地方融資平臺(tái)類(lèi)企業(yè)財(cái)務(wù)融資模式改革探討

張遷

[摘 要]我國(guó)現(xiàn)有地方融資平臺(tái)公司普遍具有市場(chǎng)化主體不明確、資金缺口大、債務(wù)負(fù)擔(dān)重等行業(yè)特征，在國(guó)家宏觀財(cái)政貨幣政策收緊的背景下，該類(lèi)企業(yè)的融資成為一大問(wèn)題。文章從該類(lèi)企業(yè)融資改革的必要性入手，針對(duì)現(xiàn)有行業(yè)現(xiàn)狀，嘗試提出相應(yīng)的投融資改革措施，以資參考。

[關(guān)鍵詞]地方融資平臺(tái);招商引資;投融資模式改革

[中圖分類(lèi)號(hào)]F832.39

1 引 言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各省市區(qū)均涌現(xiàn)了大量的功能區(qū)，名稱(chēng)五花八門(mén)，譬如經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、商務(wù)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)等，在貨幣政策寬松時(shí)期，這些功能區(qū)為地方的招商引資和海量投資提供了載體和平臺(tái)功能，從拉動(dòng)GDP、增長(zhǎng)就業(yè)到提升財(cái)政收入等方面均極大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在法律形式上，這些功能區(qū)內(nèi)的投資開(kāi)發(fā)企業(yè)紛紛以“××投資公司”“××開(kāi)發(fā)公司”“××發(fā)展公司”（以下統(tǒng)一簡(jiǎn)稱(chēng)“平臺(tái)公司”）的名義存在，本身具備準(zhǔn)政府功能，承擔(dān)在地方政府和銀行間牽線搭橋，融通資金并進(jìn)行功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)服務(wù)的功能。隨著國(guó)家宏觀貨幣政策的收緊和對(duì)地方融資平臺(tái)的清理，以往依托于各級(jí)政府的平臺(tái)公司紛紛面臨投融資機(jī)制的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，就是要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，從地方財(cái)政體系中剝離，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。

2 平臺(tái)公司投融資現(xiàn)狀及問(wèn)題根源

現(xiàn)行平臺(tái)公司一般由地方政府旗下的國(guó)資公司出資設(shè)立，起源于分稅制改革。從創(chuàng)立之初，就依托于地方財(cái)政，承擔(dān)各類(lèi)功能區(qū)土地開(kāi)發(fā)、市政能源配套和招商引資的任務(wù)。在人事任命、項(xiàng)目投資、融資舉債等方面與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因現(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定各級(jí)地方政府不得直接參與民商活動(dòng)，不得為各類(lèi)債務(wù)提供擔(dān)保，平臺(tái)公司實(shí)際上承擔(dān)著為幕后的地方政府站臺(tái)的職能。[1]以下是現(xiàn)行平臺(tái)公司投融資的特點(diǎn)。

（1）現(xiàn)行平臺(tái)公司通常配資高，財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)貌似合理，但實(shí)際結(jié)存資金并不高，只是承擔(dān)著在地方財(cái)政和各大銀行間提供資金通道的職能。通常，實(shí)收資本只在平臺(tái)公司打個(gè)轉(zhuǎn)，然后就以各類(lèi)往來(lái)款名義回到了地方財(cái)政手中。

（2）平臺(tái)公司的主要職能是土地開(kāi)發(fā)和市政能源配套建設(shè)，即土地平整、場(chǎng)站建設(shè)、各類(lèi)管網(wǎng)配套（水電氣熱污）等。平臺(tái)公司以應(yīng)收地方財(cái)政的土地補(bǔ)償款作為抵押要件，向銀行申請(qǐng)貸款。待政府回購(gòu)?fù)恋睾?，再行償還銀行貸款本息，不足部分由地方政府以地方稅源進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的關(guān)鍵點(diǎn)取決于招商引資的進(jìn)度和力度，以及所引進(jìn)項(xiàng)目的含金量（上繳稅負(fù)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度）。

第一，現(xiàn)行投融資機(jī)制存在的突出問(wèn)題。當(dāng)下，因各地功能性開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，為爭(zhēng)奪投資項(xiàng)目，相互間競(jìng)相壓低土地出讓金，甚至出現(xiàn)對(duì)引資企業(yè)用地零作價(jià)的極端情形;同時(shí)，部分功能區(qū)前期調(diào)研不足，出于GDP偏好，很多配套項(xiàng)目缺乏充分論證，導(dǎo)致很多市政能源類(lèi)場(chǎng)站建設(shè)過(guò)于超前，產(chǎn)能閑置嚴(yán)重，資金使用效率低下。此外，地方平臺(tái)公司利用地方政府信用為其舉債進(jìn)行背書(shū)，當(dāng)資金循環(huán)出現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)生償付不能情形時(shí)，地方政府的信用嚴(yán)重受損。

第二，問(wèn)題的根源——政企不分。從平臺(tái)公司誕生的那一刻起，從頂層的資本來(lái)源、高管任命到重大決策、日常管理均存在政企一家的現(xiàn)象。平臺(tái)公司班子成員納入各級(jí)地方政府組織體系進(jìn)行管理，由政府直接任命、考核;在實(shí)質(zhì)運(yùn)作中，基本上按照政府指令辦事，堅(jiān)持政治效益和社會(huì)效益為先，經(jīng)濟(jì)效益軟約束，長(zhǎng)期習(xí)慣于被動(dòng)式的任務(wù)清單式管理，基本沿襲請(qǐng)示、批準(zhǔn)、實(shí)施，且一事一議的行政化管理模式，缺乏成本意識(shí)和自主性，導(dǎo)致沒(méi)有動(dòng)力提升經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的效率。[2]

此外，融資平臺(tái)工作所涉及的領(lǐng)域較廣，涵蓋市政基礎(chǔ)建設(shè)、城建投資開(kāi)發(fā)、公用工程供應(yīng)諸多方面，涉及政策法規(guī)龐雜，缺乏整體的戰(zhàn)略方向，致使融資效率和融資效果大打折扣。最典型的表現(xiàn)就是賬面資產(chǎn)總量看似很大，但實(shí)際有效的資產(chǎn)有限，且以非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)居多，有限的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流因政策性虧損（如公用工程項(xiàng)目）而無(wú)法覆蓋日常生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)投入。

3 平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的政策動(dòng)因

近年來(lái)，地方政府債臺(tái)高筑，在房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)收緊的背景下，土地財(cái)政已經(jīng)難以維繼，致使地方債的償付頻頻出現(xiàn)違約，嚴(yán)重影響各級(jí)政府信用。

為避免金融行業(yè)出現(xiàn)系統(tǒng)性崩盤(pán)風(fēng)險(xiǎn)， 2017 年 1 月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確提到：各地方政府的平臺(tái)公司要積極推行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，實(shí)行管理機(jī)構(gòu)與開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)企業(yè)分離。支持符合條件的開(kāi)發(fā)類(lèi)企業(yè)在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市、掛牌融資，降低各類(lèi)債權(quán)性融資比例，積極吸納各類(lèi)社會(huì)民間資本，拓寬直接融資渠道。

2017年 9 月 21 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中指出：“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作?！盵3]

2018年 4 月 26 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》中指出：“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資，地方政府及其所屬部門(mén)不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資?！?/p>

2018 年 8月 23 日，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中提出：“支持轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目。”

2018 年 10月 9 日，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于實(shí)施 2018 年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中指出：“分類(lèi)穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益類(lèi)項(xiàng)目?！?/p>

2018 年 11月 28 日，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》中指出：“除購(gòu)買(mǎi)地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款?！?/p>

從國(guó)務(wù)院到各部委各類(lèi)指導(dǎo)性意見(jiàn)、規(guī)范文件和禁令出臺(tái)的背景來(lái)看，對(duì)地方債的整頓力度越來(lái)越強(qiáng)，措辭越來(lái)越嚴(yán)厲，頻次越來(lái)越高。中央對(duì)傳統(tǒng)的地方融資渠道已經(jīng)劃定了雷區(qū)，枚舉了各類(lèi)負(fù)面清單?？梢哉f(shuō)傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)走到盡頭了。

4 平臺(tái)公司投融資模式改革探討

在強(qiáng)監(jiān)管背景下，各類(lèi)平臺(tái)公司必須轉(zhuǎn)變思維，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極融入市場(chǎng)。通過(guò)頂層合作機(jī)制設(shè)計(jì)和新型政企契約關(guān)系的搭建，盡快成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合解決方案提供方，在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)投資、公共服務(wù)平臺(tái)搭建等全產(chǎn)業(yè)鏈條中尋找能產(chǎn)生正向現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)，適時(shí)引入有產(chǎn)業(yè)資源的社會(huì)民間資本，實(shí)現(xiàn)共生共贏。

4.1 依法合規(guī)承接地方政府的公益性項(xiàng)目

《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)承接公益性項(xiàng)目的表述：“放大國(guó)有資本功能，引導(dǎo)民間資本投入公益性行業(yè)。在水電氣熱、公共交通、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，推進(jìn)具備條件的企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)?！?/p>

PPP或混改即是解決投資主體多元化的有效手段之一。京投公司采用授權(quán)建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式（ABO），由政府授權(quán)該公司履行北京軌道交通行業(yè)的業(yè)主職責(zé)，企業(yè)按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類(lèi)市場(chǎng)主體資源，提供相關(guān)行業(yè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

事實(shí)上，在棚戶區(qū)改造、移民搬遷、脫貧攻堅(jiān)等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、市政道路、橋梁、綠化等市政公用事業(yè)、土地開(kāi)發(fā)等公益性項(xiàng)目建設(shè)業(yè)務(wù)方面，轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司均可通過(guò)政府的委托代理模式重新獲得政府公益類(lèi)項(xiàng)目的投資權(quán)，同時(shí)地方政府也可以通過(guò)給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等模式，充分利用公益性項(xiàng)目資產(chǎn)未來(lái)形成的政府性基金收入，滿足轉(zhuǎn)型后的政府平臺(tái)公司日常運(yùn)轉(zhuǎn)及融資需求。

PPP或混改的本質(zhì)核心，是通過(guò)在地方政府與平臺(tái)公司之間簽署授權(quán)委托建設(shè)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，切割政企的行政性關(guān)聯(lián)，將債務(wù)顯性化。通過(guò)授權(quán)代理模式，各類(lèi)平臺(tái)公司依法取得該類(lèi)項(xiàng)目的投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，可正常進(jìn)行市場(chǎng)化融資，且資金機(jī)制更有保障。同時(shí)，政府的職能角色從運(yùn)動(dòng)員變更為裁判員，履行游戲規(guī)則制定和績(jī)效考核的任務(wù)，讓平臺(tái)公司告別“代籌資、代建設(shè)、代還款”的“三代”公司。

4.2 提高經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用效率

經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)大多聚焦在水電氣熱等行業(yè)，在舊平臺(tái)公司下，受限于融資模式，往往是建管分離，其典型弊端是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體分離，即管建設(shè)的不管后續(xù)運(yùn)營(yíng)，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的對(duì)建設(shè)沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，因?yàn)榻ㄔO(shè)質(zhì)量、建設(shè)工期等問(wèn)題導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重虧損。在新的平臺(tái)公司中，應(yīng)牢牢樹(shù)立“廠網(wǎng)一體化”的思路，即投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化，通過(guò)系統(tǒng)化管理降低全生命周期成本。

根據(jù)“同業(yè)合并、精簡(jiǎn)高效”的原則進(jìn)行重組整合，發(fā)揮各業(yè)務(wù)板塊之間的協(xié)同效應(yīng)，從而提高平臺(tái)公司的融資能力。合并平臺(tái)公司，組建新的綜合性集團(tuán)。可以將業(yè)務(wù)相同或者互補(bǔ)的平臺(tái)公司進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化合并。通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)化管理，既有利于實(shí)現(xiàn)自身融資能力的提升，也能有效降低管理成本。

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