新中國70年利用外資政策之演進(jìn)研究

馬 宇 魏丹琪

(山東工商學(xué)院 金融學(xué)院，山東 煙臺 264003)

新中國成立70年來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值躍居世界第二，是全球主要外資來源地和主要投資目的地。改革開放，我國利用外資政策取得巨大成就，在政策和法律制度的完善；鼓勵或限制外資產(chǎn)業(yè)目錄的變化；外商投資開放區(qū)域的擴(kuò)大；尤其是外商投資在促進(jìn)對外貿(mào)易、培養(yǎng)高水平人才、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會等方面都發(fā)揮了重要作用。 2008年至今，中國實(shí)際利用外資規(guī)模持續(xù)保持在全球前三位。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議報(bào)告，2018年中國引進(jìn)外資達(dá)1390億美元，創(chuàng)歷史新高。(1)2019年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議《2019年世界投資報(bào)告》，中研網(wǎng)2019年6月17日。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全面推進(jìn)，近年流入我國的外資已經(jīng)逐漸由傳統(tǒng)的加工組裝和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)向高技術(shù)制造、科技研發(fā)、信息服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等高附加值領(lǐng)域。2017年，流入我國房地產(chǎn)業(yè)的外資下降14.24%，而流入科技服務(wù)業(yè)、計(jì)算機(jī)服務(wù)與軟件業(yè)和租賃商務(wù)服務(wù)業(yè)等高附加值行業(yè)外資分別增長4.97%、147.78%和3.78%。2018年以來，我國利用外資整體上仍然表現(xiàn)出流入高技術(shù)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的態(tài)勢。(2)李大偉：《我國利用外資2018年形勢和2019年展望》，中宏院國宏高端智庫2018年12月12日。

我們認(rèn)為，新中國70年利用外資政策的演進(jìn)過程表明，從驅(qū)逐帶有資本主義性質(zhì)的外資企業(yè)到采取漸進(jìn)式的利用外資的開放戰(zhàn)略，中國開放的大門是越開越大，吸引外商投資形式也越來越多樣化，這不僅體現(xiàn)在外商投資的來源渠道，還體現(xiàn)在外商投資的行業(yè)和區(qū)域布局方面。因此，認(rèn)真梳理和總結(jié)新中國70年利用外資政策的演進(jìn)過程和引進(jìn)外資的成功經(jīng)驗(yàn)，對于更好地利用外資和推動中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段為背景，按照時間順序?qū)⑽覈猛赓Y政策劃分為五個階段，從宏觀視角對利用外資政策進(jìn)行歸納和總結(jié)，進(jìn)一步探討利用外資政策并提出相關(guān)政策建議。

一、新中國70年利用外資政策演化進(jìn)程

(一)第一階段：1949-1977年

新中國成立初期，我國的中心任務(wù)是從落后的農(nóng)業(yè)國變?yōu)閺?qiáng)大的工業(yè)國，提出堅(jiān)持自力更生為主，利用外資為輔的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針。與此同時，我國面臨的國際環(huán)境十分復(fù)雜，以美英為代表的西方國家對我國實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖。在這種背景下，單純依靠自力更生只能延長實(shí)現(xiàn)工業(yè)國的時間，只有充分利用外資才能早日恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)。

蘇聯(lián)作為最早宣布與我國建交的國家，是我國友好的同盟者和經(jīng)濟(jì)援助者。1949年，毛澤東主席親赴蘇聯(lián)尋求合作。1950年，中國與蘇聯(lián)政府簽訂《關(guān)于貸款給中華人民共和國的協(xié)定》，約定我國以年息1分的優(yōu)惠條件向蘇聯(lián)貸款3億美元，開啟了新中國利用外資的征程。1953年“一五”計(jì)劃期間，蘇聯(lián)指派專家來華幫助我國建立援助項(xiàng)目，在較短的時間內(nèi)迅速建立起了遼寧、陜西等地的現(xiàn)代化工業(yè)體系，推動我國原材料、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著中蘇關(guān)系的急劇惡化，1960年代初蘇聯(lián)撕毀與我國的援助合約，要求中國提前償還貸款并撤走全部在華專家。對此，毛澤東主席出于民族命運(yùn)的考慮，開始主張自力更生，不依賴外資的原則。1965年1月27日毛澤東主席在會見印尼第一副總理兼外長時就明確表明不要外援的思想。(3)尹永純：《改革開放以來中國利用外資的歷史考察(1978-2005)》，學(xué)位論文，中共中央黨校2016年。一直到1978年末，中國仍堅(jiān)持不向外國借款，不搞合資的“兩不原則”。我國一度把利用外資視為禁區(qū)。

在中國近代史上，西方列強(qiáng)憑借著不平等條約，在中國大肆掠奪經(jīng)濟(jì)資源，長期壟斷中國國民經(jīng)濟(jì)，擠壓和阻礙中國民族工業(yè)發(fā)展。新中國成立之初，我國資金有限，物資匱乏，需要利用外資彌補(bǔ)資金缺口重建國民經(jīng)濟(jì)。1949年，中共中央頒布《關(guān)于外交工作的指示》，指出對帝國主義在經(jīng)濟(jì)上的“特殊優(yōu)惠”均不給與正式的法律承認(rèn)，對侵害國民經(jīng)濟(jì)安全的企業(yè)發(fā)出立即禁止命令。同時，為加強(qiáng)對在華外資企業(yè)的管理和保障其正常運(yùn)營，1949年9月中國設(shè)立外資企業(yè)管理局，專門負(fù)責(zé)在華外資企業(yè)的管理問題并明確指出，對于遵守中國法令的外資企業(yè)將受到中國政府保護(hù)。1950年6月朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國對華發(fā)動全面經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭，這種情況促使中國政府加快速度處理外國在華企業(yè)。同年，全國依照《關(guān)于外資企業(yè)處理辦法的初步意見》清理外國在華經(jīng)濟(jì)勢力：主要包括對外資企業(yè)要按國別進(jìn)行處理；優(yōu)先處理涉及我國國防、影響我國社會秩序的企業(yè)；視情況對優(yōu)先處理企業(yè)采取接管和沒收等措施。1953年社會主義改造開始，我國要將“帝國主義在華企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣髁x人民的企業(yè)”，在企業(yè)內(nèi)部確立社會主義生產(chǎn)關(guān)系，為國家有計(jì)劃地實(shí)行工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件。至1962年，外資企業(yè)全部退出中國。

總體來看，由于外資企業(yè)自帶的資本主義性質(zhì)且長時間壟斷中國經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致我國對外商投資的認(rèn)識存在局限性。在此期間，中國利用外資政策缺乏法律框架，外商投資流入規(guī)模較小，利用外資方式以對外借款為主。新中國成立后，外商投資來源地主要是蘇聯(lián)和東歐國家。這些外商投資給我國帶來的資金、先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備、高水平人才和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，在短時期內(nèi)有效地促進(jìn)了我國重工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)第二階段：1978-1991年

“文革”十年浩劫，導(dǎo)致我國絕大部分工業(yè)部門落后于國際發(fā)展，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化成為當(dāng)務(wù)之急，而發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化離不開利用外資。1978年12月18日，黨的十一屆三中全會勝利召開，全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。會議將有效利用外資作為中國未來的發(fā)展目標(biāo)，積極引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，提高人力資本水平，擴(kuò)大固定資本存量，積累貿(mào)易順差，賺取外匯，則是這一階段中國確立改革開放基本國策的最初邏輯。

1979年，中國出臺了第一部《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。作為首部利用外資的政策法規(guī)，它確立了合資經(jīng)營企業(yè)建立、運(yùn)營和關(guān)閉的基本原則；指明了創(chuàng)收外匯的基本要求；限制合資經(jīng)營企業(yè)的控制期限。1982年，外商投資企業(yè)法律地位從根本上得到確立，全國第五屆人民代表大會常務(wù)委員會將吸引外資寫入憲法修正草案，并于第五次會議通過，為此后我國外資立法奠定了法律基礎(chǔ)。此外，為了增進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)合作和引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，推動我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，1986年我國頒布《中華人民共和國外資企業(yè)法》、1988年4月對《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》作出第一次修訂。通過一系列的法律實(shí)施條例、細(xì)則和相關(guān)規(guī)章，建立了較為完善的利用外資法律體系，使得外國企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或個人可在我國境內(nèi)成立外商獨(dú)資企業(yè)與合作經(jīng)營企業(yè)，并保護(hù)其合法權(quán)益。至此，外商投資法律體系初步建立。

這一階段，我國利用外資剛剛起步，總體利用外資規(guī)模較小且絕大部分都集中在制造業(yè)上，外商投資流入服務(wù)業(yè)占比較低。外資企業(yè)傾向于利用中國勞動力要素稟賦優(yōu)勢生產(chǎn)勞動密集型產(chǎn)品，從而在國際競爭中擁有比較優(yōu)勢。在外商投資區(qū)域開放方面，1980年代我國為實(shí)現(xiàn)出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用閩粵地區(qū)鄰近港澳的地理優(yōu)勢，開放部分閩粵地區(qū)沿海城市成為我國最初的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并享有優(yōu)惠性稅收政策。通過這一制度安排，開放了閩粵地區(qū)與海外華僑建立國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，同時利用區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策吸引外商投資。這一時期，我國希望利用外資加快沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面出臺各種區(qū)域性外商投資優(yōu)惠政策，例如在沿海開放地區(qū)實(shí)行“免二減三”的稅收政策；另一方面，又害怕外資進(jìn)入會夾雜著不同的政治目的與訴求，從而對流入服務(wù)行業(yè)的外資設(shè)置諸多限制和禁止規(guī)定。

1979年日本開始向中國提供貸款和技術(shù)援助，并逐漸成為我國最大的經(jīng)濟(jì)援助國。一方面中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展為日本提供良好的周邊環(huán)境，有利于日本經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展；另一方面，日本提供的貸款大多投向中國能源項(xiàng)目，以資本要素稟賦優(yōu)勢擠占我國國內(nèi)市場資源，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素重新組合和利用。

圖1顯示，1983-1991年期間我國利用外資方式以對外借款為主。至1991年底，我國實(shí)際利用外資達(dá)115.54億美元，對外借款68.88億美元，占比59.62%；其中，外商直接投資43.66億美元，占比37.79%。這一時期我國對外借款沒有明顯的趨勢，基本上處于一種平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。相較之下，外商直接投資規(guī)模呈現(xiàn)較快上升趨勢。

圖1 1983-1991年中國利用外資方式比較(單位：億美元)(4)資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(1999)》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

總體來看，這一階段我國利用外資政策缺乏“引導(dǎo)性”。在引進(jìn)外資方面，注重于利用外資的“數(shù)量”而不是“質(zhì)量”，國際代工模式和引進(jìn)外資仍處于探索期；港澳地區(qū)是我國外商投資的主要來源地，西方發(fā)達(dá)國家則多持觀望態(tài)度；利用外資規(guī)模較小，外商投資大多流入勞動密集型行業(yè)和能源資源行業(yè)。短期內(nèi)我國出口貿(mào)易額雖然得到了提升，但長期來看，這種拼資源高能耗的貿(mào)易模式，為不可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患

(三)第三階段：1992-2000年

1992年，鄧小平在南巡講話中明確肯定了外商投資對于擴(kuò)大固定資本存量，提高人力資本水平，增加稅收的作用。1993年，我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，由最初的政策性開放轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃蚤_放，開始由出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展向市場導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，利用外資政策更加明確，外商投資區(qū)域開放程度進(jìn)一步擴(kuò)大。

1994年，國家工商行政管理局與對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外商投資企業(yè)審批和登記管理有關(guān)問題的通知》，增強(qiáng)了審批部門和登記部門在外資管理領(lǐng)域的決策權(quán)。1995年，我國出臺首批“引導(dǎo)”外商直接投資進(jìn)入中國特定產(chǎn)業(yè)的利用外資政策，包含《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》，這些政策將外商投資產(chǎn)業(yè)分為“鼓勵”“限制”和“禁止”三大類，其中將“限制”類進(jìn)一步細(xì)分為“限制甲”類和“限制乙”類。對于“限制甲”類行業(yè)項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書必須經(jīng)過國家行業(yè)主管部門逐案審批。1997年對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》又進(jìn)行了調(diào)整，將外商投資產(chǎn)業(yè)分為“鼓勵”“允許”“限制”和“禁止”四類。至此，我國開始將利用外資政策與扶持地方重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來，只要外資企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品中部分用于出口，且投資項(xiàng)目具有足夠技術(shù)含量，不論外資來源地，都可以獲得優(yōu)惠待遇。

在外商投資區(qū)域開放方面，從1990年開始我國逐步開放了全部沿海市縣，給外商投資者提供了充足的可投資區(qū)位，整體開放形勢呈梯度式演進(jìn)，遵循從東南沿海地區(qū)到中西部地區(qū)，再到西部地區(qū)的原則。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國對外開放程度的擴(kuò)大，東部地區(qū)和西部地區(qū)發(fā)展差距逐漸拉大。2000年，中央政府決定實(shí)行西部大開發(fā)戰(zhàn)略，力求在加快東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時縮小地區(qū)間的發(fā)展差距。在利用外資行業(yè)方面，大部分的外商投資仍集中于勞動密集型制造業(yè)，流入高技術(shù)制造業(yè)的較少，我國重點(diǎn)鼓勵擁有高端技術(shù)的外商投資。與此同時，我國開始鼓勵外商投資流入服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)外商投資適當(dāng)進(jìn)入租賃和商業(yè)服務(wù)、批發(fā)零售和房地產(chǎn)等行業(yè)。為了推動我國開放地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，一方面繼續(xù)制定各種區(qū)域性的外商投資優(yōu)惠政策，引導(dǎo)外商投資流入西部地區(qū)；另一方面，開始引導(dǎo)外商投資進(jìn)入國內(nèi)技術(shù)薄弱的制造業(yè)，對符合有關(guān)規(guī)定的行業(yè)項(xiàng)目給予優(yōu)惠待遇。

這一時期，我國利用外資方式發(fā)生了顯著變化，利用外商直接投資超過對外借款，成為主要的利用外資方式。圖2是外商直接投資比重的變化，20世紀(jì)80年代，外商直接投資以合作經(jīng)營企業(yè)為主，1999年外商獨(dú)資企業(yè)成為外商投資占比最大的投資方式。

圖2 不同類別外商直接投資所占比重(1985-2001)(5)資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(1990-2001)》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

總體來看，20世紀(jì)90年代，我國利用外資規(guī)模迅速擴(kuò)大，雖然利用外資的質(zhì)量得到了重視，但外商投資的出口產(chǎn)品仍以低附加值、勞動密集型產(chǎn)品為主，港澳地區(qū)仍是外商投資的主要來源地。外商投資的大量流入，一方面能夠提高我國出口貿(mào)易額，彌補(bǔ)國內(nèi)資金缺口；另一方面，外商投資企業(yè)利用要素稟賦優(yōu)勢，擠占內(nèi)資企業(yè)市場資源，而我國相關(guān)監(jiān)管部門對外資企業(yè)運(yùn)營缺乏監(jiān)管，重引資、輕管理現(xiàn)象普遍，造成國內(nèi)資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

(四)第四階段：2001-2012年

2001年，中國加入世貿(mào)組織(WTO)。一方面認(rèn)真執(zhí)行《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》的內(nèi)容，全面修改“外資三法”，逐步取消內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的差別化優(yōu)惠待遇，有利于為內(nèi)外資企業(yè)創(chuàng)建公平透明的競爭環(huán)境。另一方面，隨著國際經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，為了早日與世界經(jīng)濟(jì)接軌，我國按國際規(guī)則進(jìn)行法律規(guī)章的清理和完善，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，逐漸完成從“引資政策”向“選資政策”的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。

入世前，我國在利用外資政策制定方面具有兩面性：一是限制外商投資可投產(chǎn)業(yè)范圍，禁止外國資本流向銀行等行業(yè)，這明顯與國民待遇原則相悖；二是對外商投資企業(yè)提供稅收減免等優(yōu)惠政策，這又不利于內(nèi)資企業(yè)長期發(fā)展。針對以上問題，2005年我國對《中華人民共和國公司法》進(jìn)行了全面修改：規(guī)定條款同時適用于內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)；建立“揭開公司面紗”的管理制度；加強(qiáng)股東權(quán)利；要求審計(jì)人員具有獨(dú)立性，等等。針對外商投資整體偏好優(yōu)良的投資環(huán)境以及由此帶來的長期利益，我國切實(shí)轉(zhuǎn)變利用外資戰(zhàn)略，參考國際做法利用“有序競爭秩序、有利投資環(huán)境”吸引外資。2008年1月1日施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，借鑒經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行25%的統(tǒng)一稅率，在五年內(nèi)完成并軌，旨在通過改善營商環(huán)境吸引外資，此后我國開始了“兩稅并軌”的進(jìn)程。

隨著中國對外開放政策的逐步擴(kuò)大，各種寬松的規(guī)章條例和優(yōu)惠政策陸續(xù)出臺，大批跨國公司在華成立研發(fā)中心。至2004年底，全球500強(qiáng)跨國公司中超過400家在中國進(jìn)行了投資，超過30家將總部設(shè)在中國，鞏固了中國作為區(qū)域和全球管理中心的地位。從經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢來看，企業(yè)由單純競爭走向競爭合作的趨勢愈加明顯，而單一企業(yè)則難以保持競爭優(yōu)勢，企業(yè)間由單純的競爭更多地轉(zhuǎn)向競爭合作狀態(tài)。為防范可能的風(fēng)險，2003年商務(wù)部頒布《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，修訂后的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》于2006年9月8日起施行。該法規(guī)以國際慣例為基準(zhǔn)，允許外國公司購買中國企業(yè)股權(quán)、提高收購關(guān)聯(lián)公司透明度、規(guī)定跨國并購的篩選要求。同時，為減少引資過程中的行政干預(yù)和預(yù)防外資企業(yè)對我國形成行業(yè)壟斷，2007年《中華人民共和國反壟斷法》頒行，這是我國首部預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭的法律。2011年，為了維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，我國要求建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)國家安全審查制度，重點(diǎn)審查并購國內(nèi)軍工及配套企業(yè)，以及涉及國防安全的其他產(chǎn)業(yè)。這種做法既符合國際規(guī)范，又為投資者提供必要的投資保護(hù)。

2002年1月，依據(jù)《中國人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》，我國繼續(xù)調(diào)整《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將外商投資產(chǎn)業(yè)劃分為“鼓勵”“允許”“限制”和“禁止”四類，如表1所示。2004年、2007年我國又連續(xù)兩次調(diào)整《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，明確以引進(jìn)高端技術(shù)型外商投資企業(yè)為戰(zhàn)略目標(biāo)。

表1 2002年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄

在具體行業(yè)利用外資方面，雖然我國“鼓勵”“允許”類外商投資行業(yè)的數(shù)目有所增加，但我國不再實(shí)施單純鼓勵出口的行業(yè)導(dǎo)向，不再鼓勵外商投資探測開采稀缺資源，重點(diǎn)鼓勵高技術(shù)制造業(yè)、新材料和基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)。其中，對于“限制”類行業(yè)項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書只需經(jīng)過地方行業(yè)主管部門審批。在服務(wù)業(yè)方面，中國履行加入世貿(mào)組織的相關(guān)承諾，按規(guī)定有序開放國內(nèi)金融服務(wù)業(yè)，許多國外金融機(jī)構(gòu)持有中國金融機(jī)構(gòu)股份，或直接介入中國金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營。2012年我國外商直接投資行業(yè)結(jié)構(gòu)如圖3所示。在外商投資區(qū)域開放方面，我國繼續(xù)鼓勵外商投資進(jìn)入西部地區(qū)，發(fā)布一系列吸引外商投資進(jìn)入西部地區(qū)的優(yōu)惠政策，其中包括進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備享受免關(guān)稅和免增值稅待遇等內(nèi)容。這一時期，我國借鑒經(jīng)合組織經(jīng)驗(yàn)，越來越重視營商環(huán)境在吸引外商投資中的作用，旨在通過不斷優(yōu)化營商環(huán)境而不是制定各種優(yōu)惠政策來吸引外商投資，例如“限制”類行業(yè)項(xiàng)目審批權(quán)限由國家下放到地方，并逐漸放寬外商投資企業(yè)進(jìn)入權(quán)限。

圖3 2012年外商直接投資行業(yè)結(jié)構(gòu)(6)資料來源：根據(jù)商務(wù)部外資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理。

總體來看，這一階段我國企業(yè)逐漸融入全球價值鏈，利用外資規(guī)模迅速擴(kuò)大，外商投資企業(yè)出口貿(mào)易額快速增加。雖然我國利用外資來源地仍以港澳地區(qū)為主，但利用外資來源地愈發(fā)廣泛，外商投資企業(yè)創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位，同時擴(kuò)展市場發(fā)展空間并獲得利潤，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)雙贏發(fā)展。隨著中國在世界經(jīng)濟(jì)的影響力逐漸上升，外商投資企業(yè)對中國市場的信心逐漸增強(qiáng)。

(五)第五階段：2013年-至今

美國次貸危機(jī)之后，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、復(fù)蘇乏力，單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義等“逆全球化”現(xiàn)象甚囂塵上。與此同時，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入換擋期，以投資和資本擴(kuò)張為主導(dǎo)、低要素成本驅(qū)動的粗放型增長模式受到抑制，對引進(jìn)外資的質(zhì)量提出了更高要求。一方面外商投資需要盡快適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)；另一方面，為加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，我國需要更高層次的外商投資來助推高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

為進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，營造公平透明的投資環(huán)境，消除外商投資者對我國營商環(huán)境的擔(dān)憂，2017年1月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》。結(jié)合2015年國務(wù)院頒布的《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》《關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了進(jìn)一步積極利用外資，營造優(yōu)良營商環(huán)境，繼續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，降低制度性交易成本，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國外商投資法》(將于2020年1月1日生效)，這是在中美貿(mào)易摩擦的大背景下，我國出臺的新的外商投資法。其核心內(nèi)容是將法律規(guī)范的對象由“外商投資企業(yè)”調(diào)整為“外國投資者在中國境內(nèi)的投資行為”，從而實(shí)現(xiàn)從外商投資企業(yè)法到外國投資管理法的轉(zhuǎn)變。如表3所示，在大幅減少外資準(zhǔn)入限制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對外資企業(yè)的監(jiān)管措施，建立內(nèi)外資統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。

表2 新外商投資法與現(xiàn)行外資法的比較

在利用外資行業(yè)方面，2013年我國首次提出負(fù)面清單概念，旨在繼續(xù)放寬市場準(zhǔn)入限制，幫助外商投資者盡快適應(yīng)中國的投資環(huán)境。表3梳理了我國外商投資負(fù)面清單管理模式情況。在條目數(shù)量方面，2018年全國版同2017年全國版相比，條目數(shù)量由63條縮減至48條。為進(jìn)一步表明我國減少事前準(zhǔn)入限制的決心，2019年3月，李克強(qiáng)總理在“博鰲亞洲論壇2019年年會”主旨演講時指出，2019年6月底之前，我國將進(jìn)一步縮減負(fù)面清單條目，擴(kuò)大增值電信、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源等行業(yè)對外開放。我國現(xiàn)行實(shí)施的負(fù)面清單如表4所示。在外商投資區(qū)域開放方面，2013年，中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立，成為實(shí)行負(fù)面清單管理模式的試驗(yàn)田。表4中自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單同2018全國版相比，條目數(shù)量減少到45條，這表明在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，我國對外商投資的開放度更高。

表3 外商投資負(fù)面清單管理模式

表4 我國現(xiàn)行實(shí)施的負(fù)面清單

利用外資是我國對外開放基本國策和開放型經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。1979-1984年我國實(shí)際利用外資額僅為41.04億美元，1990年我國實(shí)際利用外資額就躍升至34.87億美元，2000年達(dá)到407.15億美元，2011年高達(dá)1239.85億美元。最近幾年，實(shí)際利用外資金額增長率雖有所放緩，但規(guī)模仍然龐大(見圖4)。

圖4 1979-2018年我國實(shí)際利用外資金額(7)資料來源：根據(jù)商務(wù)部外資局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理。

總體來看，我國在利用外資方面面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。主要是我國生產(chǎn)要素成本優(yōu)勢喪失，大量勞動密集型外資企業(yè)流出中國，同時我國利用外資來源地仍集中于亞洲地區(qū)。面對這些挑戰(zhàn)，我國始終堅(jiān)持對外開放政策，致力于營造更加國際化、便利化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在全球經(jīng)濟(jì)放緩的背景下，我國較為穩(wěn)定的中速增長仍是外商投資的避風(fēng)港，外商投資將繼續(xù)成為拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的重要助力之一。

三、新中國70年利用外資政策演進(jìn)變遷及其評價

(一)新中國70年利用外資政策演進(jìn)變遷

我國利用外資政策各階段代表性法規(guī)文件，如表5所示。

表5 我國利用外資政策各階段代表性法規(guī)文件

在外商投資管理方面，我國在改革開放初期以各種優(yōu)惠政策吸引外商投資，但大量的外商投資流入也擠占了內(nèi)資企業(yè)的市場資源。對此，在管理上加大了引導(dǎo)外商投資流入特定行業(yè)的力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。加入世貿(mào)組織后，我國開始放寬外商投資準(zhǔn)入限制，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)督力度。

在利用外資區(qū)域政策方面，新中國成立初期，我國為早日恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，清理帝國主義在華勢力，驅(qū)逐帶有資本主義性質(zhì)的外資企業(yè)。在對外開放初期，我國只允許外商投資進(jìn)入經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等政策開放區(qū)域，之后，為了縮小地區(qū)間的收入差距，引導(dǎo)外商投資進(jìn)入中西部地區(qū)和東北地區(qū)。黨的十八大以來，我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放范圍，在全國范圍內(nèi)設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

(二)新中國70年利用外資政策的總體評價

有關(guān)利用外資政策的評價問題，學(xué)術(shù)界是仁者見仁、智者見智，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為外商投資能夠促進(jìn)東道國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分研究者對利用外資的負(fù)面作用也進(jìn)行了理論探討，但這些研究并不表示我國利用外資政策整體無效。根據(jù)我國利用外資的政策導(dǎo)向，我國利用外資政策至少在以下三個方面具有積極作用：

其一，利用外資政策創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位。我國早期利用外資方式多以對外借款為主，且外商投資大多流入勞動密集型行業(yè)，外資的流入為我國創(chuàng)造了眾多就業(yè)崗位，增加了居民收入、改善提高了福利水平。隨著利用外資方式的轉(zhuǎn)變，越來越多外商投資進(jìn)入高新技術(shù)行業(yè)，在提供更多高薪就業(yè)機(jī)會的同時，也提升了我國人力資本水平，從而更加有效率地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)增長。其二，利用外資政策促進(jìn)了對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展。進(jìn)出口貿(mào)易是拉動中國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要因素，改革開放初期我國利用外資政策規(guī)定外商投資企業(yè)必須將部分生產(chǎn)產(chǎn)品用于出口貿(mào)易，直接增加外商投資開放地區(qū)的出口貿(mào)易額，快速拉動我國早期開放地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。除此之外，利用外資政策中還包括多種補(bǔ)貼性優(yōu)惠待遇，鼓勵外資企業(yè)進(jìn)行出口貿(mào)易。其三，利用外資政策促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。改革開放初期我國利用外資政策缺乏引導(dǎo)性，但是隨著利用外資規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，我國逐漸將利用外資政策與行業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，運(yùn)用政策引導(dǎo)外商投資進(jìn)入高端技術(shù)行業(yè)、服務(wù)行業(yè)等，由此帶動了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長。

四、進(jìn)一步擴(kuò)大利用外資的政策建議

對外開放是我國一項(xiàng)長期的基本國策。實(shí)行對外開放，不僅符合時代特征和世界經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展規(guī)律，也是加快我國現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國內(nèi)投資、消費(fèi)增速趨緩，國際外部環(huán)境不確定因素有增無減，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。尤其是以“美國優(yōu)先”單邊霸凌而挑起的貿(mào)易摩擦，給我國傳統(tǒng)外資引進(jìn)模式和外商投資對中國市場信心平添了許多不確定性。值此重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要遵循新發(fā)展理念，全面深化改革開放，進(jìn)一步擴(kuò)大利用外資，以我們持續(xù)增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性，提高應(yīng)對來自國內(nèi)外不確定性的能力。為此，我們提出以下建議：

第一，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的引資方式，積極促進(jìn)投資自由化?，F(xiàn)階段，比較國內(nèi)國外兩個市場的要素稟賦結(jié)構(gòu)變化，我國各種生產(chǎn)要素價格優(yōu)勢減弱，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力不足。一方面在傳統(tǒng)生產(chǎn)要素價格上難以與后發(fā)的新興經(jīng)濟(jì)體競爭，另一方面在創(chuàng)新驅(qū)動高端生產(chǎn)要素上核心競爭力較弱。傳統(tǒng)的粗放型引資方式面臨雙重夾擊的困境。在此背景下，我國需要繼續(xù)堅(jiān)持維護(hù)WTO框架下的自由貿(mào)易原則，積極促進(jìn)投資便利化、自由化。同時，我們也要轉(zhuǎn)變引進(jìn)和利用外資的方式，引導(dǎo)外商投資流向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，限制外商投資流入本土發(fā)展成熟的產(chǎn)業(yè)，避免外商投資企業(yè)的壟斷行為，減小內(nèi)資企業(yè)的市場競爭壓力。

第二，繼續(xù)放寬外資準(zhǔn)入限制，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)立法。近年來，雖然我國利用外資規(guī)模逐年遞增，但外資的來源地仍是以亞洲地區(qū)為主。2019年上半年，來自我國香港特別行政區(qū)的外商投資流入量高達(dá)500.9億美元，占比70.8%。(8)數(shù)據(jù)來源: 商務(wù)部外資局。與此同時，美國推行“美國優(yōu)先”的單邊主義政策，利用其在全球治理中的優(yōu)勢地位推行貿(mào)易保護(hù)主義，逆全球化趨勢愈演愈烈。面對國際經(jīng)濟(jì)形勢的不穩(wěn)定，我國需要拓寬外資來源地，進(jìn)一步放開外商投資領(lǐng)域，調(diào)整外資準(zhǔn)入門檻?，F(xiàn)階段，由于我國對內(nèi)外資企業(yè)分別進(jìn)行立法，外資企業(yè)法在適用性上易與內(nèi)資企業(yè)法產(chǎn)生沖突，在可投行業(yè)內(nèi)存在內(nèi)外資企業(yè)差異化對待的現(xiàn)象，這種差異化現(xiàn)象不利于構(gòu)建公平公正、良性競爭的市場環(huán)境。因此，要統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)立法，放開不合理的市場準(zhǔn)入限制，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，對內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一市場門檻，營造內(nèi)外資企業(yè)地位平等、公平競爭的良好營商環(huán)境。

第三，貫徹“放管服”改革要求，提高對外資企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和相應(yīng)的監(jiān)管力度。實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，全面推行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。按照道路自信、制度自信的要求，提升和完善對外商投資的服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管水平，在進(jìn)一步擴(kuò)大開放、服務(wù)外商投資的基礎(chǔ)上，制定符合外資企業(yè)發(fā)展實(shí)際的監(jiān)管手段，立足于國情轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的外商投資監(jiān)管模式，尊重外商投資企業(yè)的經(jīng)營意愿，保持其在市場中的靈活性和主動性。在擴(kuò)大開放和放寬市場準(zhǔn)入的同時，積極推進(jìn)事中事后監(jiān)管，用熱情的服務(wù)和科學(xué)的監(jiān)管擴(kuò)大招商引資的范圍，推動外商投資企業(yè)在我國市場的健康發(fā)展。