東進(jìn)戰(zhàn)略下龍泉驛IX創(chuàng)新構(gòu)建投融資體系研究

汪勇 盧璞 尹響

摘要：東進(jìn)戰(zhàn)略是成都市全面貫徹五大發(fā)展理念、建設(shè)國家級城市而提出的一項重大戰(zhàn)略部署。龍泉驛區(qū)作為東進(jìn)戰(zhàn)略的“主戰(zhàn)場”，既面臨著發(fā)展機(jī)遇又面臨重大挑戰(zhàn)。2014年，國務(wù)院43號文及新預(yù)算法明確規(guī)定了地方政府融資的唯一合法渠道是發(fā)行債券，地方政府的融資渠道進(jìn)一步收窄。本文在東進(jìn)戰(zhàn)略背景下。首先分析了龍泉驛區(qū)政府創(chuàng)新構(gòu)建投融資體系的必要性，其次分析了當(dāng)前龍泉驛區(qū)政府投融資的現(xiàn)狀，最后創(chuàng)新構(gòu)建了龍泉驛區(qū)政府投融資體系。

關(guān)鍵詞：東進(jìn)戰(zhàn)略;龍泉驛區(qū)政府;投融資體系

中圖分類號：F325 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）09-0126-02

一、龍泉驛區(qū)創(chuàng)新構(gòu)建投融資體系的必要性

（一）經(jīng)濟(jì)去杠桿背景下的現(xiàn)實要求

2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議第一次提出了“去杠桿”的概念。在隨后一系列的經(jīng)濟(jì)工作會議中，去杠桿作為經(jīng)濟(jì)工作的重點任務(wù)被屢次提及。2018年4月財經(jīng)委第一次會議首次提出了“結(jié)構(gòu)性去杠桿”的基本思路，會議指出我國地方政府仍然是結(jié)構(gòu)性去杠桿的重點。根據(jù)2017年中國去杠桿進(jìn)程報告，我國地方政府顯性債務(wù)仍然處于合理水平，但隱形債務(wù)水平值得警惕。隱形債務(wù)從理論上講不屬于政府債務(wù)，但地方政府仍然承擔(dān)最后償還責(zé)任。隱形債務(wù)水平由于形式多樣，透明度差，已經(jīng)成為各地方政府防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重點。財政部也多次發(fā)文對地方政府違規(guī)舉債現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范，在國家嚴(yán)厲規(guī)范地方違規(guī)舉債現(xiàn)象的同時，也明確鼓勵地方政府積極探索融資新模式。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的監(jiān)管要求

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)更加注重發(fā)展的質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)改革持續(xù)推進(jìn)。長期以來，地方融資平臺作為地方政府融資的主要渠道。面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、融資環(huán)境、政策環(huán)境也在不斷發(fā)生變化。地方融資平臺前期的債務(wù)擴(kuò)張模式已不能持續(xù)。為融資平臺存量債務(wù)化解與未來可持續(xù)發(fā)展帶來較大挑戰(zhàn)。43號文明確提出要剝離政府融資平臺的政府融資功能，促進(jìn)融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。2018年財政部印發(fā)的23號文明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)在向地方融資平臺貸款時不得要求政府提供擔(dān)保。因此，地方政府通過融資平臺進(jìn)行融資的渠道將逐步收窄。

二、龍泉驛區(qū)政府投融資的現(xiàn)狀

（一）融資渠道單一，多元化程度低

43號文明確規(guī)定了政府融資的唯一合法渠道是發(fā)行債券，龍泉驛區(qū)政府目前主要依靠發(fā)行債券進(jìn)行債務(wù)融資。截至2017年12月31日，龍泉驛區(qū)政府債務(wù)余額為132.59億元，其中：一般債務(wù)62.19億元、專項債務(wù)70.4億元。成都市財政局核定龍泉驛區(qū)2017年地方政府債務(wù)限137.94億元。其中：一般債務(wù)64.94億元、專項債務(wù)73億元。截至2018年12月31日，龍泉驛區(qū)政府債務(wù)余額為136.13億元。其中：一般債務(wù)62.41億元、專項債務(wù)73.72億元。成都市財政局核定龍泉驛區(qū)2018年地方政府債務(wù)限額為142.76億元，其中：一般債務(wù)65.16億元、專項債務(wù)77.6億元。從近兩年龍泉驛區(qū)債務(wù)水平來看，由于融資渠道單一，龍泉驛區(qū)債券余額已經(jīng)逼近成都市財政局核定的限額標(biāo)準(zhǔn)。

（二）以PPP為代表的創(chuàng)新融資模式發(fā)展緩慢

PPP融資模式是國家明確支持鼓勵的新型融資模式，通過引入社會資本參與城市建設(shè)以緩解地方政府融資壓力。截至2019年6月，龍泉驛區(qū)PPP財政部入庫項目僅有4個，發(fā)改委入庫項目僅有1個。以財政部4個入庫項目為例，目前兩個處于項目識別階段，兩個處于執(zhí)行階段。且項目都集中在污水治理。龍泉驛區(qū)是成都市東進(jìn)戰(zhàn)略的排頭兵，在龍泉驛區(qū)城市建設(shè)實踐中可采用PPP的領(lǐng)域較多。如公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。因此，龍泉驛區(qū)未來PPP的發(fā)展前景廣闊。

（三）融資平臺融資成本上升，融資渠道收窄

43號文的發(fā)行剝離了地方政府融資平臺的政府融資功能，融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型是未來融資平臺公司發(fā)展的趨勢。但目前來看，由于項目建設(shè)周期較長，融資平臺公司仍然承擔(dān)著地方政府的融資壓力。隨著近幾年國家監(jiān)管政策的收緊，大多數(shù)傳統(tǒng)平臺融資渠道已不再符合監(jiān)管規(guī)定，龍泉驛區(qū)政府投融資平臺公司的融資渠道收窄。而目前來看。龍泉驛區(qū)融資平臺公司承建的都是投資期限較長的項目，其外部融資渠道依靠成本較低的銀行貸款才能獲得期限較長的資金。在當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管壓力下，國家政策要求平臺公司和政府信用的剝離，金融機(jī)構(gòu)在向平臺公司貸款時監(jiān)管更加嚴(yán)格，導(dǎo)致龍泉驛區(qū)融資平臺公司面臨嚴(yán)峻的融資環(huán)境和較高的融資成本。

三、龍泉驛區(qū)政府投融資體系的創(chuàng)新構(gòu)建

（一）發(fā)揮專項債優(yōu)勢，充分利用“專項債”政策紅利

地方政府債券包括一般債券-和專項債券。其中。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展由地方政府發(fā)行一般債券融資。有一定收益的由地方政府通過發(fā)行專項債券融資。在這兩種債券中，專項債券是“主力”，2019年全國新增地方政府債務(wù)限額3.08萬億元，其中專項債券2.15萬億元。相比銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式，專項債券成本更低，債券產(chǎn)生的利息收入免征所得稅、增值稅，對投資者更具吸引力，并且專項債運(yùn)作規(guī)范透明，益于防范債務(wù)風(fēng)險。財政部目前試點品種包括土地儲備專項債券、收費(fèi)公路專項債券、棚改專項債券。目前龍泉驛區(qū)棚改項目融資主要依靠棚改貸專項資金，如2018年驛馬河片區(qū)、公園路片區(qū)、紅豆小區(qū)和大面東洪片區(qū)等兩個批次10個棚改項目的簽訂貸款協(xié)議，貸款資金達(dá)38億元。作為“東進(jìn)中優(yōu)”的重要區(qū)域，后續(xù)的龍泉驛區(qū)棚戶區(qū)改造的融資需求仍將處于高位。對于龍泉驛區(qū)地方政府，一方面主要是抓住棚改專項債機(jī)遇。積極利用“專項債”政策紅利。另一方面，根據(jù)財政部印發(fā)的《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)[2017]89號文，下文簡稱“89號文”），龍泉驛區(qū)政府可依據(jù)89號文精神，在財政部下發(fā)的專項債限額內(nèi)因地制宜地試行新專項債品種，以滿足地方政府的融資需求。如根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略，可進(jìn)一步推出振興農(nóng)村專項債等新品種。

（二）做大做強(qiáng)政府融資平臺，開拓平臺融資新渠道

目前。平臺公司市場化轉(zhuǎn)型迫在眉睫，而過去那種依靠政府信用背書生存的模式將不再為繼。但從實際情況來看，由于政府債券發(fā)行規(guī)模有限，融資平臺仍是現(xiàn)階段國內(nèi)地方政府融資的主要渠道。對于龍泉驛區(qū)融資平臺，可從以下幾個方面創(chuàng)新融資渠道。

1.以國家政策為導(dǎo)向，創(chuàng)新發(fā)行綠色債券

綠色債券審核程序較快，同時發(fā)行企業(yè)不受發(fā)債指標(biāo)限制，在資產(chǎn)負(fù)債率低于75%的前提下，核定發(fā)債規(guī)模時不考察企業(yè)其他公司信用類產(chǎn)品的規(guī)模等諸多優(yōu)勢。龍泉驛區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較大。在東進(jìn)戰(zhàn)略下，龍泉驛區(qū)目前正在推動綠色智能汽車產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，努力打造“五千億級”汽車產(chǎn)業(yè)集群。同時龍泉驛區(qū)生態(tài)資源豐富，到2022年全區(qū)森林覆蓋率將達(dá)到44%。對于融資平臺公司而言，響應(yīng)國家綠色發(fā)展理念，積極籌備綠色債券發(fā)行，是拓寬融資平臺公司融資渠道的創(chuàng)新舉措。

2.創(chuàng)新發(fā)展資產(chǎn)證券化融資新模式

近年來，資產(chǎn)證券化成為盤活存量資產(chǎn)的重要手段，目前政策文件大力鼓勵平臺公司進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資以解決存量債務(wù)問題。資產(chǎn)證券化對融資主體（發(fā)起人）并沒有具體的要求。即使信用級別不高，只要有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以帶來穩(wěn)定可預(yù)測的現(xiàn)金流，就可以發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，并且發(fā)行規(guī)模不受凈資產(chǎn)規(guī)模40%的限制。龍泉驛區(qū)政府平臺公司可選擇收費(fèi)公路、橋梁、污水處理、水火電等經(jīng)營性資產(chǎn)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，利用內(nèi)外部增信和第三方擔(dān)保方式，從資本市場解決存量項目資金需求。如陜西省西咸新區(qū)灃西新城開發(fā)建設(shè)（集團(tuán)）有限公司于2017年9月發(fā)行規(guī)模l億元的“西成新區(qū)灃西新城綜合管廊租金資產(chǎn)支持專項計劃”，所募集的資金用于補(bǔ)充營運(yùn)資金，有助于發(fā)行人盤活固定資產(chǎn)。繼續(xù)加大后期管廊建設(shè)。

（三）建立產(chǎn)業(yè)投資基金扶持重點領(lǐng)域

在成都市創(chuàng)新推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下。龍泉驛區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級迫在眉睫。龍泉驛區(qū)汽車生產(chǎn)制造業(yè)占據(jù)了四川省90%的份額。培育新能源汽車、高端裝備制造等富有特色的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建多元增長的產(chǎn)業(yè)體系、加速汽車產(chǎn)業(yè)城轉(zhuǎn)型升級是龍泉驛區(qū)未來工作的重點。龍泉驛區(qū)政府可通過成立產(chǎn)業(yè)投資基金。吸引社會資本以股權(quán)形式介入項目公司，參與基建類項目的建設(shè)和運(yùn)營。設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，還可以解決龍泉驛區(qū)政府面臨的以下問題：

1.解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金問題

近年來，龍泉驛區(qū)城鎮(zhèn)化率不斷上升，2017年城鎮(zhèn)化率為68.7%，2018年城鎮(zhèn)化率為71.26%。在龍泉驛區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，尤其是那些沒有收入或者收入很低的基礎(chǔ)設(shè)施項目，單純憑借項目本身的現(xiàn)金流和政府補(bǔ)貼，很難吸引到社會資本參與。

2.在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級的新常態(tài)下。如何引導(dǎo)和調(diào)整地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題

龍泉驛是享譽(yù)國內(nèi)外的汽車產(chǎn)業(yè)城。大眾、吉利、豐田、沃爾沃，諸多名車由此出產(chǎn)，在傳統(tǒng)型汽車生產(chǎn)制造蓬勃發(fā)展的同時，龍泉驛區(qū)如何大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如何吸引擁有自主品牌的新能源汽車、高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新材料等實力企業(yè)入駐，如何由“汽車制造”向“汽車智造”轉(zhuǎn)變，是東進(jìn)戰(zhàn)略下龍泉驛區(qū)不得不考慮的現(xiàn)實問題。