新時代我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

劉夢

摘要：十九大報告正式拉開了全面建成中國特色社會保障體系的帷幕，為我國社會保障事業(yè)勾畫了一幅美好的發(fā)展愿景。經(jīng)過長期努力，我國養(yǎng)老保險制度全面發(fā)展，為習(xí)近平主席提倡的新時代“老有所養(yǎng)”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。公共服務(wù)市場化背景下的社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，讓全民充滿了新期待，同時使我國的養(yǎng)老保險制度和公共服務(wù)面臨新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：十九大;新體系;社會養(yǎng)老服務(wù)

中圖分類號：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）09-0183-02

一、理論革新與發(fā)展歷程

1991-2000年這10年是我國社會保障制度的探索性改革階段。也是我國養(yǎng)老保險制度框架形成的重要時期。1993年，中共中央十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》正式?jīng)Q定要求建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，首次在黨的文件中提出要建立多層次的社會保障制度。

近7年。中國在養(yǎng)老保險領(lǐng)域成績斐然，制定了一個又一個緊貼民情的相關(guān)政策。2012年召開的十八大明確社會保障體系建設(shè)的重點(diǎn)是增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性。十八大報告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。社會保障好不好，老百姓可謂是冷暖自知。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)得知，十八大以來，社會保障相關(guān)詞匯中養(yǎng)老金熱度最高，說明近年來，養(yǎng)老保險制度越來越受到人民群眾的重視和關(guān)注。養(yǎng)老保險與每一位公民息息相關(guān)，更是我國社會保障體系中尤其重要的一部分。

十八大以來的七年。是黨和國家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的七年，社會養(yǎng)老保障取得重大進(jìn)展。在增強(qiáng)公平性方面，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、實(shí)施全民參保計劃以及持續(xù)提高養(yǎng)老保障水平;在適應(yīng)流動性方面，完善轉(zhuǎn)移接續(xù)政策、實(shí)施社會保障卡工程;在保證可持續(xù)性方面，啟動基本養(yǎng)老保險基金市場化多元化投資運(yùn)營、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金以及發(fā)展第二支柱。

2017年10月18日，習(xí)近平總書記代表十八屆中央委員會向大會做了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，報告指出：中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我們都知道，社會保障是社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)、是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展的調(diào)節(jié)器，是創(chuàng)建社會主義和諧社會必不可少又尤為重要的組成部分，我國正處于人口老齡化快速發(fā)展期，截至2016年底，全國60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%。我國的人口老齡化問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻，不可小覷，老年人口的數(shù)量和占比持續(xù)攀高。如何發(fā)展老年事業(yè)、有效應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)、解決老年社會問題，這無疑對我國的養(yǎng)老保險制度以及老年相關(guān)公共服務(wù)提出了新的期許與挑戰(zhàn)。

十九大報告提出。加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)的總要求是兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制，目標(biāo)是全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。這個方針政策為我國社會保障事業(yè)的發(fā)展與變革提供了目標(biāo)、方向以及實(shí)現(xiàn)的途徑，我國社會保障體系日趨成熟與穩(wěn)定，該報告提出的方針無疑極大地促進(jìn)了我國社會保障制度的發(fā)展。十九大提出了一系列新思想，為我國社會保障體系的改革提供了思想的啟蒙。

二、新時代背景下社會養(yǎng)老服務(wù)新機(jī)遇

十九大報告提出建立多層次社會保障體系的方針政策，為新時代建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺、健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系提供了新機(jī)遇。我國的養(yǎng)老保險制度以及相關(guān)公共服務(wù)的開展與革新，既要扎根于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和基層條件。又要把眼光放長遠(yuǎn)。與我國建立社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)齊頭并進(jìn)。

（一）在全國實(shí)行全民參保

我國的養(yǎng)老保險目前還沒有實(shí)現(xiàn)真正的全民參與和全民覆蓋。十三五規(guī)劃對于參保率提出了要穩(wěn)定在95%的期望值，積極動員全社會參與養(yǎng)老保險。共同應(yīng)對人口老齡化的浪潮。我國沒有發(fā)生人口老齡化現(xiàn)象前，基本是代際養(yǎng)老，但是僅僅依靠子女來養(yǎng)育父母，已經(jīng)不能應(yīng)對供給能力有限、資源有限和需求量巨大的養(yǎng)老現(xiàn)狀了，這并不代表現(xiàn)實(shí)中代際養(yǎng)老不再重要。而是需要國家、社會和家庭來共同承擔(dān)，分享改革發(fā)展的成果，收獲歸屬感與自豪感。

（二）加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一

我國二元格局下，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)域發(fā)展和服務(wù)水平一直有很大的差距，如何縮小城鄉(xiāng)之間的差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重。在全國建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度是眾望所歸，也是促進(jìn)社會公平正義的一大舉措。在堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度的基礎(chǔ)上，可以學(xué)習(xí)其他福利國家的激勵政策。引進(jìn)長繳多得、多繳多得的激勵機(jī)制，此條措施在英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇所著的《貝弗里奇報告》中就有所提及，他認(rèn)為國家的養(yǎng)老保險繳費(fèi)機(jī)制不應(yīng)該一成不變，可以適當(dāng)調(diào)整，適應(yīng)不同時期的經(jīng)濟(jì)與社會狀況。新農(nóng)保與城居保在政策上是非常相似的，將兩者合并意義非凡，并且要與職工基本養(yǎng)老保險銜接妥當(dāng)。

我國到2022年城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局可以基本形成，將二者進(jìn)行完全的統(tǒng)一可以極大地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、加快人口的流動，確保全民都可以享受基本的養(yǎng)老保障。黨的十九大報告提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，黨聚焦當(dāng)下城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際情況和未來城鄉(xiāng)的發(fā)展趨勢做出了重大戰(zhàn)略部署。黨堅持以人為本，城鄉(xiāng)必須要協(xié)調(diào)融合發(fā)展，也是對全民的公平正義提出了捍衛(wèi)。將城居保和新農(nóng)保合并無疑是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制中不可或缺的一部分，一步一步消除全民追求更美好生活需求的障礙與壁壘。不僅僅出于養(yǎng)老保障領(lǐng)域，也是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度的安排，老年群體對于養(yǎng)老與醫(yī)療的同時需求與日增長，在老齡化加速的背景下已刻不容緩。

（三）以立法為“兜底”

加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)總要求的第一點(diǎn)就是要兜底線。我國的養(yǎng)老保險制度前前后后也發(fā)展了20余年，各個方面也基本發(fā)展成熟，應(yīng)該把條款政策上升到國家法律法規(guī)的制度層面，加強(qiáng)保障力度，起到兜底的作用，也象征著養(yǎng)老保險制度在我國邁人了新時代。

（四）基本養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營多元化

社?；鹬姓甲畲蟊戎氐木褪丘B(yǎng)老基金，日趨嚴(yán)重的老齡化和空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象不容小覷。目前我國總結(jié)存超過4萬億元，千億量級的投資只是一個開端，要突破地方向中央歸集投資資金的壁壘、沖破心理和現(xiàn)實(shí)障礙，盡早達(dá)到萬億量級的任務(wù)很艱巨：如果全部委托社?；饡顿Y也并非長久之計，需要研究更多元化、專業(yè)化的養(yǎng)老基金投資體制。在市場上尋求合適的投資機(jī)構(gòu)和組織，例如大型的商業(yè)保險公司投資運(yùn)營必須做到市場化。

（五）進(jìn)一步促進(jìn)公共養(yǎng)老服務(wù)市場化

人口老齡化使得公共養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)尤其迫切，養(yǎng)老保障的內(nèi)涵拓展同樣促使養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展成為必然，老年群體對美好生活的需求也日益增長，如何提升老年群體的生活質(zhì)量與幸福感尤為重要。

公共服務(wù)市場化是指在公共服務(wù)提供的過程中借鑒企業(yè)管理辦法，引進(jìn)競爭機(jī)制，打破政府壟斷，實(shí)現(xiàn)公共資源的高效配置和公共服務(wù)的高效供應(yīng)。我們的公共養(yǎng)老服務(wù)同樣適合采取這種方式?？梢愿嗟匾蕾囀袌觥⒓彝ヒ约爸驹阜?wù)群體來滿足老年群體對公共服務(wù)的需要。政府可以采取預(yù)算安排和制定政策來形成經(jīng)濟(jì)刺激，引導(dǎo)社會各個組織參與到公共養(yǎng)老服務(wù)的提供浪潮中。近年來，國家紛紛效仿的“PPP模式”越來越被認(rèn)可和采用，2014年財政部首次正式提出“政府和社會資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，也是首次對“PPP模式”提出借鑒與學(xué)習(xí)的指導(dǎo)性意見。

三、新時代背景下社會養(yǎng)老服務(wù)新挑戰(zhàn)

沒有一種制度改革與發(fā)展的道路始終是風(fēng)平浪靜和暢通無阻的，其間肯定伴隨著很多困難與阻礙。十九大提出的社會保障領(lǐng)域的方針，無疑給我國社會保障制度的發(fā)展提供了一個更加優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境。我國養(yǎng)老保險制度與老年服務(wù)的發(fā)展有了新機(jī)遇，同時也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

（一）“老有所養(yǎng)”有兩個難啃的“硬骨頭”

我國現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展的時期，老有所養(yǎng)最難啃的硬骨頭有兩個，第一個是如何讓所有人都能參加養(yǎng)老保險，也就是如何進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面的問題。目前覆蓋率近90%，但是中國人口基數(shù)大，仍然有1個億的人沒有參加養(yǎng)老保險。主要有三種人群：靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員、農(nóng)村自住人口。有一部分群體認(rèn)為繳費(fèi)期限太長。更看重眼前利益，很多農(nóng)民認(rèn)為繳費(fèi)時間太長不安全，也有一些人對國家的政策不了解。認(rèn)為有錢還不如存入銀行，隨用隨取，也有一些貧困的山區(qū)或者農(nóng)村家庭依舊沒有擺脫貧困，沒有能力承擔(dān)養(yǎng)老金繳費(fèi)的支出，因此如何改變這個現(xiàn)象是實(shí)現(xiàn)全民參保的關(guān)鍵點(diǎn)。第二個是養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展問題。要想解決這個問題，必須盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，不同的省和不同的地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，養(yǎng)老保險金的支付水平也不同，很多西部的省份養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)很重，因而在全國實(shí)施基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度刻不容緩，按照以往的制度安排便是先實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌再實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌可以平衡不同省份和地區(qū)的差異，均衡各省的負(fù)擔(dān)。

（二）社會養(yǎng)老服務(wù)基本方式“非理性”選擇

機(jī)構(gòu)服務(wù)和居家服務(wù)共同致力于滿足老年群體的服務(wù)需要，二者在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中都具有重要的地位和作用。自力、居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老服務(wù)方式相互依賴、互相促進(jìn)，共同組成了社會養(yǎng)老服務(wù)的基本方式，過分地強(qiáng)調(diào)其中一種養(yǎng)老方式的觀點(diǎn)和做法都是不理智的，更不利于社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

1.城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)水平差異過大

很多農(nóng)村雖然建造了農(nóng)村養(yǎng)老院，但是很多都形同虛設(shè)，很少有老年人愿意去養(yǎng)老院養(yǎng)老。養(yǎng)兒防老的觀念依舊盛行，很多農(nóng)村老年群體希望依靠子女養(yǎng)老，但是很多農(nóng)村青壯年都向城市流動，導(dǎo)致很多空巢老人無人照料，只能自力養(yǎng)老，很多農(nóng)村老人生活節(jié)約，認(rèn)為去養(yǎng)老院每年需要一定的費(fèi)用。另外一個問題同樣不能忽視，很多農(nóng)村養(yǎng)老院缺少有專項(xiàng)技能的護(hù)理員，也是造成很多農(nóng)村老年人不愿意去養(yǎng)老院養(yǎng)老的原因之一，如何加強(qiáng)引導(dǎo)也是一個很大的難題。

2.老年群體的專門性陪護(hù)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)壓力大

養(yǎng)老院的日托服務(wù)，雖然配套一流，但定位偏向中高端人群，價格較高。而一些由政府托底的老年日托所，雖然收費(fèi)較低，但也因此導(dǎo)致經(jīng)營壓力越來越大。老年日托所的功能，不應(yīng)該僅僅只是為老人提供飯食和娛樂。更多的應(yīng)該體現(xiàn)在“照護(hù)”之上。在不同的地區(qū)可能會有不同的社會養(yǎng)老服務(wù)方式的需求，政府應(yīng)該提高供給與需求的適配度，在需要日托所的地區(qū)如何使這些日托所不再困擾于經(jīng)費(fèi)的問題。為經(jīng)營周轉(zhuǎn)而頭疼。需要未來政府和市場合力攻克。

（三）公眾滿意度不高與財政支持力度偏低

中國城市基本公共服務(wù)力評價課題組調(diào)查數(shù)據(jù)表明。2013年對社會保障的滿意度為60.07%，2014年滿意度為60.49%。公共服務(wù)領(lǐng)域公眾關(guān)注度與滿意度排名對比中，社會保障的排名為第8名，位于中游水平。說明國民對我國社會保障制度（包含養(yǎng)老保障）的滿意度不是很理想，還有很多問題亟待解決。

據(jù)數(shù)據(jù)報告顯示，自2010年至今，雖然我國在社會保障制度上的支出逐年增長，但是增幅比較小。2015年在社會保障和就業(yè)的支出比上一年增長11.5%，2017年的一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中，社會保障和就業(yè)的比重為11.6%，與很多社會保障制度發(fā)達(dá)的國家差距較大。如何持續(xù)快速提高GDP，以及增加社會保障方面的支出是個很大的難題。

在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，我國養(yǎng)老保險與社會保障制度逐年完善。養(yǎng)老服務(wù)的市場化條件下，為社會養(yǎng)老服務(wù)提供了廣闊的發(fā)展前景，同時也帶來了新時代的矛盾與挑戰(zhàn)。在“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的新時代社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展理念下，相信我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老問題定會取得開拓性進(jìn)展。