“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策對民航市場的影響分析

□ 山東航空集團(tuán)公司 郭才森/文

今年是十三五規(guī)劃實(shí)施的第四年，明年就要編制十四五規(guī)劃。準(zhǔn)確認(rèn)知行業(yè)發(fā)展趨勢是制定一個好的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”是我國民航近年實(shí)施的一個比較重要的政策，該政策的實(shí)施將對民航市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為此，本文試對“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策對民航市場的影響進(jìn)行分析。

政策背景

根據(jù)中國民航局《2017年全國民航航班運(yùn)行效率報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)，2006年到2017年各類飛行起降架次持續(xù)增長，11年間增長了178%，年均增長10.39%。2006～2015年，航班正常率隨航班量增長呈持續(xù)下滑趨勢，2016年止跌回升，但2017年又有所下降。如圖1所示。

為提升航班正常性，民航局采取了多種措施。一是加大外部協(xié)調(diào)、爭取更有利的運(yùn)行環(huán)境。二是采取了多種內(nèi)部挖潛措施，提高現(xiàn)有空域容量和運(yùn)行效率。雖然做了很多工作，但仍無法適應(yīng)流量年均兩位數(shù)的快速增長需要，內(nèi)部挖潛的努力成果很快被流量增長所淹沒。機(jī)場地面保障也是影響航班延誤的重要因素。民航航班持續(xù)高位運(yùn)行，保障系統(tǒng)滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)累積疊加。社會公眾對民航航班正常率低廣泛詬病。運(yùn)輸機(jī)隊(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，可用空域資源改善有限，持續(xù)增長的航空運(yùn)輸需求與民航綜合保障能力之間的矛盾愈加突出。提高航班正常性成為民航局的重要任務(wù)。

在這樣的大背景下，中國民航局精準(zhǔn)研判當(dāng)前形勢，果斷決策行業(yè)應(yīng)對，于2017年9月發(fā)布了《關(guān)于把控運(yùn)行總量調(diào)整航班結(jié)構(gòu) 提升航班正點(diǎn)率的若干政策措施》（以下簡稱《措施》）。

政策內(nèi)容

航班正常性低的根本原因是航班時刻資源不能滿足運(yùn)行需求。提高航班正常性的措施方向有兩個。一是增加供給，包括增加空域資源，提升空管和地面運(yùn)行效率，增加地面保障設(shè)施等，關(guān)鍵措施是增加空域資源。二是減少航班時刻需求，關(guān)鍵是降低航班量增長速度。

在我國目前的體制機(jī)制下，民航局難以采取有效措施增加空域資源。因此，減少航班時刻需求，降低航班時刻增速就成為民航局提高航班正常性的主要措施。當(dāng)然，提升空管和地面運(yùn)行效率也是民航局可以采取的措施。

根據(jù)民航局規(guī)定，從2017年冬春航季開始，對航班時刻進(jìn)行運(yùn)行總量控制和航班結(jié)構(gòu)調(diào)整?；驹瓌t是嚴(yán)格時刻增加標(biāo)準(zhǔn)，取消正點(diǎn)率低的航班時刻，降低航班量增速，對機(jī)場提升航班正常率采取激勵措施。

“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策主要包括要嚴(yán)把時刻協(xié)調(diào)機(jī)場的容量標(biāo)準(zhǔn)，主協(xié)調(diào)機(jī)場實(shí)行24小時協(xié)調(diào)管理；擴(kuò)大輔協(xié)調(diào)機(jī)場范圍，增加時刻協(xié)調(diào)時段；降低機(jī)場始發(fā)航班量，對機(jī)場和航空公司實(shí)施激勵機(jī)制，正常率高的機(jī)場可以增加航班時刻，取消正點(diǎn)率低的航班時刻等。

2018、2019年航班換季時，民航局延續(xù)“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策，實(shí)施較低的航班時刻增速。例如，2019年夏秋換季時，民航局規(guī)定主、輔協(xié)調(diào)機(jī)場06～24時段航班時刻增量控制在3%以內(nèi)。

政策效果與實(shí)施的長期性

“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策取得了非常顯著的效果。政策實(shí)施半年后，民航局在2018年4月18日召開的新聞發(fā)布會上表示，自《措施》實(shí)施以來，2017年冬春航季全國民航航班正點(diǎn)率達(dá)到83.4%，始發(fā)航班機(jī)場放行正點(diǎn)率達(dá)到85.18%，民航供給側(cè)改革取得了實(shí)實(shí)在在的成效。2019年上半年，全國航班正常率達(dá)到80.35%，同比提高0.83個百分點(diǎn)，航班正常率持續(xù)保持較高水平。

中國民航局馮正霖局長在全國民航2019年年中工作會上指出：航空運(yùn)輸持續(xù)增長和運(yùn)行保障能力不足的矛盾依然是民航發(fā)展中的主要矛盾，“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”是堅(jiān)守安全底線和航班正常紅線的重要舉措，是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)、正確把握好“安全與發(fā)展、安全與服務(wù)、安全與正常、安全與效益”四個關(guān)系的關(guān)鍵手段，已被行業(yè)發(fā)展實(shí)踐證明是行之有效的。只要行業(yè)發(fā)展的主要矛盾沒有變化，就要始終保持定力，堅(jiān)持“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策不動搖。

由于“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策取得了顯著成效，短時期內(nèi)沒有其他政策措施能夠有效提升航班正點(diǎn)率，根據(jù)影響航班正常性的各種客觀情況以及中國民航局的政策取向，可以預(yù)見，“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策將在未來一段時間持續(xù)實(shí)施。

對民航市場結(jié)構(gòu)的影響

（一）民航業(yè)的發(fā)展速度會受到抑制

民航業(yè)的發(fā)展速度受到需求和供給兩方面的影響。運(yùn)輸需求從需求端影響民航發(fā)展速度。航班時刻限制其他管制措施從供給端影響民航發(fā)展速度?！翱乜偭?、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的實(shí)施導(dǎo)致航班時刻增速下調(diào)，將降低行業(yè)發(fā)展增速。

在此之前，民航局和發(fā)改委主要通過控制飛機(jī)引進(jìn)速度來控制民航業(yè)的發(fā)展速度。由于“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致引進(jìn)的飛機(jī)難以找到有價(jià)值的時刻向社會提供服務(wù)，航空公司會在時刻供給限制下主動降低飛機(jī)引進(jìn)的速度，“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策一定程度上具有代替引進(jìn)飛機(jī)管制措施的作用。 2018年我國民航增加運(yùn)輸飛機(jī)343架，增速為10.41%，低于前5年的飛機(jī)引進(jìn)速度，這個變化已經(jīng)反映了這一影響。

從當(dāng)前國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢及國家政策看，我國宏觀經(jīng)濟(jì)增速一直受到較大的下行壓力，經(jīng)濟(jì)增速在未來一段時間內(nèi)將持續(xù)走低并逐漸趨于穩(wěn)定。

“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策和宏觀經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下降因素相疊加，將導(dǎo)致未來一段時間內(nèi)民航業(yè)增長速度降低。

（二）繁忙機(jī)場航班時刻價(jià)值提高

表1是2018年國內(nèi)前十五大機(jī)場旅客吞吐量與起降架次增速對比。從表1中可以看出，前15大機(jī)場2018年旅客吞吐量增速比起降架次增速高2至4個百分點(diǎn)，高于全國平均增速差，說明運(yùn)輸需求增速大大高于運(yùn)力供給增速。

我國旅客吞吐量排名靠前的繁忙機(jī)場運(yùn)輸需求增速大大超過運(yùn)力供給增速，導(dǎo)致運(yùn)力供過于求程度降低，機(jī)票價(jià)格和客座率提高，航班時刻產(chǎn)生超額收益，價(jià)值提高。三大航的盈利水平較高，主要原因之一是其占有一線機(jī)場的大量時刻。在“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策影響下，機(jī)場航班時刻增速持續(xù)走低，隨著旅客吞吐量的持續(xù)增加，繁忙機(jī)場的航班時刻將更加緊張，價(jià)值會更高。

（三）國內(nèi)寬體機(jī)航班和飛機(jī)數(shù)量增加

由于繁忙機(jī)場的航班時刻增速與旅客吞吐量的增速差距較大，航班客座率和機(jī)票價(jià)格較高，航空公司為了提高經(jīng)濟(jì)效益，就會在一些航線上用寬體機(jī)代替窄體機(jī)。這種變化，首先在長航距的繁忙機(jī)場之間發(fā)生，然后擴(kuò)展到航距較短和繁忙程度稍低的機(jī)場之間。

例如，2019年7月18日查詢攜程網(wǎng)，2019年7月19日北京飛廣州的35個航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是29個，占航班總量的82.9%；北京飛上海的52個航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是37個，占航班總量的71.2%；北京飛成都的36個航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是25個，占航班總量的69.4%；上海飛西安的30個航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是5個，占航班總量的16.7%;上海飛成都的37個航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是11個，占航班總量的29.8%。這些繁忙機(jī)場之間的寬體機(jī)航班比例比幾年前有較大幅度的增加。

可以預(yù)見，隨著民航業(yè)的持續(xù)發(fā)展和“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的實(shí)施，在市場機(jī)制的作用下，北京、上海、廣州、成都、重慶、西安等繁忙機(jī)場間的寬體機(jī)航班比重將持續(xù)增加，將會有越來越多的機(jī)場增加寬體機(jī)航班。

與寬體機(jī)航班數(shù)量和比重增加的趨勢相同，我國民航機(jī)隊(duì)中的寬體機(jī)數(shù)量也在增加。中國民航局公布的《2018年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中首次公布了寬體飛機(jī)的數(shù)量，這說明中國民航運(yùn)輸機(jī)隊(duì)中寬體機(jī)的數(shù)量達(dá)到了比較高的水平。根據(jù)該統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的數(shù)字，截止到2018年末，我國運(yùn)輸飛機(jī)中共有寬體機(jī)409架，占運(yùn)輸飛機(jī)總量的11.2%，2018年增加寬體機(jī)47架，增速為12.98%，比機(jī)隊(duì)規(guī)?？傮w增速高2.57個百分點(diǎn)。

隨著我國民航市場規(guī)模的擴(kuò)大與“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的持續(xù)實(shí)施，我國民航機(jī)隊(duì)中的寬體機(jī)數(shù)量會持續(xù)增加，比例也會在一定時間內(nèi)持續(xù)提升。

(四) 支線飛機(jī)獲得更大發(fā)展空間

伴隨著繁忙機(jī)場航班時刻越來越供不應(yīng)求，支線飛機(jī)難以獲批從支線機(jī)場直飛到一線樞紐的航班時刻，一些原有的用支線飛機(jī)執(zhí)飛繁忙機(jī)場的航班也會逐漸改用窄體機(jī)執(zhí)飛，還有一些支線航班會停飛。

在這種發(fā)展態(tài)勢下，會逐漸形成支線機(jī)場——二線樞紐——一線樞紐的航線網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)，為支線飛機(jī)提供了更大的發(fā)展空間。

在這一點(diǎn)上，我國與美國將會產(chǎn)生較大差異。美國一線樞紐機(jī)場的航班時刻供求關(guān)系不如我國緊張，支線機(jī)場的支線飛機(jī)也可以飛到芝加哥、亞特蘭大等一線樞紐。這種差異是由兩國的人口總量、人口密度、空域結(jié)構(gòu)和管理模式等決定的。

表1：2018年前十五大機(jī)場旅客吞吐量與起降架次增速對比表

（五）更多航空公司會在一線繁忙機(jī)場設(shè)立分公司

大約在2008年前，北京、上海、廣州、深圳等一線機(jī)場的航班時刻還不是特別緊張，在這些機(jī)場增加航班時刻的難度較低，這些機(jī)場的航班時刻價(jià)值也相應(yīng)較低。此時，國內(nèi)大多數(shù)航空公司在設(shè)立分公司時更多考慮基地布局和航線網(wǎng)絡(luò)的合理銜接，沒有更多關(guān)注一線繁忙機(jī)場以后會帶來的超額利潤，也就沒有更多在一線樞紐機(jī)場設(shè)立分公司和增加航班時刻。

隨著“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的持續(xù)實(shí)施，一線繁忙機(jī)場的航班時刻價(jià)值會進(jìn)一步凸顯。更多航空公司會進(jìn)一步認(rèn)識到繁忙機(jī)場時刻的價(jià)值，更加傾向于在相對繁忙機(jī)場設(shè)立分公司和運(yùn)行基地。

由于一線繁忙機(jī)場的航班時刻已經(jīng)飽和，目前難以增加新的航班時刻，設(shè)立分公司的難度也比較大。各航空公司會充分利用機(jī)場擴(kuò)建和建設(shè)第二、第三機(jī)場的機(jī)會，以及政策放松的窗口期，找到設(shè)立分公司和增加時刻的適當(dāng)時機(jī)，在一線機(jī)場設(shè)立分公司，調(diào)整分公司布局。

值得一提的是，在一線機(jī)場設(shè)立分公司的目的是增加在一線機(jī)場的航班時刻，是針對原有的基地公司優(yōu)先的航班時刻分配辦法采取的措施。2018年公布的新《民航航班時刻管理辦法》規(guī)定，航班時刻分配將實(shí)行新進(jìn)入公司優(yōu)先原則，不再實(shí)行基地公司優(yōu)先原則。如果新《民航航班時刻管理辦法》能夠完全實(shí)施，航空公司就沒有必要在一線機(jī)場設(shè)立分公司，但仍要抓住時機(jī)增加在一線機(jī)場的航班時刻，并需設(shè)立相應(yīng)的運(yùn)行保障機(jī)構(gòu)。

（六）航班時刻分配辦法亟需改革

誠然，增加民航可用空域是提升航班正常性的最重要措施，但提升航班時刻的分配和使用效率也是從需求端提升航班正常性的重要措施。為此，民航局在實(shí)施“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的同時，也在優(yōu)化航班時刻管理辦法，并于2018年1月印發(fā)了新的《民航航班時刻管理辦法》。

按照中國民航局的解釋，新《民航航班時刻管理辦法》制定的背景是，中國民航進(jìn)入快速發(fā)展期，機(jī)隊(duì)規(guī)模日臻龐大，航班運(yùn)量持續(xù)增長，快速增長的市場需求與航班時刻之間的矛盾愈加明顯。新《民航航班時刻管理辦法》的目標(biāo)是有效管理和配置航班時刻，實(shí)現(xiàn)時刻資源配置的公平、高效、競爭和廉政，讓時刻資源分配機(jī)制與高速發(fā)展的民航業(yè)相匹配。

新《民航航班時刻管理辦法》圍繞上述政策目標(biāo)進(jìn)行了大量制度創(chuàng)新，例如：將原有的基地公司優(yōu)先原則改為世界通行的新進(jìn)入公司優(yōu)先原則；建立了航班時刻優(yōu)先配置量化規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了由定性管理向定量管理的重大轉(zhuǎn)變；航班時刻的分配實(shí)行效率優(yōu)先原則。

新《民航航班時刻管理辦法》對原有的利益格局造成較大沖擊，而且其本身也有一些系統(tǒng)性缺陷。因此，新《航班時刻管理辦法》雖然規(guī)定從2018年4月1日實(shí)施，但直至2019年6月底，新《民航航班時刻管理辦法》確定的規(guī)則還沒有嚴(yán)格落實(shí)。

隨著我國民航市場規(guī)模的擴(kuò)大，我國繁忙機(jī)場的航班時刻供求緊張程度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國、歐盟，優(yōu)化航班時刻分配辦法，提高航班時刻分配的效率與公平性，成為民航業(yè)發(fā)展的迫切需求。