堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)合署改革

摘 要 十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出，“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。 深化黨政機(jī)構(gòu)合署改革，是黨中央通過(guò)黨政合署方式強(qiáng)化黨在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，進(jìn)一步理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一高效協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)體制的破題之舉。本文認(rèn)為順利完成黨政機(jī)構(gòu)合署改革任務(wù)，必須牢牢把握國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代要求，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)貫穿始終，確保改革部署落實(shí)到位，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 黨政機(jī)構(gòu)合署 國(guó)家治理 依法治國(guó)

作者簡(jiǎn)介：賈國(guó)磊，四川大學(xué)博士研究生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)等。

中圖分類號(hào)：D262 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.051

一、堅(jiān)持傳承創(chuàng)新，在合署改革中體現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新要求

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化和法治化。 進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把握新特點(diǎn)、直面新變化、解決新問(wèn)題，針對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的不合理、不適應(yīng)等情況，直面矛盾問(wèn)題，將改革進(jìn)行到底。與以往不同的是，此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容涉及黨政軍群各個(gè)方面以及中央與地方各個(gè)層級(jí)，影響范圍廣、調(diào)整力度大、觸及利益深，充分體現(xiàn)了黨中央推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)定決心。 深化黨政機(jī)構(gòu)合署改革，是黨中央通過(guò)黨政合署方式強(qiáng)化黨在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，進(jìn)一步理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一高效協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)體制的破題之舉，也是適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的具體實(shí)踐。當(dāng)前，要把中央的改革部署落到實(shí)處，需要準(zhǔn)確理解黨政合署的內(nèi)涵、性質(zhì)和任務(wù)，系統(tǒng)梳理黨政機(jī)構(gòu)合署的運(yùn)行歷史，在傳承的基礎(chǔ)上完成實(shí)踐創(chuàng)新。

黨政機(jī)構(gòu)合署，又稱黨政機(jī)構(gòu)合署辦公體制，或稱“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，是為實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化與效能提升，將具有關(guān)聯(lián)、交叉或重疊的機(jī)構(gòu)集中在一起辦公，對(duì)外以不同的名義使用相應(yīng)名稱，對(duì)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一指揮調(diào)度的組織形式。黨政機(jī)構(gòu)合署辦公作為當(dāng)代中國(guó)政治體制下的一種機(jī)構(gòu)組織形式，存在于中央和地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位中。職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公有助于破解黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)重合雷同、分工不清、冗員過(guò)多等問(wèn)題，有利于精簡(jiǎn)辦事流程，提高辦事效能。實(shí)行黨政合署辦公后，部門機(jī)構(gòu)數(shù)量減少，但質(zhì)量功能卻得到優(yōu)化，很多服務(wù)流程從“跑冤枉路”到“一步到位”，很多管理事務(wù)從“九龍治水”到“一治到底”。

從歷史上看，新中國(guó)成立后黨政機(jī)構(gòu)合署辦公最早是在黨委和政府的監(jiān)督部門中實(shí)行。1952年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》中明確指出，“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，分工協(xié)作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作?！?繼中央實(shí)行合署辦公后，1953年安徽省率先試行省委紀(jì)律檢查委員會(huì)與省人民監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。盡管該做法未在全國(guó)鋪開(kāi)，但也開(kāi)創(chuàng)了地方黨政合署的先河。 1993年，幾經(jīng)分合后，中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察部再次實(shí)現(xiàn)合署，且合署辦公模式一直延續(xù)至2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前夕。在地方實(shí)踐中，廣東、北京、上海等地黨政合署辦公體制的改革與探索走在了全國(guó)前列，并取得了很多有益經(jīng)驗(yàn)。此次黨政機(jī)構(gòu)合署改革的涉及范圍更廣、更深，涉及部門不再局限于黨的紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門，而是在前期廣東順德等地的大部制改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行拓展和完善。

二、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在合署改革中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力

中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)的鮮明特征是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本保證。 中共十九屆三中全會(huì)提出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)是要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)“全覆蓋”，最終目標(biāo)是形成“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。 在黨政機(jī)構(gòu)合署改革過(guò)程中，要充分考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的銜接問(wèn)題，既強(qiáng)化黨的機(jī)構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)者、決策者的地位，又有效整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益，最大限度避免職能交叉、推諉扯皮、政出多門、多頭管理等現(xiàn)象。

在我國(guó)，黨政合署具有雙重屬性，即既要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要實(shí)行行政管理。黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政管理兩種屬性不相矛盾、而是相互統(tǒng)一的。主要體現(xiàn)為：一是在部門職責(zé)權(quán)限上具有關(guān)聯(lián)關(guān)系。實(shí)行黨政合署辦公的單位一般都是黨委、政府存在職能交叉的部門，這些黨委或政府部門在職責(zé)權(quán)限上具有一定的關(guān)聯(lián)度或重疊性。例如黨委紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門都負(fù)責(zé)紀(jì)律監(jiān)督工作，其對(duì)象大部分是黨員干部;黨委辦公室機(jī)構(gòu)和政府辦公室機(jī)構(gòu)都是綜合協(xié)調(diào)部門，承擔(dān)著會(huì)議、文書(shū)、參謀、接待等輔助性工作。二是在部門職責(zé)權(quán)限上具有指導(dǎo)關(guān)系。在職能相近的黨的工作部門與政府部門之間，由黨組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持政府部門的工作。例如，黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門是黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線的職能部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)民族、宗教、港澳臺(tái)僑等國(guó)家機(jī)關(guān)的工作。三是在部門職責(zé)權(quán)限上具有監(jiān)督關(guān)系。由黨組織監(jiān)督政府部門的工作。例如，黨的政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督公檢法司等多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作。

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在黨政機(jī)構(gòu)合署改革中，要突出黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，從體制、思想、組織等各個(gè)方面體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力。具體而言，一是要在體制上體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)黨對(duì)涉及全局重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在黨政機(jī)構(gòu)合署改革中，必須堅(jiān)持這一原則，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)要自己自覺(jué)接受同級(jí)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)，處理好執(zhí)政與行政的關(guān)系，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)力與政府執(zhí)行力。二是要在思想上體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力。所有黨政干部要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，自覺(jué)在思想上政治上與習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，深刻認(rèn)識(shí)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)和關(guān)鍵所在，不折不扣貫徹落實(shí)中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革所作出的決策部署。 三是要在組織上體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力。要優(yōu)化黨政軍群各類機(jī)構(gòu)中黨的組織設(shè)置，明確和強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位。中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等都必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職、各盡其責(zé)，確保政令暢通、運(yùn)行高效。

三、堅(jiān)持依法治國(guó)，在合署改革中體現(xiàn)法治原則

依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。習(xí)近平總書(shū)記指出，“改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車之兩輪。政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步”。在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，以法律明文規(guī)定來(lái)規(guī)范和確認(rèn)黨政合署中相應(yīng)機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)是促進(jìn)黨政合署后機(jī)構(gòu)規(guī)范高效運(yùn)行的必由之路。 現(xiàn)階段黨政機(jī)關(guān)探索合署辦公，突破了當(dāng)下行政組織法理論中的行政主體理論，為行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督和行政救濟(jì)體制帶來(lái)了深刻變革。堅(jiān)持法治原則，完善機(jī)構(gòu)組織法依據(jù)，厘清合署機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和范圍，明確黨政機(jī)構(gòu)合署后的法律責(zé)任界定與承擔(dān)，有助于改革沿著法治軌道有序推進(jìn)。

完善機(jī)構(gòu)組織法，明確職權(quán)范圍，讓黨政合署機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于法有據(jù)。在我國(guó)，涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)組織的設(shè)立或調(diào)整等重大事項(xiàng)，都有明確的法律創(chuàng)設(shè)和規(guī)范流程，這些法律規(guī)范一般被統(tǒng)稱為“組織法”。機(jī)構(gòu)組織法是規(guī)定機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)、組織、人員等法律規(guī)范的總稱，內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、設(shè)立、變動(dòng)、職權(quán)、編制等。機(jī)構(gòu)職權(quán)和管轄范圍法定化不足的問(wèn)題在我國(guó)長(zhǎng)期存在，相關(guān)法律條文對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定相對(duì)較少，已成為制約機(jī)構(gòu)合署辦公規(guī)范運(yùn)行的主要因素。需要注意的是，在機(jī)構(gòu)合署辦公推進(jìn)過(guò)程中，不僅需要防止出現(xiàn)職責(zé)真空和履行無(wú)據(jù)，還需要處理好新舊機(jī)關(guān)管理事務(wù)銜接關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)同步明確，改革有序推進(jìn)。因此，對(duì)新設(shè)立的黨政合署機(jī)構(gòu)，需要通過(guò)法律方式對(duì)機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限、程序、責(zé)任等問(wèn)題予以明確，讓機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)轉(zhuǎn)有法可依，從產(chǎn)生伊始就“師出有名”。對(duì)既有機(jī)構(gòu)職權(quán)的調(diào)整，需要保證其具備合法性和穩(wěn)定性，防止出現(xiàn)原有法律已明確的組織機(jī)構(gòu)與此次黨政機(jī)構(gòu)改革中新產(chǎn)生機(jī)構(gòu)在主管權(quán)限、管理范圍存在不一致的地方，避免出現(xiàn)管理缺位、利益爭(zhēng)奪、推諉扯皮等問(wèn)題。 2018年4月27日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》就是由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)和工作范圍進(jìn)行規(guī)范和明確，為行政機(jī)關(guān)依法履職提供了法律依據(jù)，充分體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政原則在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置優(yōu)化過(guò)程中的實(shí)踐運(yùn)用。

厘清法律責(zé)任，完善救濟(jì)途徑，讓黨政合署運(yùn)行依法而為?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出“推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公”，合署合并后黨的工作機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行政機(jī)關(guān)參與公共事務(wù)的管理并行使國(guó)家公權(quán)力。那么，黨的工作機(jī)關(guān)能否作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人或者行政訴訟被告被追究法律責(zé)任？立法和司法層面都沒(méi)有作出明確規(guī)定。例如，根據(jù)改革要求，公務(wù)員局合并到黨的組織部門以后，今后以黨的組織部門名義進(jìn)行公務(wù)員招聘，或者是在公務(wù)員管理中發(fā)生法律糾紛，應(yīng)該如何解決？黨的組織部門能否成為被告？如若不能，又有哪些救濟(jì)渠道可以保障利益受損方或者行政相對(duì)人的權(quán)利，這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步明確和完善。針對(duì)合署后黨政機(jī)構(gòu)對(duì)外作出影響相對(duì)人利益的責(zé)任追究問(wèn)題，筆者認(rèn)為：第一，機(jī)構(gòu)的“黨”或“政”序列不應(yīng)當(dāng)成為判斷一個(gè)組織是否可以成為行政主體的關(guān)鍵因素，而應(yīng)當(dāng)看該組織是否以自己的名義行使了行政權(quán)。一般而言，應(yīng)由行使職權(quán)的行政機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)責(zé)任。但如果黨內(nèi)機(jī)構(gòu)事實(shí)上就是以自己名義行使了行政權(quán)的，那么可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定，將其視為授權(quán)組織，納入到行政訴訟之中。否則的話，行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)將難以得到保障。第二，黨內(nèi)機(jī)構(gòu)既然加掛了行政機(jī)關(guān)名稱的牌子，如需作出行政行為的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)的名義作出，而不宜以黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的名義作出。這樣既能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有法律制度與機(jī)構(gòu)改革方案的有機(jī)銜接，還可以避免一些地方以黨內(nèi)機(jī)構(gòu)名義行使職權(quán)而規(guī)避法律責(zé)任的現(xiàn)象。

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