統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的江蘇探索

金世斌

新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇省委、省政府高度重視區(qū)域發(fā)展差異問(wèn)題，采取切實(shí)有效措施，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域優(yōu)化發(fā)展、特色發(fā)展，蘇南蘇中蘇北三大區(qū)域之間均衡發(fā)展水平顯著提升，成為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典型樣板。認(rèn)真總結(jié)、提煉區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于江蘇全面落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略各項(xiàng)任務(wù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn)，具有重要意義。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷程與特征

回顧新中國(guó)成立以來(lái)的70年，江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大體經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：

第一階段，新中國(guó)初期到改革開(kāi)放前（1949年—1978年），區(qū)域低水平均衡發(fā)展階段。解放后，我國(guó)確立了單一公有制經(jīng)濟(jì)體制，以重工業(yè)為主導(dǎo)向內(nèi)地傾斜，實(shí)施高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。作為老工業(yè)基地的蘇南，承擔(dān)了支援全國(guó)重點(diǎn)建設(shè)的任務(wù)，本地工業(yè)潛力反而未得到有效發(fā)揮;在農(nóng)業(yè)方面，先后實(shí)施開(kāi)挖蘇北灌溉總渠、整治洪澤湖大堤、興建江都水利樞紐、引淮入沂、引江濟(jì)淮等工程，到1974年全省初步建成相對(duì)完善的水利工程體系，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田占了總面積80%以上。這一時(shí)期江蘇實(shí)施的是區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，有效改善了解放前區(qū)域差距過(guò)大的現(xiàn)象。

第二階段，改革開(kāi)放初期到上世紀(jì)90年代中期（1979年—1993年），區(qū)域非均衡發(fā)展階段。改革開(kāi)放后，我國(guó)實(shí)施區(qū)域優(yōu)先發(fā)展政策，把沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在了突出位置。江蘇積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，省第七次、第八次黨代會(huì)先后提出“積極提高蘇南，加快發(fā)展蘇北”的發(fā)展要求，蘇南成為投資和建設(shè)的重點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，形成了享譽(yù)全國(guó)的“蘇南模式”。同時(shí)，蘇北也涌現(xiàn)了以戶(hù)辦、聯(lián)戶(hù)辦、村辦、鄉(xiāng)辦四輪齊轉(zhuǎn)“耿車(chē)經(jīng)驗(yàn)”為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展模式。盡管這一時(shí)期，江蘇注重“加快發(fā)展蘇北”，但由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平上的明顯差異，“南快北慢”現(xiàn)象比較突出，蘇南、蘇中、蘇北占全省GDP比重由1978年的2.8∶1.6∶1擴(kuò)大為1993年的4.4∶2.1∶1。

第三階段，上世紀(jì)90年代中期到黨的十八大前（1994年—2011年），區(qū)域共同發(fā)展階段。上世紀(jì)90年代中期，我國(guó)對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，明確把“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為未來(lái)15年經(jīng)濟(jì)社會(huì)必須貫徹的重要方針之一。為縮小蘇南蘇北發(fā)展差距，1994年省第九次黨代會(huì)首次提出“區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略”，作為未來(lái)江蘇現(xiàn)代化建設(shè)的三大發(fā)展戰(zhàn)略之一。2001年，省第十次黨代會(huì)提出“深入實(shí)施區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略”。2006年，省第十一次黨代會(huì)提出“在更高層次上統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展……促進(jìn)蘇南加速提升、蘇中加速崛起、蘇北加速振興”?？梢哉f(shuō)，縮小南北差距成為這一時(shí)期江蘇區(qū)域發(fā)展的主要議題，蘇北工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，1999年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸弧被靖窬?從2007年開(kāi)始，蘇北縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分別快于全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和全省縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。2011年，蘇北人均GDP首次超過(guò)全國(guó)平均水平，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.3%、高于全國(guó)平均水平2個(gè)百分點(diǎn)。

第四階段，黨的十八大以來(lái)（2012年至今），區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。2011年，省第十二次黨代會(huì)把區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略深化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建三大區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互動(dòng)發(fā)展機(jī)制。2016年，省第十三次黨代會(huì)提出“在更高層次統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”。2017年，提出并實(shí)施“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略，旨在重構(gòu)江蘇經(jīng)濟(jì)地理版圖，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間由行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向功能區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。2019年7月，省委十三屆六次全會(huì)提出，抓住長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，加快推進(jìn)“省內(nèi)全域一體化”。這一時(shí)期，江蘇不僅注重蘇南、蘇中、蘇北之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，更強(qiáng)調(diào)城市群一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展;不僅注重經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，更強(qiáng)調(diào)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展質(zhì)量顯著提高

經(jīng)過(guò)多年努力，江蘇各區(qū)域之間呈現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)、競(jìng)相發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平和質(zhì)量明顯提高。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

區(qū)域發(fā)展短板弱項(xiàng)明顯改進(jìn)。貧困地區(qū)、貧困人口是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最大短板，是必須首先攻克的難關(guān)。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，江蘇就有計(jì)劃、有組織地實(shí)施了多輪大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)，有力改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，較好解決了困難群眾的溫飽問(wèn)題。2008年起，又先后實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程和脫貧奔小康工程，到2015年底，全省411萬(wàn)農(nóng)村低收入人口整體實(shí)現(xiàn)4000元脫貧目標(biāo)，成為東部地區(qū)率先基本消除絕對(duì)貧困的省份之一?！笆濉币詠?lái)，聚焦低收入人口和省定經(jīng)濟(jì)薄弱村，組織實(shí)施脫貧致富奔小康工程。到2018年底，全省累計(jì)有199.4萬(wàn)年收入6000元以下建檔立卡低收入人口實(shí)現(xiàn)脫貧，724個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)面貌發(fā)生顯著變化，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大幅縮小。70年來(lái)，蘇南蘇中蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距經(jīng)歷了從縮小到擴(kuò)大、再到縮小的演變過(guò)程。1978年，蘇南蘇中蘇北GDP占全省比重為48%、23%、29%，比1952年分別提高2.7個(gè)、-3.3個(gè)、0.7個(gè)百分點(diǎn)，變化并不明顯。改革開(kāi)放后至新世紀(jì)初，蘇南蘇中蘇北發(fā)展差距逐步拉大，2005年蘇南GDP占全省比重上升至歷史最高值62.6%。此后，區(qū)域發(fā)展差距逐步縮小。黨的十八大以來(lái)，蘇中蘇北追趕步伐明顯加快，到2018年底，蘇南蘇中蘇北GDP占全省比重由2005年的62.6%、17.6%、19.8%演變?yōu)?7.2%、20.1%、22.7%。自2013年起，江蘇13個(gè)設(shè)區(qū)市全部進(jìn)入全國(guó)城市GDP排行榜前100名，是唯一所有設(shè)區(qū)市都躋身百?gòu)?qiáng)的省份;2018年全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)比，江蘇占26席（數(shù)量最多），其中蘇南蘇中蘇北分別占10、9、7席。

基本公共服務(wù)水平穩(wěn)步提升?；竟卜?wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。近年來(lái)，江蘇積極落實(shí)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，并先后頒布實(shí)施公共文化服務(wù)促進(jìn)條例、全民健身?xiàng)l例等地方法規(guī)，以及基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃、基層基本公共服務(wù)功能配置標(biāo)準(zhǔn)等政策文件，加快完善基本公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)共建能力和共享水平。截至2018年底，全省基層公共服務(wù)功能配置標(biāo)準(zhǔn)化總體實(shí)現(xiàn)度達(dá)到90%以上，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、建制村和城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)度分別達(dá)97%、98%、87%、89%;基本公共服務(wù)體系建設(shè)整體實(shí)現(xiàn)度達(dá)98.1%，其中，蘇南蘇中蘇北基本公共服務(wù)水平指數(shù)分別為96.28、94.42、92.06，呈現(xiàn)“南高北低”態(tài)勢(shì);蘇南蘇中蘇北發(fā)展指數(shù)分別為90.28、91.19、91.51，呈現(xiàn)“南慢北快”態(tài)勢(shì)。

區(qū)域發(fā)展格局進(jìn)一步優(yōu)化。江蘇緊緊抓住“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展三大國(guó)家戰(zhàn)略疊加機(jī)遇，深入實(shí)施“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略，積極融入長(zhǎng)三角，帶動(dòng)輻射長(zhǎng)江中上游，放大向東開(kāi)放優(yōu)勢(shì)，做好向西開(kāi)放文章。寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化步伐加快，南京特大城市能級(jí)和城市首位度不斷提升。蘇錫常都市圈一體化邁上新臺(tái)階，與南通、泰州跨江融合發(fā)展取得積極進(jìn)展。沿海地區(qū)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，成為全省重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，有力促進(jìn)了與周邊城市的互動(dòng)融合。蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)、蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、南京江北新區(qū)、中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等重大平臺(tái)先后獲批，為江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新動(dòng)能、注入了新活力?；春由鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要得到國(guó)家批復(fù)，成為淮河、大運(yùn)河流域共同行動(dòng)綱領(lǐng)，合力推動(dòng)跨流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

江蘇推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)具有一定的客觀性和歷史性。江蘇在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的探索創(chuàng)新和生動(dòng)實(shí)踐，對(duì)破解區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題提供了有益經(jīng)驗(yàn)借鑒。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，不斷完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。江蘇始終把區(qū)域發(fā)展作為重大戰(zhàn)略進(jìn)行整體部署，因時(shí)因勢(shì)提出不同內(nèi)涵的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，研究制定總體規(guī)劃和重大改革舉措，形成比較完善的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略體系。蘇北發(fā)展協(xié)調(diào)小組自2001年成立以來(lái)，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。各地各部門(mén)主動(dòng)作為，積極強(qiáng)化政策支撐，建立健全多級(jí)管控、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策的區(qū)域政策體系。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持全省“一盤(pán)棋”思想，強(qiáng)化戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)，才能增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性;只有堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，持之以恒、長(zhǎng)抓不懈，才能久久為功，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不斷取得新成效。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)，有效激勵(lì)多元主體廣泛參與。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)資源再分配、利益再調(diào)整的系統(tǒng)工程，必須突出政府主導(dǎo)作用，以改革創(chuàng)新舉措充分激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力和發(fā)展活力。從江蘇實(shí)踐來(lái)看，省委、省政府著重做好戰(zhàn)略規(guī)劃和制度供給，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、產(chǎn)業(yè)空間布局，以及對(duì)蘇北實(shí)施土地、金融、財(cái)政等優(yōu)惠政策，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明方向。同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化要素配置，打破行政分割、市場(chǎng)壁壘和利益藩籬，切實(shí)提高區(qū)域開(kāi)發(fā)質(zhì)效。此外，注重發(fā)揮公益性社會(huì)組織的補(bǔ)充作用，引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，通過(guò)“五方掛鉤”等激勵(lì)性政策工具，凝聚全社會(huì)力量共同致力于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅(jiān)持“造血”為要，切實(shí)增強(qiáng)落后地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路，在于堅(jiān)持“四化同步”，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。持續(xù)向蘇北大力推進(jìn)財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、科技、人才“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”。以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，支持蘇北民生保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以南北共建園區(qū)為主要載體，促進(jìn)蘇南產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快蘇北新型工業(yè)化進(jìn)程。以科技成果轉(zhuǎn)化和科技人才集聚為抓手，強(qiáng)化南北科技人才交流，加大蘇北科技人才培養(yǎng)與儲(chǔ)備力度，優(yōu)化蘇北的產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈，為蘇北跨越式發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐。

堅(jiān)持南北共建，加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展合力。2001年，明確南京與淮安、無(wú)錫與徐州、蘇州與宿遷、常州與鹽城、鎮(zhèn)江與連云港結(jié)對(duì)關(guān)系，圍繞園區(qū)共建、勞務(wù)培訓(xùn)、人才交流、科技教育、衛(wèi)生旅游等內(nèi)容開(kāi)展南北掛鉤合作。2006年，進(jìn)一步作出南北掛鉤共建蘇北開(kāi)發(fā)區(qū)（簡(jiǎn)稱(chēng)共建園區(qū)）的重大決策，借鑒蘇南發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進(jìn)與高端要素承接，補(bǔ)齊蘇北發(fā)展短板，增強(qiáng)發(fā)展韌勁。目前蘇北共有南北共建園區(qū)38家。此外，蘇中與蘇北結(jié)合部經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)還有7個(gè)共建園區(qū)，享受蘇北共建園區(qū)扶持政策。在各方共同努力下，共建園區(qū)快速發(fā)展，已成為省內(nèi)區(qū)域合作的關(guān)鍵紐帶、南北產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的主要載體、蘇北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。

堅(jiān)持因地制宜，著力提高政策精準(zhǔn)度有效性。針對(duì)蘇北發(fā)展中的共性問(wèn)題和個(gè)性問(wèn)題，實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)，精準(zhǔn)施策。2008年啟動(dòng)實(shí)施“一市一策”，比如，推進(jìn)連云港國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)，支持鹽城建設(shè)國(guó)家級(jí)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，振興徐州老工業(yè)基地，加快淮安蘇北重要中心城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)宿遷發(fā)展更大突破，等等。2018年，在高質(zhì)量發(fā)展考核中，對(duì)蘇南蘇中蘇北提出差異化指標(biāo)，引導(dǎo)各地特色發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室、淮陰工學(xué)院蘇北發(fā)展研究院、江蘇省發(fā)改委）

責(zé)任編輯：陳學(xué)科