衡的良性作用。

4）引入一批精通法人治理和外派產(chǎn)權(quán)代表管理的專業(yè)人才。人才是企業(yè)的核心競爭力，專業(yè)的外派產(chǎn)權(quán)代表管理人才是混改能順利實施的保證。