市、縣、鎮(zhèn)三級鄉(xiāng)村風貌管控探索

■ 劉 星

（作者單位：中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計院有限責任公司城市設計所）

一、鄉(xiāng)村風貌管控的兩大問題

現(xiàn)階段的農村地區(qū)風貌管控主要存在兩大問題。一是管控對象集中在對具體村莊個體的管控層面上，這種“點”管控而非“面”管控，導致了一定區(qū)域內的多個鄉(xiāng)村的風貌各自為政，在整體上缺乏協(xié)調統(tǒng)一。二是對于具體村莊的風貌規(guī)劃，大多按照相似的管控要素（總體格局、建筑空間、公共空間、綠化景觀、環(huán)境設施等要素）進行控制，缺乏對具體村莊實際情況的判斷和針對性。比如針對普通村莊和特色村莊，風貌的具體管控目標和方法差別較大，不應該一刀切管理。

解決第一個問題，需要在更宏觀的層面建立鄉(xiāng)村風貌的分級管控體系，建議以市來牽頭，構建“市、縣、鎮(zhèn)”三級管控機制。解決第二個問題，則需要針對不同條件的具體村莊，采取分類管控措施。雙管齊下才能構建實用、管用、好用的區(qū)域鄉(xiāng)村風貌管控方法。

二、鄉(xiāng)村風貌管控的范圍界定

對于范圍界定的主要依據是國土空間規(guī)劃對三類空間的劃分。以市域層面為例，市域風貌應該通過針對城鎮(zhèn)空間的總體城市設計和針對農業(yè)農村空間的市域鄉(xiāng)村風貌規(guī)劃兩個維度共同管控，總體城市設計與市域鄉(xiāng)村風貌規(guī)劃“互為圖底”，共同構成市域風貌管控體系。

因此不是市域內所有村莊都包含在鄉(xiāng)村風貌規(guī)劃范圍內，鄉(xiāng)村風貌的管控主要針對農業(yè)農村空間，包括“田園”和村莊居民點兩個部分，不含城中村。（見圖1）

圖1 市域鄉(xiāng)村風貌研究范圍界定關系圖

三、鄉(xiāng)村風貌研究內容

鄉(xiāng)村風貌的研究內容包括風貌影響因素和風貌構成要素兩部分，涉及到自然生態(tài)、經濟生產、社會文化、政策調控和聚落生活五大系統(tǒng)（見圖2）。風貌的四大影響因素共同作用在鄉(xiāng)村聚落生活系統(tǒng)當中，使不同的村莊在整體格局、建筑空間和環(huán)境設施等方面顯現(xiàn)出了不同的特征。市域鄉(xiāng)村風貌規(guī)劃則是通過對具體構成要素的管控來實現(xiàn)對不同村莊的風貌管控。

四、市域鄉(xiāng)村風貌分類管控模式

（一）分類方法

為解決前文所述針對性不強的問題，風貌規(guī)劃應分類引導。傳統(tǒng)的風貌分類方式大多以影響因素為主要依據，例如：歷史文化型、民俗風情型、自然風光型、濱水旅游型、特色產業(yè)型等。但這種分類方式存在市域層面的風貌管控中存在兩個問題。第一，這種分類下的所有鄉(xiāng)村都屬于在某方面有特色的村莊，在范圍上不能覆蓋市域所有鄉(xiāng)村類型；第二，這種分類方式與村莊的建設管控結合的不夠緊密，再往下級傳導不易實施。

因此，為實現(xiàn)在市域層面對所有鄉(xiāng)村風貌管控，分類方式應更貼近建設管控分類方式。國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略（2018-2022）》中將鄉(xiāng)村分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類四類分別推進鄉(xiāng)村發(fā)展。綜合考慮到風貌規(guī)劃的特性和不包含城中村的因素，最終建議對市域鄉(xiāng)村風貌分四類管控引導，分別為：示范引領類、特色保護類、集聚提升類和拆村撤并類。

圖2 鄉(xiāng)村風貌研究內容關系圖

（二）分類管控

1.集聚提升類

集聚提升類村莊是指規(guī)模較大的中心村和將存續(xù)的一般村莊，占市域鄉(xiāng)村的大多數，是鄉(xiāng)村振興的重點。

風貌管控目標——整潔村莊。此類村莊在建設管控上以人居環(huán)境整治為主要目標，與此對應的村莊風貌管控重點也集中在改善村容村貌臟亂差的問題以及完善必要的配套設施兩方面，并以此提出打造整潔村莊的風貌管控目標。

風貌管控菜單——基礎保障菜單?；A保障菜單是指除拆村撤并村莊外，對市域所有鄉(xiāng)村風貌的最低管控標準。對應解決村容村貌問題的風貌管控要素包括：民居改造、綠化整治、集中停車、街巷鋪裝、標語廣告、垃圾處理、電線梳理等。

風貌管控方式——實時控制。此類村莊通過解決村莊風貌存在的具體問題來實時風貌管控。目前此類鄉(xiāng)村存在的共性問題主要有：街巷停車無序混亂、村居表面涂抹臟亂、外置設備私搭凌亂、基礎設施走線雜亂等等。管控這類鄉(xiāng)村的風貌時，針對現(xiàn)存問題提出解決方案即可。

2.特色保護類

特色保護類村莊是指在自然景觀、經濟產業(yè)、歷史文化三方面風貌影響因素中某一方面特別突出、特色鮮明的村莊。

風貌管控目標——美麗村莊。此類村莊除了編制全面的村莊建設規(guī)劃外，還要加入特色風貌的塑造引導和保護管控要求。風貌管控目標在整潔的基礎上，要結合具體的特色發(fā)揮優(yōu)勢，提煉出給人深刻印象的控制要素，打造美麗村莊。

風貌管控菜單——特色提升菜單。市域內特色鄉(xiāng)村多種多樣，但根據風貌的影響因素來分析，無外乎自然特色型村莊、產業(yè)特色型村莊和文化特色型村莊三類。特色提升菜單則是要強化村莊的風貌特色。例如針對自然山水特征明顯的村莊，在風貌管控的要素選擇上主要包括：山水格局、聚落形態(tài)、視線系統(tǒng)、輪廓線、大田環(huán)境、綠化景觀界面等；針對產業(yè)特色鮮明的村莊，風貌管控的要素選擇則偏向于：生產性景觀、生產性建筑、街巷尺度、產業(yè)區(qū)與農宅區(qū)風貌協(xié)調、主題分區(qū)、標識設施等；針對歷史文化特征突出的村莊，風貌管控要素則體現(xiàn)在：街巷空間、傳統(tǒng)建筑、家具小品、鄉(xiāng)愁元素、公共活動場地等。

風貌管控方式——要素控制。此類村莊通過選取村莊內最容易凸顯風貌特色的要素和空間，結合正面示例對特色風貌塑造引導和負面清單對特色風貌保護管控兩方面來實現(xiàn)的。其中特色的空間選擇可以是村口與小品、院落與圍墻、綠化與河塘等。

3.示范引領類

示范引領類村莊是指除了在某些風貌影響因素具有鮮明特征以外，有田園綜合體和特色小鎮(zhèn)等抓手加持的區(qū)域樣板村莊。

風貌管控目標——幸福村莊。此類村莊除了編制實用的綜合性規(guī)劃外，還要根據實際需要加入風貌專題、產業(yè)專題、旅游專題等相關專題研究。風貌管控目標在美麗的基礎上，提升村民居住和環(huán)境品質、豐富村民精神生活、促進農業(yè)產業(yè)升級、促使農民收入升級，打造幸福村莊。

風貌管控菜單——全面發(fā)展菜單。全面發(fā)展菜單需要對鄉(xiāng)村聚落生活系統(tǒng)中的全要素進行管控。包括3個一級要素，11個二級要素和45個三級要素。

風貌管控方式——工程控制。此類村莊的風貌管控重點在于提升區(qū)域影響力和競爭力。結合世界上具有影響力的鄉(xiāng)村案例，擬提出通過實施特色工程來實現(xiàn)示范引領型村莊的風貌管控。有代表性的工程包括：一村一品工程、民宿改造工程、騰籠換鳳工程、鄉(xiāng)愁重塑工程、節(jié)慶策展工程等等。

4.拆村撤并類

拆村撤并類村莊是指生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，或因重大項目建設需要搬遷以及人口流失特別嚴重的村莊。這類村莊遠期土地復墾，近期嚴格限制新建項目，原則上不再需要對風貌做特別管控。

圖3 市-縣-鎮(zhèn)三級管控機制關系圖

五、鄉(xiāng)村風貌分級管控機制

除了市域層面的風貌控制，縣域也是鄉(xiāng)村風貌的重要管控平臺。一方面與市域層面相比，縣域管控更側重于鄉(xiāng)村；另一方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面相比，縣域的管控權限更全面。中央農辦等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》中第三條則明確指出在縣域層面劃分村莊類別。

因此對應國土空間規(guī)劃“五級三類”的劃分，構建市域一體、分級指導、分類控制、上下銜接的“市、縣、鎮(zhèn)”鄉(xiāng)村風貌管控體系是十分必要的（圖3）。

（一）市域層面分區(qū)管控

市域層面的鄉(xiāng)村風貌地理范圍較廣，在較大的區(qū)域范圍內合適的管控方式為分區(qū)管控。具體的管控內容包括四大方面：一是提出市域鄉(xiāng)村風貌整體定位。通過分析市域鄉(xiāng)村風貌影響因素和構成要素，提煉凝聚地域鄉(xiāng)村風貌特征的關鍵詞和意境描述，作為統(tǒng)領整個市域鄉(xiāng)村風貌的目標定位。二是規(guī)劃市域鄉(xiāng)村風貌分區(qū)結構，并提出各分區(qū)的風貌指引。三是劃定各個片區(qū)重要管控界面和管控區(qū)域，提出管控要求。第四，搭建市鄉(xiāng)村風貌的分類管控標準。

（二）縣域層面分類管控

縣域層面的鄉(xiāng)村風貌管控以村莊分類為核心內容，具體包括：一是提出各縣（市）鄉(xiāng)村風貌定位。二是將縣域內所有村莊合理劃分類別，對看不準的村莊，可暫不做分類，留出觀察和論證時間。三是提出各類村莊不同的控制目標。四是擬定各類村莊不同的管控菜單。五是在各類型村莊中選取近期發(fā)展重點村。

（三）鎮(zhèn)域層面實施監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面由于沒有設立自然資源管理部門，其實施主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。因此，對鄉(xiāng)村風貌的管控主要體現(xiàn)在實施和監(jiān)督。具體內容包括：配合組織設計單位編制各村的風貌規(guī)劃內容、配合監(jiān)管鄉(xiāng)村建設許可工作、指導下級村委會正確使用管控圖集等成果。

伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃工作深入開展，一定區(qū)域內的鄉(xiāng)村風貌相關研究必將獲得更多關注，鄉(xiāng)村地區(qū)的風貌實踐也一定會逐漸增多。對鄉(xiāng)村風貌開展市、縣、鎮(zhèn)三級管控的探索，核心是分級管控機制與分類管控模式。分級傳導增加了管控可操作性，分類管控體現(xiàn)了管控針對性，雙管齊下才能有的放矢地解決我國量大面廣的廣大鄉(xiāng)村風貌問題。