河南完善法治化營(yíng)商環(huán)境的問題及對(duì)策研究

摘 要 世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)是目前世界各國(guó)普遍認(rèn)可的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，近年來，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)得分逐年上升，也客觀反映了國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境在向更好地方向轉(zhuǎn)變。河南作為內(nèi)陸大省，一直致力于借助自由貿(mào)易區(qū)、航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)等開放平臺(tái)，打造內(nèi)陸開放高地。經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的努力，全省營(yíng)商環(huán)境提升明顯，但在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)上，還需要看到更多地問題，分析問題的成因并據(jù)此提出切合實(shí)際操作性強(qiáng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 河南省 營(yíng)商環(huán)境 法治化

基金項(xiàng)目：本文系2019年度河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃決策咨詢項(xiàng)目《河南營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀及優(yōu)化舉措研究》（批準(zhǔn)號(hào)2019JC12）的階段性成果;河南省社會(huì)科學(xué)院2019年度重點(diǎn)課題《河南創(chuàng)新完善法治化營(yíng)商環(huán)境研究》的階段性成果（課題編號(hào)：19A16）。

作者簡(jiǎn)介：周欣宇，河南省社會(huì)科學(xué)院研究人員。

中圖分類號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.060

營(yíng)商環(huán)境，是指在一定行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)主體的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、退出等行為提供管理、服務(wù)、保障所形成的機(jī)制氛圍。世界銀行關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)主要就是圍繞各國(guó)家和地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的便利化、市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化展開。2019年2月25日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上深刻闡述了“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”這一重要論斷。2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告提及今年工作任務(wù)時(shí)，在第二項(xiàng)就提到要“著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”。當(dāng)前河南完善營(yíng)商環(huán)境的法治化，也是打造優(yōu)秀的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的必然要求。

一、河南完善法治化營(yíng)商環(huán)境的舉措

法治化營(yíng)商環(huán)境下，法律法規(guī)相對(duì)完善，市場(chǎng)秩序、經(jīng)濟(jì)環(huán)境更多地靠市場(chǎng)這支“無形的手”來調(diào)節(jié)，政府執(zhí)法等“有形的手”僅僅作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助手段出現(xiàn)。近年來，河南全省以營(yíng)造公開透明、自由平等和開放包容的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)，加大力度完善措施，不斷推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化進(jìn)程。2018年11月，河南省委、省政府印發(fā)實(shí)施了《河南省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境三年行動(dòng)方案（2018-2020年）》，實(shí)施營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域提升行動(dòng)，全面加大營(yíng)商環(huán)境改革力度。其中要求通過加大產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，嚴(yán)格規(guī)范涉?zhèn)€行政執(zhí)法行為，建立多元化商事糾紛解決機(jī)制，進(jìn)一步營(yíng)造公平公正的法治環(huán)境。2018年12月5日，河南省高級(jí)人民法院、河南省人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮司法職能服務(wù)保障民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的30條意見》，以充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)服務(wù)保障民營(yíng)企業(yè)發(fā)展職能作用，切實(shí)為全省民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好法治環(huán)境。

2019年1月起，河南省政府委托中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所對(duì)全省18個(gè)省轄市、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的開辦企業(yè)、辦理建筑許可等20項(xiàng)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行全面科學(xué)的評(píng)價(jià)，以評(píng)促建、促改，提升優(yōu)化全省營(yíng)商環(huán)境。《河南社會(huì)治理發(fā)展報(bào)告（2019）》也對(duì)全省及各地市營(yíng)商環(huán)境作出了總結(jié)評(píng)價(jià)。從18地市各自情況來看，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)中與法治化營(yíng)商環(huán)境最密切相關(guān)的法務(wù)執(zhí)行度排名前三的分別是濟(jì)源、許昌、漯河三市，得分分別為72.83分、69.12分和68.53分，全省平均分值為62.45分，總體得分不高，僅略高于政策支持度、稅費(fèi)合理度、政府清廉度三項(xiàng)得分。

二、當(dāng)前河南完善法治化營(yíng)商環(huán)境存在的問題

（一）法治化營(yíng)商環(huán)境的立法保障不足

一是全省地方立法或法律文件缺乏，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方案、積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的通知、保障民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的意見等，多是以政府或部門工作方案、行動(dòng)方案和通知形式下發(fā)的行政指導(dǎo)性文件，規(guī)范性及法律約束效應(yīng)不夠明顯。

二是國(guó)家層面的《外商投資法》已經(jīng)通過并將于2020年1月1日起施行，但是細(xì)化到河南本區(qū)域，結(jié)合本省情況的關(guān)于促進(jìn)外商、內(nèi)商各類投資主體設(shè)立企業(yè)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)保障性法規(guī)還不夠，未形成保障優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境的法律體系。

三是以行政文件形式對(duì)完善法治化營(yíng)商環(huán)境提出要求，會(huì)導(dǎo)致立法視野的相對(duì)狹窄，容易只限于應(yīng)對(duì)當(dāng)前或未來很短一個(gè)時(shí)期的發(fā)展情形，而不能充分考慮日后營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的狀況，導(dǎo)致適應(yīng)性和穩(wěn)定性不如法律法規(guī)。

（二）法治化營(yíng)商環(huán)境的公正執(zhí)法水平不高

一是執(zhí)法不公還一定程度存在，針對(duì)執(zhí)法情境相同的情況，對(duì)本地企業(yè)還存在地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，存在同類事務(wù)不同處置的現(xiàn)象。

二是執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象還存在，對(duì)執(zhí)法者沒有嚴(yán)格明確的負(fù)面清單，依照負(fù)面清單要求，只要負(fù)面清單未列出的行為企業(yè)均可以在不違反法律法規(guī)規(guī)定的情況下自行實(shí)施。對(duì)執(zhí)法者約束的力度不夠，導(dǎo)致一些執(zhí)法行為不嚴(yán)謹(jǐn)、隨意強(qiáng)，導(dǎo)致企業(yè)沒有一個(gè)寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

三是執(zhí)法水平不高，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，柔性執(zhí)法采取不夠。對(duì)一些企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)的行政執(zhí)法，很少考慮甚至完全不考慮企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際情況，死板適用一些規(guī)定，影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)，造成不可挽回的損失，傷害企業(yè)在本地投資經(jīng)營(yíng)的積極性。

（三）法治化營(yíng)商環(huán)境的司法保護(hù)力度不強(qiáng)

一是對(duì)侵權(quán)行為的保護(hù)力度及保護(hù)效率不夠。在保護(hù)力度上，對(duì)個(gè)別造成企業(yè)重大損失的違法侵權(quán)行為打擊力度不夠，侵權(quán)者感受不到侵權(quán)的后果嚴(yán)重性，違法成本過于低廉，不利于形成嚴(yán)格守法的環(huán)境。保護(hù)效率上，經(jīng)過訴訟等司法程序，雖然被侵權(quán)企業(yè)得到了勝訴判決，但是漫長(zhǎng)的維權(quán)歷程導(dǎo)致企業(yè)及管理者對(duì)本地區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境的預(yù)期大幅降低。

二是司法中的地方保護(hù)情況還有存在，導(dǎo)致守法被侵害利益的外來投資企業(yè)受到不公正對(duì)待，影響外來投資企業(yè)及企業(yè)家的信心與期望值。

三是河南作為中部地區(qū)，司法腐敗現(xiàn)象相較經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)和防腐機(jī)制完善的地區(qū)發(fā)生頻繁。而司法上的腐敗會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)本地營(yíng)商環(huán)境的信心。

（四）法治化營(yíng)商環(huán)境的社會(huì)信用體系建設(shè)不夠完善

在基本解決執(zhí)行難專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)展迅速的失信被執(zhí)行人黑名單制度，讓一些不履行法院生效裁判文書的企業(yè)和個(gè)人登上了黑名單，直接影響到企業(yè)和個(gè)人經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展。但是依托于失信被執(zhí)行人黑名單制度的全社會(huì)信用體系建設(shè)還不夠完善，沒有真正達(dá)到讓失信企業(yè)及失信人在設(shè)立登記企業(yè)、取得土地、獲取貸款、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面一處失信、處處受限的失信懲戒效果。

三、實(shí)現(xiàn)河南營(yíng)商環(huán)境法治化的對(duì)策建議

（一）完善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法律體系

法律作為具有最高約束效力的規(guī)則，只有關(guān)于營(yíng)商環(huán)境方面的立法完善才會(huì)有后續(xù)各方面的不斷提升。國(guó)家層面的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》已經(jīng)在征求意見，河南在省級(jí)層面也要跟上節(jié)奏，秉承超前意識(shí)，在第三方對(duì)全省各地市營(yíng)商環(huán)境科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)基于河南省情的河南省關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例的實(shí)施意見，用規(guī)范法律文件來約束政務(wù)行為、執(zhí)法行為、司法行動(dòng)，真正打造法律法規(guī)健全的法治化的營(yíng)商環(huán)境。注重長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，延伸職能為民營(yíng)企業(yè)提供法律服務(wù)，把構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境工作中的經(jīng)驗(yàn)作法，經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序轉(zhuǎn)化為地方法規(guī)，從而更加有效地保障法治化營(yíng)商環(huán)境的完善與提升。

（二）實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法法治化

首先，行政執(zhí)法要摒棄過去“管理”的思想，行政機(jī)關(guān)與市場(chǎng)主體之間不是管理與被管理的關(guān)系，要按照善治的思想，進(jìn)一步淡化行政機(jī)關(guān)執(zhí)行中的行政管理色彩，寓管理于服務(wù)，用服務(wù)換服從。

其次，要強(qiáng)化制度建設(shè)，以合理科學(xué)的“良法”實(shí)現(xiàn)行政管理的實(shí)用性、科學(xué)性、人性化，讓制度發(fā)揮最大作用。

最后，要提高行政執(zhí)法的效率，用科學(xué)的執(zhí)法方法，以高效的行政服務(wù)為市場(chǎng)主體的發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)助力。

（三）司法公正保障公平競(jìng)爭(zhēng)

通過公正的司法，給守法企業(yè)以信心，給侵權(quán)違法企業(yè)以震懾。在司法行為的廉潔規(guī)范上，以正在進(jìn)行的司法責(zé)任制等改革為核心，全面落實(shí)促進(jìn)司法公正、提升司法審判質(zhì)效的制度措施，讓司法真正公平、公正、透明。嚴(yán)厲打擊侵犯企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)等違法犯罪行為，全面保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓企業(yè)安心經(jīng)營(yíng)、放心發(fā)展。規(guī)范涉企業(yè)借貸糾紛、合同擔(dān)保等案件的審判，準(zhǔn)確把握借貸案件的裁判尺度，緩解企業(yè)“融資貴”“融資難”等問題，促進(jìn)企業(yè)早日重回正常經(jīng)營(yíng)。加大合同糾紛審判執(zhí)行力度，保證勝訴權(quán)益加快實(shí)現(xiàn)。規(guī)范破產(chǎn)審判程序，健全經(jīng)營(yíng)不善企業(yè)市場(chǎng)退出機(jī)制。

（四）政府保持克制行政行為

政府行政執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)等方面，行政執(zhí)法要保持克制，盡量不做干預(yù)市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)規(guī)律的行政行為。對(duì)政府權(quán)力列明清單，清單外的事項(xiàng)政府行政行為不能涉及，給市場(chǎng)主體明確的自由空間。而對(duì)行政政務(wù)服務(wù)等對(duì)市場(chǎng)主體負(fù)面清單，要科學(xué)制定，堅(jiān)持“法無禁止即自由”的原則，負(fù)面清單未列入的事項(xiàng)，不能以行政權(quán)力干涉市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為。對(duì)政府權(quán)力清單和負(fù)面清單運(yùn)行情況，建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，督察部門對(duì)此列入督察事項(xiàng)，企業(yè)等市場(chǎng)主體可以就政府不遵守權(quán)力清單的行政行為提出反對(duì)，監(jiān)督政府行政權(quán)力的依法行使。

（五）進(jìn)一步完善社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)

全面推進(jìn)信用信息在行政管理事項(xiàng)中的應(yīng)用，加快構(gòu)建以信用為核心的事前事中事后監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步完善提升、深化應(yīng)用信用信息系統(tǒng)，完善信用制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，突出創(chuàng)新應(yīng)用和聯(lián)合獎(jiǎng)懲，緊緊圍繞信用信息歸集共享、信用監(jiān)管、信用惠民便企、信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲、重點(diǎn)領(lǐng)域信用建設(shè)、信用文化環(huán)境建設(shè)等方面組合推動(dòng)。

另一方面依托法院執(zhí)行工作的失信被執(zhí)行人黑名單制度，利用信用懲戒的威懾作用，使企業(yè)等市場(chǎng)主體樹立尊法守信的經(jīng)營(yíng)理念，全社會(huì)樹立依法誠(chéng)信理念，真正完善社會(huì)誠(chéng)信體系。

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