改革預算會計和構建政府會計體系的思考

馬維娟 谷偉

[摘 要]預算會計屬于財務會計管理的基本內(nèi)容，加快預算會計改革對構建更加合理的政府會計體系具有重要意義。文章首先對我國當前的預算會計環(huán)境變化進行分析，從預算會計制度存在的問題角度，探討預算會計改革方向;在此基礎上，提出幾點政府會計體系的構建策略，以期推動預算會計及政府會計體系的改革發(fā)展。

[關鍵詞]預算會計;政府會計體系;制度改革

[中圖分類號]F810.6

從每年審計署披露的預算會計執(zhí)行情況來看，目前我國預算會計制度及執(zhí)行環(huán)節(jié)還存在多方面的問題，容易滋生腐敗，影響政府資源配置的合理性。近年來，政府會計問題已成為媒體和社會公眾普遍關心的話題，應通過加快預算會計制度改革，健全政府會計體系，確保政府財務系統(tǒng)的健康運行。

1 預算會計環(huán)境的變化

1.1 政府職能的轉變

隨著市場經(jīng)濟制度的逐步完善，政府在參與市場經(jīng)濟活動中的角色地位、功能職能已經(jīng)發(fā)生了較大變化。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府主要通過宏觀調(diào)控措施，主導市場發(fā)展，在市場經(jīng)濟活動中的直接參與則逐漸減少。在此過程中，政府財務管理理念和方法也發(fā)生了變化，以績效為導向的預算管理新體系正在形成，而且逐漸推動政府管理職能向財務預算宏觀調(diào)控發(fā)展，以此來提高政府的財務管理效益。在新財務會計體系的構建過程中，政府部門需要加強財務信息披露，及時公開政府財務信息，方便社會相關經(jīng)濟主體了解政府財務運行狀況及公共價值實現(xiàn)情況。在預算會計改革過程中，也需要根據(jù)政府職能的轉變，做好總資產(chǎn)、現(xiàn)金流預算管理及信息披露等方面的工作[1]。

1.2 公共財政體系構建

首先在政府采購方面，政府采購支出需要經(jīng)過專門機構審核，確保其采購行為符合財務制度要求，從而對政府采購行為加以規(guī)范。同時，通過提高政府采購信息透明度，也能夠防止出現(xiàn)資金浪費現(xiàn)象。在國庫集中收付制度改革方面也是如此，通過改變預算內(nèi)容，比如在政府工作人員工資發(fā)放方面，改變以往轉撥到單位下發(fā)的方式，直接由國庫發(fā)放工資。在此情況下，政府部門無須再編制工資方面的預算內(nèi)容，由國庫統(tǒng)一編制。另外，政府采購制度改革，也改變了原部門采購預算流程，政府部門不需要再詳細預算采購費用，由國庫進行直接支付，并在預算報表中增加相應內(nèi)容。在公共財政體系的構建下，政府財政預算編制內(nèi)容要更加詳細，將預算內(nèi)容落實到具體項目，充分體現(xiàn)收支情況和單位固定資產(chǎn)等方面的信息，有利于推動預算會計改革[2]。

1.3 受托責任履行

政府具有特殊的社會管理權責，在其經(jīng)濟運行過程中，也需要符合社會公共利益訴求。政府財政來源于社會公眾資產(chǎn)，并具有社會服務功能，其財政信息的完整性和真實性與公眾利益密切相關。公眾具有對政府財政監(jiān)督的權利，公眾評價應體現(xiàn)在政府財務報告中。特別是在公眾維權意識、公共管理意識的提高下，政府財務信息披露在一定程度上也會影響政府公信力及社會穩(wěn)定性。這些方面的環(huán)境變化都對預算會計改革提出了具體要求[3]。

2 預算會計改革方向

2.1 拓寬預算會計的核算范圍

在預算會計建立初期，其主要目的是實現(xiàn)資金分配功能，為計劃經(jīng)濟提供支持。在市場經(jīng)濟改革過程中，預算會計的功能定位也發(fā)生了變化，并衍生出許多新功能。但是客觀而言，預算會計制度的調(diào)整卻較為滯后，對政府固定資產(chǎn)審核不全面，未在相關制度中明確固定資產(chǎn)核算內(nèi)容。在此情況下，政府資金用于購置固定資產(chǎn)后，沒有對其開展會計核算，也未計入到預算會計的核算體系中，容易因監(jiān)管不力，造成國有資產(chǎn)流失。雖然財務部門會計核算政府固定資產(chǎn)，但在估值過程中，未充分考慮折舊等方面的影響，導致財務報表中體現(xiàn)的固定資產(chǎn)價值不符合實際情況，且時間越長，差值越大。另外，在傳統(tǒng)預算會計制度下，未對政府投入國有企業(yè)資金進行核算，未履行投入資產(chǎn)的確認和登記等制度，容易使這部分資產(chǎn)脫離政府監(jiān)管，進而滋生腐敗問題。因此，在預算會計改革過程中，必須拓寬預算會計的核算范圍，除了上述問題外，還要考慮社?；鸩粚儆谡A算范圍可能帶來的財務風險，通過調(diào)整相應的預算會計制度，提高政府財務風險控制能力[4]。

2.2 打破收付實現(xiàn)制的局限性

政府部門財務具有公益性，與純粹謀求經(jīng)濟利益的企業(yè)等經(jīng)濟主體不同。在開展政府預算的過程中，需要反饋一個預算期內(nèi)的政府預算收支和結余情況，并以此為依據(jù)，制定財務管理措施，實現(xiàn)收支平衡目標。但是隨著市場經(jīng)濟環(huán)境的變化，采用傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制預算會計方式，局限性較為突出，不能準確反映政府財務支出情況，也容易阻礙財務績效管理的推行。政府財務績效管理的主要方法是考察政府服務成本和財政支出績效比，但是在簡單的收付制度下無法反映出成本效率關系，難以適應當前的政府財務管理需求。另外，基于收付實現(xiàn)制的預算會計也難以反映出政府負債情況，只能反映當前預算期內(nèi)收支是否達到平衡，這也容易增加政府財務的隱性風險。因此，在預算會計改革中，應積極打破收付實現(xiàn)制的局限性，實現(xiàn)與財務績效管理的相互適應。

2.3 提高會計報告信息透明度

由于我國政府財務報告制度不健全，雖然相關法律對財務報表形式作出了統(tǒng)一規(guī)定，但在實際操作過程中，財務會計信息并未按照規(guī)定呈現(xiàn)在報表當中。特別是有關政府資源合并的報表，由于未制定詳細標準，從報表中反映出來的信息較少。在這種情況下，會計報告信息透明度明顯不足。在開展預算管理的過程中，許多重要財務信息數(shù)據(jù)沒有得到反饋，容易對預算管理產(chǎn)生直接影響。再加上報表科目設置的不合理性，比如在負債報表中存在許多無關科目，容易對審計需要審核的內(nèi)容造成沖擊，并影響會計核算效率。針對這種狀況，必須在預算會計制度改革過程中，細化報表填報規(guī)定，提高會計報告信息的透明化程度。

2.4 逐漸與國際會計制度接軌

在經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢下，我國參與國際經(jīng)濟活動越來越密切，國內(nèi)經(jīng)濟與國際經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系性也越來越強，需要實現(xiàn)會計制度與國際會計制度的接軌。在此過程中，需要保證會計制度過渡的平穩(wěn)性，從我國基本國情出發(fā)，參考國際慣例，對預算會計制度進行改革。重點加強預算目標、內(nèi)容和基礎與國際會計制度的聯(lián)系性，從而為我國參與國際經(jīng)濟活動中的預算會計工作提供支持。總體而言，在預算會計環(huán)境的變化下，必須把握好預算會計改革的方向，積極推動預算會計改革創(chuàng)新。

3 政府會計體系的構建策略

3.1 政府會計體系的總體構建思路

針對上述預算會計制度改革需求，在構建政府會計體系的過程中，需要對預算會計工作作出嚴格要求，確保預算會計工作的開展能夠滿足政府職能轉變及績效制度實施的需求。在預算會計工作中，要切實反映出政府的財務預算情況和資產(chǎn)運轉情況，基于新的預算會計管理方法，完善政府會計體系。在此過程中，也需要積極借鑒國外的預算會計管理經(jīng)驗，提升會計從業(yè)人員素質(zhì)，確保會計制度的有效落實。在具體的構建過程中，應針對目前預算會計制度體系中存在的問題，采取有針對性的改進措施，同時應保證改革過程的漸進性和平穩(wěn)性，為新會計制度的實施創(chuàng)造有利條件。

3.2 對現(xiàn)有預算會計制度的改進和完善

根據(jù)上述總體思路，預算會計制度改革要以現(xiàn)有制度為基礎，通過對其進行改進和完善，合理劃分政府會計歸屬，對部門性質(zhì)進行合理定義，并適用不同的預算會計管理制度。比如對于營利性質(zhì)的政府事業(yè)單位，應執(zhí)行企業(yè)會計預算制度，對于非營利性質(zhì)部門，也需要判斷其是否隸屬于國有企業(yè)，國有非營利機構應納入會計核算體系。在此基礎上，應對預算會計科目進行優(yōu)化設置，這是深化預算會計制度改革的關鍵，同時應調(diào)整會計核算內(nèi)容，確保會計核算結果能夠全面反映政府部門現(xiàn)金流、固定資產(chǎn)、負債等方面的情況。對于一些特定的政府部門業(yè)務，需要引入權責發(fā)生制，比如在國庫集中收付制實施下，預算資金流程已經(jīng)發(fā)生改變，收支確認時間點也出現(xiàn)變化，需要對預算單位固定資產(chǎn)進行計提折舊，落實權責發(fā)生制。

3.3 補充預算會計制度內(nèi)容

目前預算會計制度內(nèi)容還不夠完善，主要將資金運作作為預算會計的核算對象，只能反映出政府部門的預算執(zhí)行情況，難以反映出其他資金的運行狀態(tài)。為了打破預算會計核算范圍的局限性，應在構建政府會計體系的過程中，將會計核算對象轉變?yōu)檎畠r值運動，同時對政府固定資產(chǎn)進行核算，從而反映政府資產(chǎn)存量和增量信息。另外，應對國有股權資產(chǎn)進行會計核算，同樣納入政府會計核算范圍之內(nèi)。對于由政府承擔的社會保障基金，也應對其運行狀況進行會計確認，并將政府債權和債務納入會計核算范圍內(nèi)。通過對預算會計內(nèi)容進行補充，擴大預算會計的核算范圍。

3.4 統(tǒng)一會計確認基礎及報告形式

政府財務狀況的及時披露，對許多利益相關者的經(jīng)濟活動有直接影響。需要確保政府財務信息質(zhì)量，為相關信息利用者開展分析評價工作提供依據(jù)。應對現(xiàn)有預算會計的確認基礎進行改進。由于我國政治環(huán)境、制度環(huán)境等與國外存在差異，不能直接照搬國際方法，應根據(jù)我國預算會計執(zhí)行現(xiàn)狀，在收付實現(xiàn)制或權責發(fā)生制基礎上進行改進。在此基礎上，應統(tǒng)一財務報告制度，統(tǒng)一向政府監(jiān)管部門、債務人以及廣大社會納稅人提供準確的政府財務信息。在財務報告中應明確政府資產(chǎn)使用情況，包括資產(chǎn)增值和減值信息等。特別是政府公共采購項目，必須對采購資金使用情況進行披露，確保采購過程的透明化。

3.5 完善財務報告審計制度

在完善預算會計制度的同時，也需要對政府財務報告審計制度加以改進，發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，對政府財務報告制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。通過開展財務報告審計活動，能夠提升政府財務信息質(zhì)量，并對政府的財務報告編制行為加以約束，防止受人為因素的影響，出現(xiàn)財務信息失真的情況。在此情況下，也可以避免相關人員利用職務牟取私利，不給職務犯罪和貪污腐敗留下機會。通過加強財務報告審計，真實反映政府財務運行過程，保證政府資金按照預算要求用于公共事業(yè)建設及服務，防止出現(xiàn)資金被挪用而在報告中沒有體現(xiàn)的情況。通過加強信息披露，提高政府公信力。

4 結 語

綜上所述，我國現(xiàn)行預算會計制度還存在許多不完善之處，在預算會計環(huán)境變革下，必須加快預算會計制度的改革步伐。在此基礎上，通過構建更加完善的政府會計體系，把握好總體構建思路，細化制度內(nèi)容和要求，并采取有效的財務報告審計制度，可以確保預算會計管理的有序開展，提高會計信息質(zhì)量及披露度。

參考文獻：

[1]董健瑋. 我國政府會計改革的策略選擇[D].蘇州：蘇州大學，2016.

[2]潘爽姿.改革預算會計和構建政府會計體系的思考[J].商場現(xiàn)代化，2014（13）：149-150.

[3]鐘沁芳.改革預算會計和行政事業(yè)單位會計構建政府會計體系[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2014（9）：246.

[4]陸陽春. 中國政府會計體系構建研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2013.