公益訴訟起訴資格研究

摘 要 人類在實際發(fā)展的過程中，對自然資源的開發(fā)形式和力度也在不斷變化，尤其是在近幾年，我國社會經(jīng)濟得到快速發(fā)展，社會中的矛盾也逐漸凸顯出來。利益糾紛已經(jīng)涉及到了社會公眾領域中，尤其是公益性質(zhì)的環(huán)境侵權(quán)問題。本文將重點研究檢察機構(gòu)公益訴訟起訴資格的相關問題，并確定科學的構(gòu)建途徑。

關鍵詞 公益訴訟 起訴資格 構(gòu)建途徑

作者簡介：王旭陽，河南省三門峽市澠池縣人民檢察院，一級檢察官，正科級檢察員，主要從事民事、行政檢察工作以及后勤管理工作。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.046

本篇文章從司法的角度出發(fā)，將起訴資格作為理論依據(jù)，并將我國《環(huán)境保護法》中的內(nèi)容應用在其中，研究檢察機構(gòu)公益訴訟起訴資格的相關問題。創(chuàng)新傳統(tǒng)理論，為今后環(huán)境公益訴訟起訴資格的發(fā)展確定方向，進而實現(xiàn)制度和模式的有效創(chuàng)新。

一、環(huán)境行政公益訴訟起訴資格優(yōu)勢

（一）公益性

環(huán)境保護是目前人們關注的重點問題，社會環(huán)保組織屬于非政府的團體組織，通過這一現(xiàn)象能夠看出，社會環(huán)保組織具有較大的公益性，其中主要包括兩方面的內(nèi)容。第一，自身具備的公益性，將維護社會公共利益作為主要責任，第二，運行的公益心，該組織在實際運行的過程中，并不具備盈利性，與其他盈利性組織具有較大差別。目前我國社會環(huán)保組織都是將社會公共利益作為出發(fā)點，因此具有公益性的特點。

（二）專業(yè)技術(shù)性

目前環(huán)境問題非常復雜，因此如何對該項問題進行有效處理，是相關人員需要考慮的重點問題。某種程度上看，社會環(huán)保組織在環(huán)境問題中的專業(yè)性較強，加上環(huán)保組織中的人員來自于社會的各個階層，具備較高的綜合素質(zhì)，因此整體的專業(yè)技術(shù)性較強。將社會中具有專業(yè)技能優(yōu)勢的人聚集在一起，為其提供良好的發(fā)展空間，使其能夠?qū)⒆陨韮?yōu)勢充分發(fā)揮出來。但是檢察機構(gòu)與社會環(huán)境組織相比，具備公立救濟的特點，而在專業(yè)領域，則社會環(huán)保組織的專業(yè)性較強。因此在選擇環(huán)境公益訴訟起訴資格主體的過程中，需要根據(jù)事件的具體情況進行分析。

（三）廣泛群眾性

社會環(huán)保組織具有廣泛性和群眾性的特點，尤其是在群眾中，具有較強的影響力。社會環(huán)保組織工作內(nèi)容涵蓋的范圍較廣，同時開展業(yè)務與人們的生活聯(lián)系密切，將社會中的各界資源進行有效整合。該優(yōu)勢是檢察機構(gòu)并不具備的，目前我國社會環(huán)保組織已經(jīng)發(fā)展到一定的規(guī)模，在社會中的影響力也不斷提高，越來越多的人加入到環(huán)境公益訴訟中。

二、環(huán)境行政公益訴訟起訴資格問題

（一）立法問題

我國個人在公益訴訟中仍然存在一定的問題，其中最突出的就是立法問題，由于公益訴訟具有一定的特殊性，其中原告在和被告并不具備直接法律關系，并且最終的訴訟結(jié)果并不屬于原告。整個公益訴訟的核心就是維護公共環(huán)境的利益，但是目前我國在開發(fā)中，針對環(huán)境公益訴訟相關問題沒有制定相應的規(guī)定，特別是公益訴訟起訴資格和受理條件等問題，影響了整個公益訴訟的開展質(zhì)量。

（二）費用制度問題

費用是公益訴訟的基礎，但是在實際公益訴訟中，普遍存在起訴費用缺失的情況，并沒有制定相應的費用制度，公民在提起公益訴訟時，需要繳納相應的訴訟費用，敗訴方承擔最終的費用，但是起訴方需要預先繳納費用。也就是說，公民要想提前訴訟，需要在立案階段自行墊付費用，如果敗訴則公民個人承擔部分費用。這一費用制度會降低公民在公益訴訟中的積極性和主動性，并且并不符合我國公益訴訟的本質(zhì)，因此在接下來的發(fā)展中，需要針對費用制度展開優(yōu)化完善。

（三）物質(zhì)激勵制度問題

公益雖然是公益訴訟的根本，但是如果采用“純公益”的方式，將無法保證公益維護行動的長期發(fā)展，因此相關機構(gòu)需要采用物質(zhì)激勵的方式，激發(fā)出公民和機構(gòu)在公益訴訟中的積極性，并且逐漸拓展公益訴訟的范圍。我國目前無論是在立法層面還是司法層面，都沒有設置相應的激勵制度。這一問題已經(jīng)嚴重影響了我國公益訴訟的良好發(fā)展。例如，對公益訴訟勝訴之后制定了相關激勵制度的法律法規(guī)。在環(huán)境公益訴訟中規(guī)定，公民在勝訴之后，根據(jù)相應的法律法規(guī)可以獲得相應的額外物質(zhì)獎勵，這種方式能夠提高公民在公益訴訟中的積極性和主動性，并將人民群眾在公益訴訟中的作用充分發(fā)揮出來。

（四）行政單位糾錯制度問題

行政單位糾錯制度能夠?qū)π姓挝辉诠ぷ髦谐霈F(xiàn)的問題進行糾正，針對行政決策導致的破壞環(huán)境問題，需要根據(jù)該制度采取相應的糾正措施，進而對公共環(huán)境利益進行有效維護。如果行政行為危害到了環(huán)境利益，則相關機構(gòu)和主體，可以對該行政主體進行檢舉，行使自己的監(jiān)督權(quán)和檢舉權(quán)。行政機關在受到檢舉之后，需要在第一時間采取維護挽救措施，如果行政機關沒有采取相應的措施，則起訴主體可以根據(jù)法律法規(guī)，對其進行行政公益訴訟。通過以上分析能夠看出，建立良好的行政單位糾錯制度，能夠?qū)π姓V訟中存在的風險進行有效控制，同時提高公益訴訟效率，避免公共環(huán)境受到二次傷害。因此相關人員需要認識到這一問題的重要性，建立良好的行政單位糾錯制度，為整個行政公益訴訟提供保障。

三、公益訴訟起訴資格的構(gòu)建策略

（一） 完善檢察機關環(huán)境行政公益訴訟保障制度

首先，完善環(huán)境、行政立法工作。我國現(xiàn)行立法及法律規(guī)定并未針對檢察機關環(huán)境行政公益訴訟的起訴權(quán)利有標準化的規(guī)定，雖然做出相關的試點，但立法層面依舊沒有明確的表示。還需將公益訴訟制度及細則列入到行政法及行政訴訟法中，針對其中的公益起訴權(quán)利進行程序化的設置。我國憲法中界定檢察機關作為國家的法律監(jiān)督部門，該部門中提起環(huán)境行政公益訴訟起訴資格，也是檢察機關司法監(jiān)督權(quán)利的一種體現(xiàn)。與其他訴訟原告主體資格相比，檢察機關更加方便的使用行政環(huán)境公益訴權(quán)，不會受到其他政府單位及社會團體的影響，更加良好的維護環(huán)境公益。其次，明確檢察機關的環(huán)境行政公益訴訟范疇。立法將檢察機關的環(huán)境行政公益起訴資格確定后，還需對內(nèi)容進行細化，建設多元化的環(huán)境行政公益訴訟資格，明確其中的主體單位差異，避免出現(xiàn)訴訟爭搶的問題。最后，制定檢察建議制度。檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的目標便是依法行使司法監(jiān)督權(quán)，對環(huán)境公益進行維持。針對破壞環(huán)境公益的行為，需及時提起訴訟，發(fā)出通知書及通告，從而及時糾正違法行為。國外的發(fā)達國家也制定了相關的法律，在節(jié)省人力、物力的同時，能進一步提升經(jīng)濟效益。

（二） 完善環(huán)保設備組織環(huán)境行政公益訴訟權(quán)保障制度

首先，健全登記管理制度。環(huán)保社會組織作為社會性的團體，政府需對該團體進行管理，引入相關的監(jiān)督制度。建設環(huán)保社會組織的登記制度，這也是我國政府對環(huán)保社會組織控制的有效手段。我國環(huán)保社會組織建立的方式主要是出于自愿，登記的門檻還需不斷的放寬，我國能借鑒發(fā)達國家的環(huán)保社會組織組員登記制度，對我國的環(huán)保社會組織登記制度進行完善，并給予該組織的大力扶持，我國社會團體的管理往往是采取政府主導及雙重管理的方法，使社會組織能在日常工作中接受管理。其次，改進訴訟費征收的方法。根據(jù)目前的訴訟法及訴訟費繳納細則，環(huán)境行政公益訴訟費用應當由環(huán)保組織先行繳納，敗訴者最后承擔費用。這種做法表示環(huán)保組織在公益訴訟敗訴后，會承擔巨額的訴訟費，對非營利性單位來講具有沉重的負擔。因此，還需強化環(huán)保社會組織的融資能力，拓展其融資渠道，改進環(huán)境公益訴訟費用征收方案，建立綠色環(huán)境公益訴訟保障制度。最后，展開程序保障。環(huán)保社會組織作為環(huán)境公益訴訟的主體，與檢察機關及個體訴訟具有本質(zhì)上的統(tǒng)一性，但不同處在于個體及環(huán)保社會組織處于弱勢地位，因此，在環(huán)境行政訴訟程序設計中充分思考公平合理的內(nèi)容。

（三） 健全公民個人提起環(huán)境行政公益訴訟權(quán)的保障制度

首先，設置提前告知程序。提前告知程序借鑒于發(fā)達國家，美國的公民訴訟制度中群眾在發(fā)起環(huán)境公益訴訟前，應當向被告單位發(fā)出通告，使其認識到環(huán)境違法行為。公民在環(huán)境行政公益訴訟中具有60天的等待期，經(jīng)過這一階段后，行政單位未作出回應可依法提起訴訟。我國也可如此，給予行政機關60天的緩沖時間，并防止公民濫用環(huán)境公益訴訟權(quán)。其次，舉證責任問題。我國行政訴訟法規(guī)定舉證標準，被告舉證責任的原告，被告行政單位承擔具體的行政行為符合法律規(guī)定的內(nèi)容，被告單位需要向法院提供證據(jù)。被告負舉證責任并非原告無需負責，而是原告提起訴訟后，需要提供對應的證據(jù)及材料等，明確被告的違法事實。最后，建立激勵制度。環(huán)境行政公益激勵制度屬于創(chuàng)新性的方法，在生態(tài)環(huán)境保護過程中，為保證人們的參與性，推動環(huán)境行政公益訴訟事業(yè)的進一步發(fā)展，事實公民訴訟的獎勵制度，從而肯定公民的訴訟行為。

（四）建立環(huán)境行政公益訴訟基金制度

組織的發(fā)展離不開資金的支持，資金不足，組織也無法實現(xiàn)功能及發(fā)展目標。環(huán)保社會組織在參與到環(huán)境行政公益訴訟中需要支付取證費用及實驗費用等，訴訟成本相對較高，也是限制環(huán)保組織起訴的主要原因。為將此問題有效解決，還需保證環(huán)保組織具有充足的起訴資金，避免其無故受到經(jīng)濟損失。對此，可建立環(huán)保社會組織內(nèi)在的籌資渠道，提升環(huán)保社會組織的經(jīng)濟實力。比如，建立環(huán)境行政公益訴訟基金制度，研究資金的來源及資金管理辦法、資金的使用監(jiān)督辦法等。建設多元化的環(huán)境行政公益訴訟基金渠道，政府可以提供財政撥款，環(huán)境社會組織可以獲得懲罰性賠償金，也可組織社會捐款，從而使環(huán)境社會組織能積極發(fā)起行政公益訴訟。

四、結(jié)語

人類作為自然環(huán)境的消費者及開發(fā)者，推動自然環(huán)境處于不斷的演變過程中。近幾年我國經(jīng)濟發(fā)展較快，社會深層矛盾也不斷涌現(xiàn)，利益糾紛由個體轉(zhuǎn)向社會公共領域，具有公共利益性質(zhì)的環(huán)境權(quán)問題便是其中之一。生態(tài)環(huán)境具有整體性特點，簡單的侵權(quán)案件都能涉及到多個主體，導致社會公共利益受到損失。傳統(tǒng)的訴訟制度存在一定問題，導致訴訟的結(jié)果不理想或者無法提起訴訟。對此，本文立足司法實踐角度，觀察環(huán)境行政公益訴訟存在的問題，并提出公益訴訟起訴資格的構(gòu)建策略。

參考文獻：

[1]余彥，黃金梓.對檢察機關壟斷行政公益訴訟起訴資格之質(zhì)疑及正位——以環(huán)境行政公益訴訟為分析重點[J].常州大學學報（社會科學版），2018，19（1）：12-19.

[2]代成群，郭朋.檢察機關提起行政公益訴訟理論與實務研究——以起訴主體資格為研究視角[J].法制與社會，2017（17）：127-128.

[3]孫洪坤，俞翰沁.社會組織提起環(huán)境公益訴訟資格認定偏差的分析——以“騰格里沙漠案”綠發(fā)會遭遇起訴尷尬為例[J].環(huán)境保護，2017，45（Z1）：73-76.

[4]陸紅，宋永杰.環(huán)境民事公益訴訟原告資格研究——基于環(huán)保組織起訴化工企業(yè)案的分析[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2016，18（5）：78-82+92.

[5]張鋒.檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu)[J].政法論叢，2015（1）：120-128.

[6]杜樂其.消費公益訴訟制度的局限及其矯正——《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第47條之評析[J].理論月刊，2014（10）：99-105.

[7]黃金榮.公益訴訟制度構(gòu)建中的進步與局限——評新民訴法第55條[J].法治研究，2014（2）：102-110.