歐洲難民危機(jī)背景下西班牙難民政策及其評(píng)估

張明姝 鞏瀟泫

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250010；山東大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250010；天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，天津 300270)

近年來(lái)，由部族、族群及宗教內(nèi)部沖突造成的難民大批量涌現(xiàn)，且主要集中在西亞和北非地區(qū)(1)宋全成：《歐洲難民危機(jī)：結(jié)構(gòu)、成因及影響分析》，《德國(guó)研究》2015年第3期。，在敘利亞危機(jī)爆發(fā)之后愈發(fā)明顯。這些接受難民署保護(hù)的、離開本國(guó)的“流離失所者”，由于國(guó)家的遭遇，被迫“處于像難民一樣的境地”(2)金玲：《難民危機(jī)背景下歐盟周邊治理困境及其務(wù)實(shí)調(diào)整》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2016年第6期。。得益于臨近歐洲的便利條件，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的難民選擇橫越地中海去歐洲避難，這也直接導(dǎo)致了歐洲范圍內(nèi)的難民危機(jī)爆發(fā)。難民危機(jī)與尚未解決的歐債危機(jī)相互交織吸引了歐洲社會(huì)的廣泛關(guān)注，隨之而來(lái)的一系列社會(huì)、安全等問題也引發(fā)了歐洲內(nèi)部的廣泛爭(zhēng)論，成為歐盟及其成員國(guó)的核心議題。面對(duì)日益嚴(yán)峻的難民危機(jī)，歐盟及其成員國(guó)也在努力尋求達(dá)成一份共同難民政策，在數(shù)次政府間談判后，最終形成這樣一個(gè)共識(shí)：難民危機(jī)不是某一個(gè)國(guó)家的問題，而是整個(gè)歐洲的問題，并且這個(gè)問題需要一個(gè)公共的行之有效的解決辦法，但是成員國(guó)在提供人道主義保護(hù)的意愿和程度上的分歧依然未能解決。

西班牙在此次的難民危機(jī)中是頗具代表性的一個(gè)成員國(guó)。一方面，因其地理位置，西班牙不得不接受大批量的難民登陸，僅危機(jī)開始的前兩年，西班牙邊境難民中心的申請(qǐng)人數(shù)就從2013年的381人猛增至2015年的6047人(3)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016，p. 15, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 30 March 2017.。而另一方面，西班牙由于自身的多民族特點(diǎn)、開放多元的文化傳統(tǒng)和較為完備的應(yīng)對(duì)設(shè)施，與其他成員國(guó)相比表現(xiàn)出較為積極且溫和的難民政策特點(diǎn)。但是目前對(duì)西班牙難民政策的研究還比較缺乏，因此，本文希望就西班牙難民政策的特點(diǎn)及其存在的問題進(jìn)行探討，以此來(lái)豐富我們對(duì)歐盟成員國(guó)開展難民治理的認(rèn)識(shí)。

一、西班牙的難民政策及特點(diǎn)

為了避免難民危機(jī)進(jìn)一步惡化，2015年6月，歐盟委員會(huì)從加強(qiáng)歐洲范圍內(nèi)難民安置力度的角度出發(fā)，公布了關(guān)于歐盟層面的難民安置方案，要求在分配原則基礎(chǔ)上，確保向庇護(hù)尋求者提供更加安全的途徑，并使整個(gè)歐洲在提供國(guó)際保護(hù)方面進(jìn)行更加公平的責(zé)任分配。(4)分配主要基于人口數(shù)量(占40%)、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(占40%)、在2010至2014年間，參與難民的接受程度(占10%)以及失業(yè)率(占10%)這樣幾個(gè)要素，綜合考慮之后得出國(guó)家分配名額。圍繞這份難民分配計(jì)劃，歐盟成員國(guó)從本國(guó)利益與人道主義保護(hù)的角度展開了激烈爭(zhēng)論。最終在2015年9月歐洲議會(huì)通過的難民談判方案中決定，成員國(guó)將分?jǐn)?2萬(wàn)名難民，并在兩年內(nèi)完成總計(jì)16萬(wàn)難民的安置目標(biāo)。其中，西班牙需要接收1.5萬(wàn)名，僅排在德國(guó)(3.1萬(wàn)名)、法國(guó)(2.4萬(wàn)名)之后。

除了來(lái)自歐盟的政策安排外，西班牙自身在難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)中也表現(xiàn)出較為積極主動(dòng)的態(tài)度。這一方面是源自西班牙多元文化的歷史傳統(tǒng)，能夠理解并接納外來(lái)移民，并對(duì)難民的經(jīng)歷表示普遍同情；另一方面則是迫于其地理位置所限，作為歐盟地理版圖上的“邊緣國(guó)家”，西班牙成為備受北非國(guó)家難民青睞的登陸國(guó)，而按照都柏林協(xié)議中的規(guī)定，這也就意味著西班牙不得不對(duì)這些難民的申請(qǐng)與接收負(fù)責(zé)。盡管西班牙國(guó)內(nèi)失業(yè)率高居不下，深受歐債危機(jī)的影響，但迫于國(guó)內(nèi)在野黨以及不斷涌入的難民的壓力，西班牙政府也積極表示支持歐盟的攤派計(jì)劃。(5)“Spain at odds with Commission over immigration”, 10 December 2015, http://euractiv.com/secitons/global-europe/, last accessed on 15 March 2016.2018年新政府組建后，采取了一系列新的措施旨在提升負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的管理執(zhí)行能力，解決之前存在的管理懶散情況。2018年的“水瓶座號(hào)”事件中，西班牙政府與意大利政府的處理方式形成了鮮明的對(duì)比，這也為其在國(guó)際社會(huì)贏得了普遍贊譽(yù)。同時(shí)，西班牙政府也非常明確僅憑一國(guó)之力是無(wú)法有效應(yīng)對(duì)難民危機(jī)這一“歐洲問題”的，因此積極尋求與德國(guó)、法國(guó)這兩個(gè)歐洲的核心力量進(jìn)行合作?？傮w上來(lái)說(shuō)，西班牙的難民政策呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。

(一)優(yōu)化難民安置的程序

西班牙政府對(duì)于難民問題增加了財(cái)政預(yù)算，并且建立了很多針對(duì)難民的自由場(chǎng)所，使難民等待安置的時(shí)間大為縮短。除了接受來(lái)自歐盟建立的避難基金的支持和非政府機(jī)構(gòu)的資金支持，西班牙就業(yè)及社會(huì)保障部門也建立了專門針對(duì)難民的基金，幫助各種實(shí)體單位來(lái)發(fā)展投資項(xiàng)目。另外，面對(duì)頻繁的非法遣回，西班牙不同于其他的歐洲國(guó)家直接阻止他們的進(jìn)入，而是給他們提供法律援助，并在國(guó)際難民署的指導(dǎo)下成立了馬德里律師事務(wù)所，以此來(lái)提高法律援助的質(zhì)量，使?jié)撛诘碾y民進(jìn)入西班牙途徑更加便利化。(6)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p. 60, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.

西班牙難民接收途徑主要有兩個(gè)，一是政府管轄的難民接收中心(Centro de Acogida a Refugiados，以下簡(jiǎn)稱：CAR)，二是由非政府組織管理和西班牙就業(yè)及社會(huì)保障部給予補(bǔ)貼的接納部門。(7)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, pp.53, 84, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 27 April 2017.從二十世紀(jì)六十年代開始西班牙就開始逐步建立負(fù)責(zé)管理移民難民的機(jī)構(gòu)，旨在提供住所、撫養(yǎng)、救助和緊急心理援助服務(wù)，并為缺少經(jīng)濟(jì)支持的難民申請(qǐng)者與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)融合提供便利。目前，西班牙設(shè)有四個(gè)CAR，其中兩個(gè)位于馬德里，分別是阿爾科文達(dá)斯(Alcobendas)和巴列卡斯(Vallecas)，另外兩個(gè)分別安置在塞維利亞(Sevilla)和瓦倫西亞(Valencia)。庇護(hù)尋求者在CAR會(huì)經(jīng)過“接收”(acogida)、“一體化”(integración)、“自主化”(autonomía)三個(gè)階段，總計(jì)18個(gè)月。(8)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p. 88, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.

除了政府設(shè)立的難民接收中心之外，西班牙的一些非政府組織也在積極接收難民，并且推動(dòng)建立了更多的難民接收中心場(chǎng)所以配合西班牙難民政策的開展。比如，在2015年，非政府組織接受難民數(shù)增至502人，其中西班牙天主教移徒委員會(huì)(Asociación Comisión Católica Espaola de Migración)接收132人，西班牙幫助難民協(xié)會(huì)(Comisión Espaola de Ayuda al Refugiado)接收181人，西班牙紅十字會(huì)(Cruz Roja Espaola)接收176人，遷移基金會(huì)(Fundación la Merced Migración)接收13人。(9)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p. 90, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.西班牙政府也鼓勵(lì)社會(huì)組織或企業(yè)提供相應(yīng)的幫助，來(lái)解決難民在西班牙的工作和社會(huì)融入問題。

(二)對(duì)難民提供有針對(duì)性的政策支持

為了提升難民治理的有效性，西班牙政府對(duì)不同類型的難民群體提供多樣化的政策安排。比如，以家庭為單位，為其提供能夠維持基本生活的保障；為那些已經(jīng)在西班牙提交或尚未提交難民申請(qǐng)的家庭提供臨時(shí)性的居住地點(diǎn)或借宿地點(diǎn)，在休達(dá)(Ceuta)、梅利利亞(Melilla)都建立了臨時(shí)居留中心(10)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, pp. 68, 90, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 27 April 2017.；將大部分沒有家庭負(fù)擔(dān)的年輕人安排在自治市而非避難中心；完善年齡認(rèn)定程序，一個(gè)外國(guó)人的護(hù)照或者身份證和他所報(bào)年齡不符的，需要按照要求進(jìn)行一些輔助性的年齡確定測(cè)驗(yàn)；針對(duì)男女同性戀、雙性戀或變性者，避難所辦公室會(huì)成立專家組，確保其獲得合理的保護(hù)。(11)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, pp. 77-82, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.

西班牙政府還為基數(shù)較大的難民群體給予特殊政策支持。以國(guó)別作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)顯示，到達(dá)西班牙的難民中，占比最大的為敘利亞難民，高達(dá)39.18%。(12)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p.14, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.因此，教育文化和體育部對(duì)到達(dá)西班牙的敘利亞難民提出以下有針對(duì)性的方案，包括改善師資條件、幫助難民被學(xué)校接納，充分考慮難民的成長(zhǎng)環(huán)境、在教學(xué)中心進(jìn)行獨(dú)特的個(gè)性化關(guān)懷，開設(shè)電話專線和網(wǎng)頁(yè)解決難民與教育相關(guān)的問題，幫助難民進(jìn)行學(xué)位認(rèn)證等。

(三)重視難民與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的融合

從庇護(hù)國(guó)的角度看，融合是政府采取措施推動(dòng)所有在本國(guó)合法居住的移民被國(guó)內(nèi)社會(huì)接受的一個(gè)長(zhǎng)期過程，這需要政府、社會(huì)和難民多方面的共同努力。西班牙非常重視難民與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的融合，以平等權(quán)、公民身份及文化多樣性為基本原則制定了相應(yīng)的政治框架。具體來(lái)說(shuō)，建立相關(guān)機(jī)構(gòu)提供在法律資料、尋找工作、能力培養(yǎng)、心理輔導(dǎo)、文化活動(dòng)、交流方式及居住等方面的幫助，增加教育資源的投入。從平等的角度來(lái)促進(jìn)社會(huì)融合政策：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中以及政治生活的參與權(quán)與投票權(quán)的公平，承認(rèn)文化的多樣性。從難民角度看，融合則意味著要熟悉甚至是掌握所在國(guó)語(yǔ)言、文化和國(guó)情，尊重和遵守所在國(guó)法律政策。一般來(lái)說(shuō)，來(lái)到西班牙的難民出于庇護(hù)需要和生活工作的便利，會(huì)努力適應(yīng)庇護(hù)國(guó)的環(huán)境，主觀上希望和愿意積極融入西班牙。

從西班牙政府的角度看，如何在尊重和保障難民自身文化和特色的前提下，引導(dǎo)難民盡可能多地理解和接受本國(guó)的主流價(jià)值觀、制度體系和文化傳統(tǒng)，同時(shí)采取措施避免難民被本土社會(huì)邊緣化，就成為它在處理難民問題時(shí)的一大難題。在這一方面，西班牙政府主要做了以下幾點(diǎn)的努力：一是在難民教育中，把語(yǔ)言培訓(xùn)與國(guó)家價(jià)值觀的傳播結(jié)合起來(lái)；二是做好與難民父母的溝通，取得難民家長(zhǎng)特別是母親的積極配合，鼓勵(lì)他們積極把孩子送到當(dāng)?shù)氐挠變簣@，讓孩子從小就能學(xué)習(xí)并使用西班牙語(yǔ)；三是解決難民和移民子女上學(xué)問題，提供師資和教學(xué)資源保障，進(jìn)行有針對(duì)性的授課；四是采取積極行動(dòng)，增加難民接受高等教育的人數(shù)，以此來(lái)加強(qiáng)對(duì)他們后代教育產(chǎn)生正面影響。除了宏觀的培訓(xùn)、教育項(xiàng)目外，還制定了個(gè)體難民的融合計(jì)劃及文化交流活動(dòng)，有針對(duì)性地對(duì)他們遇到的問題給予咨詢和輔導(dǎo)。除此之外，西班牙政府還通過志愿活動(dòng)鼓勵(lì)難民參加市民生活，通過靈活、快捷、高質(zhì)量的管理來(lái)協(xié)調(diào)工作職位的供需平衡。

二、西班牙難民政策實(shí)施過程中面臨的問題

雖然，西班牙在難民接收過程中，總體上表現(xiàn)出了一個(gè)積極的態(tài)度，也開展了有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。然而不可否認(rèn)的是，西班牙接受難民的積極意愿與其接納難民的實(shí)際能力之間，依然存在著著較大的差距。同時(shí)，依然有源源不斷的移民穿越休達(dá)和梅利利亞兩個(gè)自治城市經(jīng)由陸路來(lái)到西班牙海岸。2016年，有超過8000人經(jīng)此途徑進(jìn)入西班牙，而僅2018年的前11個(gè)月，這一數(shù)據(jù)就超過了57000人；同樣引發(fā)關(guān)注的還有另一組數(shù)字，在西地中海溺亡的人數(shù)在2017年時(shí)為224人，到了2018年提升至685人。(13)Joaquín Arango, Ramón Mahía, David Moya Malapeira, Elena Sánchez-Montijano. “Introducción: inmigración y asilo, en el centro de la arena política”, pp. 20.由此也可以發(fā)現(xiàn)，即便如西班牙這種在歐盟難民治理中成員國(guó)的優(yōu)秀代表，依然面臨著諸多亟待解決的難題。

(一)歐盟攤派指標(biāo)與西班牙接收能力之間的矛盾

在本次難民危機(jī)中，歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的基本思路在于要求各成員國(guó)按配額接受難民，歐盟成員國(guó)分?jǐn)傎M(fèi)用。盡管圍繞著難民分?jǐn)偂⒐餐茈y體系建設(shè)等問題，歐盟各成員國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了漫長(zhǎng)且艱難的討價(jià)還價(jià)，并形成了一定共識(shí)，但是在政策實(shí)踐中的進(jìn)展依然緩慢。歐盟推動(dòng)難民搬遷安置計(jì)劃緩慢有多方面的原因。首先，分配原則未考慮到歐盟28國(guó)的個(gè)體差異，公平性有待考量。其次，歐盟的執(zhí)行力可信性都不斷降低，作為“規(guī)范性力量”的威望備受打擊，并于2016年3月歐盟與土耳其達(dá)成難民協(xié)議之時(shí)達(dá)到頂峰，而協(xié)議中的“一對(duì)一”轉(zhuǎn)移安置原則也給西班牙政府增加了壓力。

無(wú)論是前期的政策決策，還是后期政策實(shí)踐中的監(jiān)管評(píng)估，歐盟對(duì)于成員國(guó)的真實(shí)影響力都是有限的，更多表現(xiàn)為一種政治上的象征意義，而實(shí)際運(yùn)作中依然主要取決于成員國(guó)各自的態(tài)度及認(rèn)知。根據(jù)調(diào)查顯示，瑞典、比利時(shí)、希臘、奧地利等國(guó)家實(shí)際接收申請(qǐng)數(shù)量遠(yuǎn)超歐盟設(shè)計(jì)的公平份額，而西班牙接收難民的比例則未能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，為-85%。(14)Angenendt, Steffen, Marcus Engler, and Jan Schneider. "European Refugee Policy: Pathways to Fairer Burden-Sharing", SWP Comments, Berlin: German Institute for International and Security Affairs, 2013, p.7對(duì)于一些難民來(lái)說(shuō)，他們理想的目標(biāo)是北歐國(guó)家和德國(guó)，西班牙更多的被他們視為一個(gè)跳板，只是為他們提供了來(lái)到歐洲的機(jī)會(huì)。面對(duì)著這一理想與實(shí)際的鴻溝，2017年初，西班牙政府也逐漸展示出了對(duì)進(jìn)一步接納難民的悲觀態(tài)度，歐盟委員會(huì)甚至對(duì)西班牙政府在處理難民問題時(shí)的消極躲避態(tài)度發(fā)出過警告?？讈喫勾笾鹘檀髮W(xué)教授克里斯緹娜(Cristina)從國(guó)家領(lǐng)土、人口、財(cái)富和宏觀經(jīng)濟(jì)幾個(gè)指標(biāo)入手進(jìn)行分析，指出西班牙接收一萬(wàn)到一萬(wàn)五百名難民是比較合適的。(15)http://www.elconfidencialdigital.com/te_lo_aclaro/Debe-Espana-acoger-refugiados-Europa_0_2558144191.html歐洲移民議程中搬遷和安置計(jì)劃要求西班牙在2017年9月之前要搬遷和安置17337人，其中搬遷人數(shù)為15888人、安置人數(shù)為1449人，但是這17337個(gè)需完成的安置名額只完成了1034名。(16)Llegan a Espaa 55 refugiados: de los 17.337 comprometidos sólo se han acogido 1.034, https://www.infolibre.es/noticias/politica/2017/01/23/llegan_espana_refugiados_iraquies_sirios_procedentes_grecia_por_programa_europeo_reubicacion_60112_1012.html, last accessed on 20 June 2018.這一數(shù)據(jù)也在一定程度上說(shuō)明了，歐盟攤派給西班牙的指標(biāo)已經(jīng)遠(yuǎn)超西班牙本身能接納難民的最大值。

另外，西班牙政府還不得不去處理由難民問題帶來(lái)的諸多社會(huì)問題，而對(duì)于很多問題，西班牙政府并沒有提供行之有效的解決方案，在處理影響惡劣的難民人口販賣等問題時(shí)仍只停留在疲于應(yīng)付階段。面對(duì)大量難民涌入帶來(lái)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全問題，西班牙國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)越來(lái)越多的質(zhì)疑和爭(zhēng)議，比如西班牙人民黨(Partido Popular)主席帕布羅·卡薩多(Pablo Casado)就曾表示“雖然這樣說(shuō)政治不正確，但給所有人都頒布合法移民文件是不可能的”，“在難民問題的解決上，并不是只有左派政黨才有良心，我們看到那些照片也很揪心，但我認(rèn)為我們應(yīng)該肩負(fù)起責(zé)任而不是被民粹主義牽著鼻子走”(17)Casado: "No es posible que haya papeles para todos, aunque decirlo sea políticamente incorrecto", https://www.elmundo.es/espana/2018/07/29/5b5de2c446163fae5b8b459e.html, last accessed on 15 August 2018.。這些言論也引起了積極參與移民救助事宜的團(tuán)體的不適與不安，他們認(rèn)為人民黨有了向極右翼偏轉(zhuǎn)的傾向。而事實(shí)上，這一情況的發(fā)生與歐盟范圍內(nèi)難民治理不利以及其他成員國(guó)消極、不配合的態(tài)度都是密切相關(guān)的。

(二)西班牙政府與各自治區(qū)政府之間的矛盾

許多國(guó)家在安置尋求庇護(hù)者和難民時(shí)，只投入很少的資金和人力，以期實(shí)現(xiàn)安置效益最大化，西班牙政府也存在這種現(xiàn)象。尤其是考慮到西班牙各自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡，也很難保證每個(gè)自治區(qū)都有相同的意愿和能力去執(zhí)行西班牙政府的難民政策。比如，馬德里自治政府通過了1000萬(wàn)歐元的提議來(lái)幫助這些難民參與市民生活，幫助他們盡快融入西班牙社會(huì)；(18)CEAR(La Comisión Espaola de Ayuda al Refugiado), “Informe 2016: las personas refugiadas en Espaa y Europa”, P.84 https://www.cear.es/wp-content/uploads/2016/06/Informe_CEAR_2016.pdf last accessed on 25 May 2017.加泰羅尼亞地區(qū)為難民設(shè)立了健康服務(wù)部門，并建立融資計(jì)劃，積極為他們創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)；瓦倫西亞地區(qū)把自己稱為“難民之城”(Ciudad Refugio)，市民的合作和參與度較高，政府成立了資金項(xiàng)目，建立了城市接待網(wǎng)絡(luò)體系，承諾提供住房等設(shè)施，還成立了實(shí)體單位和非政府組織聯(lián)合委員會(huì)，以明確在緊急應(yīng)急預(yù)案中的策略；安達(dá)盧西亞地區(qū)(Andalucía)政府則選擇和非政府組織合作解決難民問題。但是，西班牙政府為了國(guó)內(nèi)環(huán)境和形勢(shì)的安定，也允許邊境城市休達(dá)和梅利利亞在一定條件下拒絕接收難民。(19)CEAR(La Comisión Espaola de Ayuda al Refugiado), “Informe 2016: las personas refugiadas en Espaa y Europa”, pp. 63-64, 85-86 https://www.cear.es/wp-content/uploads/2016/06/Informe_CEAR_2016.pdf last accessed on 25 May 2017.在這一背景下，想要做到在公平、公正、公開的原則下，對(duì)安置資金進(jìn)行合理分配也是對(duì)西班牙政府提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。西班牙政府對(duì)各自治區(qū)政府的資金分配問題久已有之，這其中體現(xiàn)出的是一種區(qū)域利益與國(guó)家利益之間的平衡。在難民危機(jī)爆發(fā)之時(shí)，這種矛盾更為凸顯。

由于各市及自治區(qū)的社會(huì)福利的限制，預(yù)算的削減使得申請(qǐng)者在離開中心時(shí)面臨很大的經(jīng)濟(jì)問題。尤其是一些庇護(hù)申請(qǐng)者在離開中心的時(shí)候并未獲得其他輔助支持，他們很可能因此無(wú)法維持基本生活，或者與當(dāng)?shù)鼐用裆钏讲罹嗵?。在巨大的生活壓力下，難民可能會(huì)試圖尋找別的機(jī)會(huì)來(lái)滿足自己的基本生活需要(20)伍慧萍：《歐洲難民危機(jī)中德國(guó)的應(yīng)對(duì)與政策調(diào)整》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。，而當(dāng)合法手段不能滿足這種需求時(shí)，他們就有可能從事?lián)尳佟⒇湺?、偷盜、賣淫等犯罪活動(dòng)，這無(wú)疑會(huì)對(duì)庇護(hù)國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定造成影響，也引發(fā)了西班牙國(guó)內(nèi)民眾的不滿和恐慌。

(三)難民與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾

盡管在歐洲晴雨表(Eurobarómetro)的民調(diào)中，西班牙公眾對(duì)于難民的接納程度一直位居前列，與中東歐國(guó)家形成鮮明的對(duì)比，(21)Joaquín Arango, Ramón Mahía, David Moya Malapeira, Elena Sánchez-Montijano. “Introducción: inmigración y asilo, en el centro de la arena política”, pp. 21.但這樣并不代表西班牙國(guó)內(nèi)就不存在反對(duì)的聲音，或是不存在難民融入及其相關(guān)的文化認(rèn)同等諸多問題。處理難民與當(dāng)?shù)鼐用裨谖幕系臎_突與矛盾，也是西班牙政府目前面臨的難題之一。要努力使兩種文化都被激活、獲得發(fā)展，而不是相互沖突，甚至造成一方消亡，促進(jìn)難民文化與庇護(hù)國(guó)文化互長(zhǎng)，盡量減少彼此間沖突，增進(jìn)難民與庇護(hù)國(guó)居民之間的和諧并不是一件簡(jiǎn)單的事情。雖然西班牙政府做了諸多努力來(lái)試圖緩和不同文化之間的分歧，但就目前條件及狀況來(lái)看，文化沖突依然難以有效解決，因此也影響了西班牙難民政策的高效執(zhí)行。

西班牙各級(jí)政府深知難民這一身份定位會(huì)使這一群體游離于庇護(hù)國(guó)主流社會(huì)之外，加深社會(huì)融合的難度，不利于難民問題的順利解決。為此西班牙政府會(huì)適當(dāng)給予難民以國(guó)民待遇或最惠國(guó)待遇，但杜絕給予難民超國(guó)民待遇或者過度傾斜性待遇的情況出現(xiàn)。毫無(wú)疑問，賦予難民的權(quán)利過多，勢(shì)必會(huì)影響到本國(guó)公民的利益，因此也會(huì)對(duì)本國(guó)公民在難民議題中的包容度形成挑戰(zhàn)，甚至是引起本國(guó)公民的抵觸和不滿，爆發(fā)排外事件或助長(zhǎng)種族主義。雖然與其他歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)“反移民”特色的右翼民粹主義政黨迅猛崛起的勢(shì)頭相比，西班牙本國(guó)的右翼民粹主義政黨并不起眼，但是從人民黨中分裂出的“呼聲”運(yùn)動(dòng)(Vox)在今年4月的西班牙議會(huì)選舉中終獲突破，獲得了10%的選票成為議會(huì)第五大黨。(22)Elena Rodriguez and Sabela Ojea, “UPDATE 8-Spain heads for fragmented parliament after tense election”, 28 April 2019, https://www.cnbc.com/2019/04/28/reuters-america-update-8-spain-heads-for-fragmented-parliament-after-tense-election.html?&qsearchterm=spain%202019%20election, last accessed on 10 June 2019.盡管很多學(xué)者將“呼聲”運(yùn)動(dòng)的崛起解讀為西班牙社會(huì)對(duì)本國(guó)問題，尤其是對(duì)加泰羅尼亞地區(qū)“獨(dú)立”問題的反對(duì)，(23)Holly Ellyatt, “Why Spain’s far-right Vox party is not like other nationalist parties in Europe”, 25 April 2019, https://www.cnbc.com/2019/04/25/spains-far-right-vox-party-in-profile.html?&qsearchterm=spain%202019%20election%20immigration, last accessed on 10 June 2019.但這還是在一定程度上為樂觀看待西班牙難民政策的人們敲響了警鐘。

三、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)歐洲難民危機(jī)的浪潮，西班牙政府以一種較為友好的態(tài)度積極應(yīng)對(duì)，包括優(yōu)化國(guó)內(nèi)難民安置程序、對(duì)數(shù)量較大的難民群體給予政策傾斜等，成效顯著，但也存在一系列潛在的或棘手的問題，比如，來(lái)自歐盟攤派的壓力，國(guó)內(nèi)各自治區(qū)之間的博弈，以及政府接收難民能力不足等問題。如何減緩這些負(fù)面因素為本國(guó)難民治理造成的影響，是西班牙政府需要思考的一個(gè)問題，也是歐盟成員國(guó)在難民治理中普遍存在的問題。

由于各成員國(guó)在歷史經(jīng)歷、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)等因素上存有差異，它們?cè)趹?yīng)對(duì)難民危機(jī)時(shí)的態(tài)度和表現(xiàn)也各不相同。如何在總結(jié)本國(guó)難民治理優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，向歐盟及其他成員國(guó)推廣“西班牙方案”，是目前西班牙政府需要思考的另一個(gè)問題。正如聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員安東尼奧·古鐵雷斯(António Guterres)所說(shuō)，目前對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)是一個(gè)決定性時(shí)刻，必須動(dòng)員全部力量來(lái)化解危機(jī)，除此之外別無(wú)選擇。(24)新華網(wǎng)：“歐盟開始正視難民問題 迫于壓力德奧‘大開國(guó)門’”，2015年9月6日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/06/c_128198162.htm， 最后訪問：2016年4月1日。助力歐盟制定化解難民危機(jī)的長(zhǎng)期共同戰(zhàn)略，提升歐盟接收治理難民的能力，對(duì)于西班牙來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。