政策轉(zhuǎn)移如何預(yù)防失敗

熊燁

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和政府治理變革極大地激發(fā)了地方政府的發(fā)展能量。地方政府主導(dǎo)的區(qū)域性、局部性政策創(chuàng)新成為推進(jìn)政策變遷和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動(dòng)力量。與此同時(shí)，政策創(chuàng)新的高成本與高風(fēng)險(xiǎn)特性以及地方政府政策供給能力的差異，促使地方政府青睞“跟進(jìn)式”的政策轉(zhuǎn)移，從而降低政策制定成本和治理風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，政策轉(zhuǎn)移已成為我國(guó)地方政府的一種重要政策供給方式。

政策轉(zhuǎn)移研究起源于政策擴(kuò)散研究，早期致力于發(fā)現(xiàn)國(guó)家間以及美國(guó)州政府之間的政策創(chuàng)新擴(kuò)散的時(shí)空趨勢(shì)及結(jié)果的相似性，然而，政策擴(kuò)散研究也被批評(píng)忽視了政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程的多樣性。美國(guó)學(xué)者道洛維茨和馬什最先使用“政策轉(zhuǎn)移”這個(gè)概念，將其定義為某個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)存在的有關(guān)政策、行政管理安排及制度的知識(shí)被用于另一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)去發(fā)展其有關(guān)政策、行政管理安排及制度的過程?！罢咿D(zhuǎn)移”概念更具包容性，一是因?yàn)樗w了政策擴(kuò)散的自愿和強(qiáng)制過程，研究對(duì)象范圍既包括國(guó)家內(nèi)部也包括國(guó)家之間;二是它把政策轉(zhuǎn)移作為自變量和因變量進(jìn)行研究。政策轉(zhuǎn)移被廣泛用于描述和解釋國(guó)家之間以及國(guó)家內(nèi)部地方政府之間的政策異地傳播現(xiàn)象。

在我國(guó)，政策轉(zhuǎn)移是地方政府政策供給的一種重要方式，然而，也有部分政策轉(zhuǎn)移由于移非所需、形式轉(zhuǎn)移、機(jī)械轉(zhuǎn)移等原因而導(dǎo)致效果不理想甚至政策失敗。地方政府間政策轉(zhuǎn)移是“有關(guān)政策、行政管理安排及制度知識(shí)”的跨地區(qū)的傳播和利用，政策轉(zhuǎn)移的過程可以看做是政策創(chuàng)新的生成、傳播、應(yīng)用的過程，在治理環(huán)境高度復(fù)雜化和不確定的時(shí)代，需要特別關(guān)注其生成、傳播、應(yīng)用的演化過程。

關(guān)注政策創(chuàng)新生成中的“熵增”問題。熵是對(duì)一個(gè)系統(tǒng)中存在的無序狀態(tài)量的測(cè)量，反映了體系中的混亂程度。無論是社會(huì)系統(tǒng)、生物系統(tǒng)或是純物理系統(tǒng)都需要把熵控制在一定的范圍內(nèi)來保持系統(tǒng)正常運(yùn)行?！办卦觥庇糜诿枋鰧?dǎo)致政策轉(zhuǎn)移過程中的一種情形：政策創(chuàng)新或政策試點(diǎn)的政策知識(shí)未經(jīng)高度編碼和抽象，而是以一種低結(jié)構(gòu)化的形態(tài)傳播，形成不太明晰的政策知識(shí)環(huán)境，這些帶有情景特性、碎片化的政策知識(shí)并不能為決策提供有效支撐。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，一些尚處于起步階段的政策創(chuàng)新很可能被其他地區(qū)模仿。然而事實(shí)上，有部分“創(chuàng)新政策”只是初步的探索，其成效并未經(jīng)過評(píng)估論證和實(shí)踐檢驗(yàn)，在績(jī)效沒有得到充分證明的情況下就被包裝為“政策品牌”，成為其他地區(qū)學(xué)習(xí)的樣本。政策創(chuàng)新生成中的“熵增”影響到政策創(chuàng)新的可推廣性，成為地方政策轉(zhuǎn)移需要解決的首要問題。

關(guān)注政策創(chuàng)新傳播中的信息損耗問題。社會(huì)系統(tǒng)中的信息損耗遠(yuǎn)比物理系統(tǒng)的信息損耗更為復(fù)雜和不可控。從政策轉(zhuǎn)移的途徑上來看，地區(qū)間政策轉(zhuǎn)移包括兩種途徑，一種是地方政府自發(fā)的政策創(chuàng)新，其他地區(qū)隨后跟進(jìn);另一種是地方政府政策試點(diǎn)，中央政府吸納后向全國(guó)推廣。媒體報(bào)道是政策傳播的重要渠道，傳播過程中可能出現(xiàn)的新標(biāo)簽、新舉措、新口號(hào)、新成效吸引著絕大多數(shù)的注意力，而關(guān)于政策創(chuàng)新更為充分的信息則往往被過濾和忽視了，特別是政策原發(fā)地的政策知識(shí)經(jīng)過上級(jí)政策再流向其他地方政府，環(huán)節(jié)的增加加劇了政策知識(shí)損耗的可能。

關(guān)注政策創(chuàng)新在移入地區(qū)的適用性問題。政策創(chuàng)新在移入地區(qū)的應(yīng)用是政策轉(zhuǎn)移的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，在地區(qū)間差異較大的背景下，務(wù)必要保證政策的吸收轉(zhuǎn)化適應(yīng)當(dāng)?shù)氐臈l件。以我國(guó)“智慧城市”建設(shè)為例，智慧城市是在城市管理中大量運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)組織、協(xié)調(diào)、管理的全面整合與協(xié)同，從而提升城市建設(shè)水平與管理效率的一種創(chuàng)新手段。自2012年我國(guó)開展首批智慧城市試點(diǎn)以來，“智慧城市”概念迅速在全國(guó)擴(kuò)散。智慧城市的建設(shè)需要可信、可靠、可控的城市信息安全保障體系以及一定硬件條件的支撐，在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)并不具備特定的條件支撐。然而，一些地方政府僅僅出于對(duì)“智慧城市”愿景的向往，在沒有對(duì)本地區(qū)發(fā)展定位與區(qū)域特色進(jìn)行評(píng)估，甚至在信息安全保障體系尚未建成的情況下草率出臺(tái)“智慧城市”建設(shè)相關(guān)政策。這反映了轉(zhuǎn)移政策知識(shí)吸收轉(zhuǎn)化不足下的適應(yīng)性問題，直接應(yīng)用并不適應(yīng)的政策很可能會(huì)造成“南橘北枳”的結(jié)果。

提升政策轉(zhuǎn)移效果，防止出現(xiàn)政策轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的政策失敗，應(yīng)該著重注意以下幾個(gè)方面：

一是確定政策知識(shí)管理的戰(zhàn)略地位?！办卦觥眴栴}指的是在政策創(chuàng)新還沒有形成成熟經(jīng)驗(yàn)情況下，政策跟進(jìn)方就開始引入。化解“熵增”問題的關(guān)鍵是要提高轉(zhuǎn)移政策知識(shí)的編碼和抽象程度，提高轉(zhuǎn)移政策知識(shí)的質(zhì)量。政策知識(shí)管理的過程也是一個(gè)對(duì)政策知識(shí)進(jìn)行分類、概化的處理過程，有效的政策知識(shí)管理是轉(zhuǎn)移政策知識(shí)生成的保障。然而，當(dāng)前在政策知識(shí)管理方面還存在諸多缺失，如行政系統(tǒng)內(nèi)部尚未建立完善的政策知識(shí)管理系統(tǒng)，沒有建立整合、統(tǒng)籌規(guī)劃及管理各部門政策知識(shí)的專責(zé)機(jī)構(gòu)或單位，政策知識(shí)管理的制度及相關(guān)法規(guī)不健全等。因此，亟需確定政策知識(shí)管理的戰(zhàn)略地位，探索發(fā)展完備的政府政策知識(shí)管理之路。

二是搭建地方政府間交流平臺(tái)。信息傳播不可避免會(huì)存在損耗，然而有些信息損耗是可以控制和避免的。地區(qū)間政策轉(zhuǎn)移涉及到多個(gè)地方政府的交流與互動(dòng)，相互交流的頻度和深度直接影響到政策的傳播與擴(kuò)散，因此，一個(gè)可供地方政府充分交流的平臺(tái)非常必要。如政策論壇是地方政府政策主體圍繞社會(huì)治理難題進(jìn)行信息交流和經(jīng)驗(yàn)共享的平臺(tái)，不僅有助于推動(dòng)地方政府的政策創(chuàng)新，也有助于推動(dòng)政策創(chuàng)新和政策試點(diǎn)地區(qū)政策知識(shí)的擴(kuò)散傳播，是地區(qū)間交流的一種很好的形式。

三是培育共享文化。如果僅僅把政策轉(zhuǎn)移看做顯性政策文本的話，則無需討論政策源發(fā)地的擴(kuò)散動(dòng)力。事實(shí)上，政策轉(zhuǎn)移過程包含了豐富的隱性知識(shí)，需考慮政策源發(fā)地政策主體開展政策知識(shí)共享的動(dòng)力問題。培養(yǎng)共享文化可以激發(fā)政策源發(fā)地政策主體的內(nèi)在動(dòng)力，即在自愿的動(dòng)機(jī)下進(jìn)行政策知識(shí)的傳播。文化對(duì)主體的行為具有潛移默化的引領(lǐng)作用，共享文化的培育就是要打破地方政府之間狹隘的地區(qū)意識(shí)，把地方政府的創(chuàng)新與國(guó)家治理大局聯(lián)系起來，形成共享、開放的文化氛圍。

四是提高地方政府學(xué)習(xí)能力。地方治理環(huán)境的特殊性和復(fù)雜性決定了政策轉(zhuǎn)移需要經(jīng)過一個(gè)較為全面、較為深入的政策學(xué)習(xí)過程。政策學(xué)習(xí)能力是地方治理能力的重要部分，在通訊便利、交流頻繁的時(shí)代，如何有效地利用海量的政策信息和知識(shí)至關(guān)重要。政策學(xué)習(xí)能力不僅僅是對(duì)政策轉(zhuǎn)移知識(shí)的理解領(lǐng)悟能力，還包括將政策轉(zhuǎn)移知識(shí)情景化的能力。通過提高地方政府的學(xué)習(xí)能力，可以推動(dòng)政策轉(zhuǎn)移知識(shí)的吸收內(nèi)化乃至形成新的政策。

（作者單位：南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院）

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