黨內(nèi)法規(guī)存在問題的思考

王鈺瑩 鄭州大學(xué) 河南鄭州 450000

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第一次明確提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，并將“黨內(nèi)法規(guī)體系”作為“中國特色社會主義法治體系”的重要組成部分之一。黨內(nèi)法規(guī)的體系研究是黨內(nèi)法規(guī)的核心內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容直接體現(xiàn)了我國重要政策的走向以及對政黨的要求。落實(shí)依法治國，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，必須從內(nèi)容上和形式上分析現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)存在的問題。

一．黨內(nèi)法規(guī)的界定

根據(jù)《制定條例》第二、三條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)指黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)；中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。并且明確了黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

《制定條例》界定的黨內(nèi)法規(guī)，從法學(xué)規(guī)范的視角審視，包括三個(gè)要素：制定主體、規(guī)范對象和表現(xiàn)形式。[ 付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年6月第3期。]黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門及省級黨委。這一要素明確了黨內(nèi)法規(guī)并非黨內(nèi)所有主體能夠制定，而是“省級以上（含省級）”的黨內(nèi)主體所制定。通過主體分析，不難發(fā)現(xiàn)是否具有相當(dāng)組織級別是制定黨內(nèi)法規(guī)的必要前置條件，而“省級以下（不含省級）”的市縣委員會制定的文件，不管規(guī)范何種事項(xiàng)，均不能稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。其次，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象是黨組織的工作、活動和黨員行為。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)重要的規(guī)范，其指向是黨組織和黨員。在“省級以上”制定主體的視野內(nèi)，與黨組織的工作、活動有關(guān)的，與黨員行為有關(guān)的，都可以成為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容。最后，黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式是黨內(nèi)規(guī)章制度。這一要素的規(guī)范意義比較大，直接表明黨內(nèi)法規(guī)是成文的黨內(nèi)規(guī)范。另外，根據(jù)《條例》的規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則?！被诖耍袛嗍欠顸h內(nèi)法規(guī)，既可從成文與否加以判斷，又可從成文的文件名中加以判斷。這顯然將黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例都區(qū)分開來。以上就是從主體、規(guī)范對象和表現(xiàn)形式三個(gè)方面具體界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的含義，明確了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和形式要求。

二．黨內(nèi)法規(guī)中存在的具體問題

《制定條例》和《備案規(guī)定》是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的有效規(guī)定，從這兩部黨內(nèi)法規(guī)出發(fā)，對比黨內(nèi)法規(guī)的制定情況，試圖總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)體系存在的效力位階不明、發(fā)布主體不清、對公務(wù)員進(jìn)行規(guī)范是否符合《制定條例》規(guī)定等問題。

表1、總體情況[ 根據(jù)共產(chǎn)黨員網(wǎng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總。]

（一）效力位階不明確

黨內(nèi)法規(guī)效力位階制度規(guī)定較簡單，只規(guī)定了黨章的根本地位，并未明確對黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則等黨內(nèi)法規(guī)效力位階作出明確規(guī)定，而以其制定主體為依據(jù)來劃分黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，劃分不明，且較為混亂。[ 莫紀(jì)宏：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重在實(shí)效》，《東方法學(xué)》，2017年第4期。]依據(jù)《制定條例》第4條，可對黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行如下劃分：一、黨章。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本性規(guī)定。二、準(zhǔn)則。準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。三、條例。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。四、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則；對黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，制定主體包括但不限于黨的中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。但這不代表我們能直接得出：黨內(nèi)法規(guī)的效力等級是黨章、準(zhǔn)則、條例以及其他（規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則）。因?yàn)椤吨贫l例》第七條僅明確了黨章的最高地位，及黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相沖突，并沒有規(guī)定除黨章之外的黨內(nèi)法規(guī)的效力等級?！吨贫l例》第四條第6款規(guī)定“中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，稱為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”。顯然，對“準(zhǔn)則”和“條例”這兩類沒有明確規(guī)定其制定主體是誰，其效力如何。并且，從《制定條例》的第22條的審批主體看，“涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國代表大會審議批準(zhǔn)；涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨員義務(wù)和權(quán)利方面基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的中央委員會全體會議、中央政治局會議或者中央政治局常務(wù)委員會會議審議批準(zhǔn)”亦無法明確準(zhǔn)則、條例的效力等級。

（二）主體不清楚

通常來講，法規(guī)制定主體就是法規(guī)制定權(quán)限的劃分，首先要依法確定哪些主體擁有法規(guī)制定權(quán)，再將法規(guī)制定權(quán)在這些主體之間進(jìn)行科學(xué)有序的劃分?！吨贫l例》第二條和第三條雖然對黨內(nèi)法規(guī)制定主體進(jìn)行了規(guī)定，并以事務(wù)類型作為劃分依據(jù)，但對于不同效力位階的黨內(nèi)法規(guī)在制定主體及其權(quán)限的劃分上不夠清晰甚至相互重疊。同時(shí)，對于一些制定主體規(guī)定較為模糊，例如對何為“黨的中央組織”、“中央各部門”等在《制定條例》中并沒有明確界定。

一般而言，法律法規(guī)要有明確的發(fā)布主體。根據(jù)《立法法》，對法律、行政法規(guī)以及規(guī)章的發(fā)布分別規(guī)定如下：法律由國家主席簽署主席令予以公布；行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布；規(guī)章由部門首長簽署命令予以公布。但在《制定條例》和《備案規(guī)定》中，都未對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的發(fā)布主體進(jìn)行規(guī)定。]

（三）內(nèi)容規(guī)定龐雜

《制定條例》第三條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)涉及事項(xiàng)包括：（一）黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；（二）黨的各級組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；（三）黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度（四）黨的各方面工作的基本制度；（五）涉及黨的重大問題的事項(xiàng)；（六）其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。但是從表格中我們發(fā)現(xiàn)，《制定條例》關(guān)于內(nèi)容的規(guī)定并沒有得到很好地體現(xiàn)。整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容龐雜，體系分散。整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系，涉及黨中央和地方黨委各部門在不同時(shí)期，針對不同領(lǐng)域所制定的規(guī)范性文件，缺乏統(tǒng)領(lǐng)的法治理念。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系主要內(nèi)容包括:黨章及相關(guān)法規(guī)制度3件、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作21件、思想建設(shè)5件、組織建設(shè)28件、作風(fēng)建設(shè)6件、反腐倡廉建設(shè)36件等。內(nèi)容上更多體現(xiàn)黨的紀(jì)律規(guī)范性質(zhì)，缺少黨員具體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定、黨組織和黨員違法違憲的責(zé)任追究、黨組織活動的經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)務(wù)監(jiān)管問題等。

（四）黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于公務(wù)員的規(guī)范涉嫌違反《制定條例》

黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于公務(wù)員的規(guī)定或許涉嫌違反《制定條例》。如《公務(wù)員考試錄用違紀(jì)違規(guī)行為處理辦法》和《新錄用公務(wù)員試用期管理辦法》是由人力資源和社會保障局發(fā)布的，效力上講屬于部門規(guī)章?！缎落浻霉珓?wù)員試用期管理辦法(試行)》是中共中央在2011年制定發(fā)布的，屬于黨內(nèi)法規(guī)。但又由人力資源和社會保障部對其進(jìn)行了發(fā)布，即《人力資源和社會保障部關(guān)于印發(fā)＜新錄用公務(wù)員試用期管理辦法（試行）＞的通知》，屬于部門規(guī)章。但是《規(guī)章制定程序條例》第十三條第一款和第二款規(guī)定，部門規(guī)章由國務(wù)院部門組織起草，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。國務(wù)院部門可以確定規(guī)章由其一個(gè)或者幾個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。在這里，規(guī)定了部門規(guī)章的起草主體是國務(wù)院部門或者其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如此一來，由中共中央制定的《新錄用公務(wù)員試用期管理辦法(試行)》從制定主體上說是不符合規(guī)定的。

三．結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)的體系研究是黨內(nèi)法規(guī)的核心內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容也直接體現(xiàn)了我國重要政策的走向以及對政黨的要求。落實(shí)依法治國，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，必須從內(nèi)容上和形式上分析現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)存在的問題，才能更好地將其完善。黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整黨的組織和黨員行為的規(guī)范，然而由于其在主體、效力、內(nèi)容等方面存在諸多問題，我們需要正視現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)存在的問題。并且，借鑒《立法法》，《行政法規(guī)制定程序條例》等法律法規(guī)的規(guī)定對其加以完善，以便更好地完成黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)。