以土地制度改革紅利支撐農(nóng)民消費水平提升

蔡繼明

【摘要】經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，擴(kuò)大內(nèi)需已成為我國經(jīng)濟(jì)的主要增長點之一，其中農(nóng)村消費水平提升無疑是重要的一環(huán)。應(yīng)進(jìn)一步挖掘作為農(nóng)民最重要的經(jīng)濟(jì)資源的土地的內(nèi)在“礦藏”，使之釋放更多“能量”，在土地資源配置、農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)地入市等更寬廣范圍內(nèi)有更大的作為，把改革的紅利進(jìn)一步擴(kuò)大和深化，讓廣大農(nóng)民受益，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】土地制度 紅利 消費 【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

居民消費水平的高低主要取決于收入水平的高低，而我國城鄉(xiāng)居民的收入差距直接導(dǎo)致了消費水平的差距。從長期來看，我國農(nóng)村居民消費水平遠(yuǎn)低于城市居民，是與農(nóng)村居民收入低于城市居民高度相關(guān)的。根據(jù)國家統(tǒng)計局的測算，1978年我國城鄉(xiāng)居民人均收入差距為2.57倍，與此同時，全國城鎮(zhèn)居民人均消費支出為343.4元，農(nóng)村居民人均消費支出僅為133.6元，城鄉(xiāng)居民人均消費支出的差距也為2.57倍。

經(jīng)過40多年改革開放，我國城鄉(xiāng)居民人均收入的差距雖然在逐步縮小，但根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2018年底，我國城鄉(xiāng)居民人均收入的差距仍然高達(dá)2.69倍。與此相應(yīng)，2018年全年居民消費按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均消費支出26112元，農(nóng)村居民人均消費支出12124元，城鎮(zhèn)居民人均消費水平仍然是農(nóng)村居民人均消費水平的2.15倍?？紤]到城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收入的差距以及在城鄉(xiāng)居民收入統(tǒng)計中，已被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)非農(nóng)部門務(wù)工所取得并帶回農(nóng)村的收入被歸入農(nóng)村居民收入，真實的城鄉(xiāng)居民收入差距可能會更高。

只有通過深化土地制度改革，農(nóng)民土地的財產(chǎn)收益才能實現(xiàn)，其土改紅利才能支撐農(nóng)民消費水平持續(xù)提高

土地是財富之母，勞動是財富之父。長期以來，我國貧困人口之所以都聚集在農(nóng)村，農(nóng)民增收之所以越來越困難，一個重要的原因就是作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素和財產(chǎn)的土地沒有充分發(fā)揮“財富之母”的作用。

首先，我國農(nóng)村現(xiàn)有戶均耕地不足10畝，屬于世界上超小單位耕地規(guī)模。單純依靠如此狹小的戶均耕地規(guī)模，農(nóng)民不可能脫貧致富奔小康。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國第二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率均有明顯提升，但是作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率卻一直維持在較低水平，與第二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距日益擴(kuò)大?？梢允褂玫谝划a(chǎn)業(yè)（即農(nóng)業(yè)）產(chǎn)值在GDP中的占比與第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員在總就業(yè)人口中的占比的比值來表示第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的相對水平。圖1描述了1952—2018年我國三次產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中占比的變化和三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員及其在總就業(yè)人口中占比的變化。由此可見，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與第二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的相對差距日益擴(kuò)大。

農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率明顯低于第二、三產(chǎn)業(yè)，其中一個重要原因就是農(nóng)民戶均土地規(guī)模狹小，距離戶均百畝的適度規(guī)模經(jīng)營有相當(dāng)大的差距。而由于現(xiàn)行的土地制度限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，政府對城市建設(shè)用地的壟斷造成住宅用地價格奇高從而導(dǎo)致房價過高，以致于2.88億農(nóng)民工進(jìn)城不能落戶，遷徙不能定居，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的順利轉(zhuǎn)移，從而影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和戶均土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。

只有通過深化土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，大幅度降低城市建設(shè)用地價格，從而把房價控制在合理水平上，才能降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻。在加快農(nóng)民工市民化的同時，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使戶均土地規(guī)模達(dá)到100畝左右的水平，務(wù)農(nóng)收入水平才能與務(wù)工收入大體平衡，農(nóng)村居民的消費水平才能逐步趕上城鎮(zhèn)居民。

其次，我國目前農(nóng)村集體建設(shè)用地相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的2倍以上，其中70%是住宅用地。隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，目前已閑置的宅基地超過了城鎮(zhèn)住宅用地總量。然而，現(xiàn)有的土地制度禁止農(nóng)民的宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間和村落之間出租轉(zhuǎn)讓和抵押，閑置的宅基地亦不能用于商品房和租賃房建設(shè)，這就堵塞了農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)收益的渠道，從而人為擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收益的差距。

總之，根據(jù)有關(guān)研究測算，我國農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體資產(chǎn)收益權(quán)，此“三權(quán)”潛在價值巨大。然而，在這些權(quán)利被嚴(yán)格限制交易的條件下，農(nóng)民也只能抱著“金飯碗”等待政府“施舍”，并不能擺脫貧困的命運。只有通過深化土地制度改革，使上述“三權(quán)”進(jìn)入市場，農(nóng)民土地的財產(chǎn)收益才能實現(xiàn)，其土改紅利才能支撐農(nóng)民消費水平持續(xù)提高，鄉(xiāng)村才能真正振興，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有望實現(xiàn)。

深化我國土地制度改革的若干建議

一是強(qiáng)調(diào)市場在土地資源配置中起決定性作用，要全面貫徹落實中共中央十八屆三中全會“讓市場在資源配置中起決定性作用”的精神，嚴(yán)格根據(jù)公共利益需要限定征地范圍。同時要指出，公共利益只是征地的必要條件而不是充分條件。不僅如此，即使是出于公共利益需要非征地不可，也必須給予被征地農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。公共利益是全體公民共享的，其土地成本應(yīng)該由全體公民負(fù)擔(dān)，若征地補(bǔ)償費過低，意味著把提供公共服務(wù)的土地成本更多地轉(zhuǎn)嫁給了被征地農(nóng)民。

二是積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。一方面要保障農(nóng)村集體所有制成員戶有所居，其初始成員每戶可無償獲得一處宅基地，集體建設(shè)用地中對于村民超過一處以及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，實行有償使用。另一方面要賦予農(nóng)戶宅基地完整的用益物權(quán)。現(xiàn)行《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）中對城市國有住宅建設(shè)用地和農(nóng)村集體宅基地的用益物權(quán)作了不同規(guī)定，這是導(dǎo)致農(nóng)村住房（連同宅基地）抵押難以推行的法律障礙。建議修改《物權(quán)法》，允許農(nóng)村集體土地所有者有權(quán)在其宅基地上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)，將農(nóng)村“宅基地使用權(quán)”修改為“農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，允許“農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，同時取消對農(nóng)村宅基地抵押的限制”。村民已獲得的宅基地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保。

三是放寬對農(nóng)地入市的限制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。我國目前的“三塊地”改革（即農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及宅基地）試點只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，而存量經(jīng)營性建設(shè)用地基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成競爭性城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，不足以緩解城市建設(shè)用地供求矛盾。建議把超過農(nóng)民自住需要的宅基地動態(tài)調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地，通過增減掛鉤等方式進(jìn)入市場，增加城市建設(shè)用地供給，緩解房價上漲的壓力。即使是農(nóng)業(yè)用地，只要在土地利用總體規(guī)劃中被確定為非公益性城鎮(zhèn)建設(shè)用地，也不必征收為國有而直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

四是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的有效配置。目前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)僅可在深度貧困地區(qū)與對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。建議將增減掛鉤范圍首先由深度貧困地區(qū)擴(kuò)大到所有貧困地區(qū)，然后擴(kuò)大到若干區(qū)域如京津冀、長三角、珠三角等跨省交易，最后建立增減掛鉤指標(biāo)跨省交易的全國統(tǒng)一市場，同時允許增減掛鉤指標(biāo)在不同村集體之間進(jìn)行交易，并在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接入市。

五是消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙，擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。我國目前加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，是鄉(xiāng)村振興的必要條件。建議在現(xiàn)有試點的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，政府既不能強(qiáng)迫進(jìn)城落戶農(nóng)民放棄農(nóng)地承包權(quán)，也不應(yīng)限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，要允許農(nóng)地承包權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，推進(jìn)傳統(tǒng)村落的合并重組，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、開放競爭的市場經(jīng)濟(jì)主體。

（作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2019年2月28日。