農(nóng)地征用中的利益關(guān)系問題研究

李敬陶

摘要：隨著我國的城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，政府征用農(nóng)民土地的事件不斷增多。由此引發(fā)的大規(guī)模上訪，雙方對簿公堂等征地沖突事件頻繁發(fā)生，對此新聞媒體常有報道。多數(shù)事件時間跨度較長，不僅嚴(yán)重影響了政府的工作及其百姓心中的形象，而且對被征地農(nóng)民的人生造成很大影響，這些事件說明了我國地方政府公共部門的管理仍大有提高的空間。

本文以中國征用土地沖突為背景，主要運用“過程—事件分析”法、文獻分析法、實地調(diào)研法，通過對黑龍江省大慶市三永村萬寶屯征地事件案例的描述，結(jié)合社會沖突、公共部門政策工具、公共部門治理工具等理論，對于案例進行了分析。

關(guān)鍵詞：三永村萬寶屯;征地;利益關(guān)系;研究

大慶市三永村萬寶屯征地案例時間跨度從1991年到2014年長達24年，大慶市政府和原三永村萬寶屯村民圍繞著征地問題沖突不斷。大慶市政府開發(fā)土地是從公共利益出發(fā)，擴展城市發(fā)展空間，建設(shè)熱源工程、市政府等市政工程是為大慶市人民謀福祉，而三永村萬寶屯村民也是大慶市民的一份子，從這個角度看雙方的利益應(yīng)該是一致的，關(guān)系應(yīng)該是和諧的。但是由于征地中利益關(guān)系主體之間利益關(guān)系不平衡，逐漸轉(zhuǎn)化為沖突，嚴(yán)重影響大慶市政府的正常施政和被征地村民的正常生活。從案例可以看出，公共部門掌握一定的公共資源在推動農(nóng)地征用沖突解決中起主導(dǎo)作用，解決農(nóng)地征用沖突的關(guān)鍵在于雙方利益關(guān)系的平衡。

一、概念的界定

（一）公共利益概念界定

公共利益也稱為普遍利益，現(xiàn)代的《牛津高級英漢雙解字典》將“公共”一詞解釋為“公眾的、公用的（尤其是指中央和地方政府所提供的）”。[1]本文所指的公共利益即普遍利益主要指由國家或者政府提供的、公眾所共有、公眾所共用的或者利于公眾的利益。

（二）公共部門概念界定

本文的公共部門概念主要指具有公共權(quán)力，依據(jù)法律對公共資源與公共事務(wù)進行管理，以謀求社會的公共利益為目的的組織及體系;以及由政府開設(shè)，國有控股以國有制方式運作的國有企業(yè)、公立學(xué)校、公立醫(yī)院等公共事業(yè)有關(guān)部門的組織及體系。[2]

（三）被征地農(nóng)民概念界定

本文中被征地農(nóng)民也稱失地農(nóng)民，是指在政府征地過程中，失去部分或者全部符合《土地承包法》規(guī)定承包的集體土地的農(nóng)民及其相關(guān)家庭成員。

（四）社會沖突概念界定

本文中主要指基于利益、價值、觀念等方面的差別，從而引發(fā)的互相的矛盾和對立的行為，側(cè)重群際之間沖突，而非社會心理學(xué)研究中的人際沖突或者個體心理層次上的沖突表象。[3]

（五）征地沖突概念界定

本文中的征地沖突主要是指政府出于公共利益需要，城鎮(zhèn)化的背景下，征收土地、拆遷過程中，由于土地征收、補償、安置、房屋拆遷等環(huán)節(jié)存在問題，導(dǎo)致被征地農(nóng)民和政府或者其他參與者之間爭奪土地利益、權(quán)力、權(quán)利等過程中互相產(chǎn)生矛盾引發(fā)對抗行動、行為的過程。

二、大慶市三永村萬寶屯征地案例概述

從1991年到2014年，大慶市政府和原三永村萬寶屯村民圍繞著征地問題沖突不斷，整整24年。其沖突大致可以分成五個階段。第一階段，矛盾積累、少量沖突階段（1991年-2000年）：自1991年開始，大慶市政府陸續(xù)征收大慶市三永村萬寶屯土地，直到2000年，這段時間大慶市政府征用三永村萬寶屯土地對村民進行了一定的安置，政府與村民之間矛盾一直在積蓄，并未全面爆發(fā)，雖然村民和政府存在沖突，多是村民個人或者多個村民上訪，并未產(chǎn)生大規(guī)模有組織的上訪，形成劇烈和全面的沖突。第二階段，沖突全面爆發(fā)（2001年—2003年），2001年開始，大慶市政府征地后由于補償和安置不到位，三永村萬寶屯村民的生活陷入困難境地，導(dǎo)致了三永村萬寶屯村民和大慶市政府沖突的全面爆發(fā)，大慶市政府違法征地的問題浮出水面。第三階段，沖突升級（2004年—2006年），大慶市三永村萬寶屯村民和大慶市政府對薄公堂，法律判決反復(fù)變化引發(fā)三永村萬寶屯村民大規(guī)模上訪，大慶市公安局派出大量警務(wù)人員，進一步激化矛盾，雙方?jīng)_突升級。第四階段，沖突持續(xù)（2007年—2012年），黑龍江省高院介入大慶市三永村萬寶屯征地調(diào)解工作，大慶市政府和三永村萬寶屯村民的沖突持續(xù)中。第五階段，沖突基本解決（2013年—2014年），大慶市政府著手徹底解決大慶市三永村萬寶屯征地沖突，將相關(guān)問題移交薩爾圖區(qū)政府解決，在2013年正式成立大慶市薩爾圖區(qū)三永村萬寶屯工作組。工作組采取深入村民家入戶調(diào)查、召開座談會、制定并落實新的補償安置政策等措施，2014年，隨著新的措施和政策的實施，雖然仍有村民的個人訴求上訪，但大規(guī)模的對抗沖突基本平息。

三、大慶三永村萬寶屯征地案例分析

德國社會學(xué)家科塞認(rèn)為，沖突產(chǎn)生的原因有物質(zhì)性沖突原因和非物質(zhì)沖突原因，前者指資源、權(quán)利以及地位分配上的不均衡，后者指信仰或價值觀的不一致。[4]沖突中物質(zhì)性原因占據(jù)比較突出地位，沖突中非物質(zhì)性原因也變得日益重要。從科塞的觀點看，社會中物質(zhì)性沖突原因是由于酬報的分配不均衡，以及由此人們心感不公產(chǎn)生失望對立情緒，非物質(zhì)原因是由于人們對現(xiàn)有制度或政策缺乏信心，質(zhì)疑它的合理、合法性并拒絕接受，同時疏導(dǎo)人們不滿的渠道缺失及缺乏向上流動的機會。[5]被征地村民征地過程中權(quán)利和利益的受損，從而引發(fā)心理上利益的被剝奪感，由于權(quán)力壓制造成村民更大的被壓迫感和不滿心理以及由于制度不完善導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)中易于產(chǎn)生社會沖突。大慶市三永村萬寶屯征地沖突正是在這些問題或因素共同作用下發(fā)生的。（見圖4）

圖2大慶市三永村萬寶屯征地沖突原因過程

四、三永村萬寶屯征地沖突成因分析

（一）大慶市政府公共部門違規(guī)

地方政府行政機關(guān)是征地的發(fā)起者、決定者以及執(zhí)行者，處于主導(dǎo)及優(yōu)勢地位，在缺乏對其征地行為和程序完善的監(jiān)督機制情況下，實際工作有時出現(xiàn)非法占地、非法出讓土地、越權(quán)審批等不法現(xiàn)象。[6] 1997年5月18日，中共中央國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11]號文件）中明確規(guī)定，嚴(yán)格保護耕地，嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)項目占用耕地，確實需要占用耕地需報國務(wù)院批準(zhǔn)方可實施;經(jīng)審批的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，需要開發(fā)或者復(fù)墾不少于所占土地面積且符合質(zhì)量要求的耕地;除國家征用外，嚴(yán)禁集體土地使用權(quán)出讓，嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)經(jīng)營性開發(fā)，嚴(yán)禁將耕地轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)項目。

大慶市政府1998年召開的第6次常務(wù)會議，在沒有落實開發(fā)、復(fù)墾相應(yīng)耕地，沒有按照法定權(quán)限和程序報批的情況下，不執(zhí)行嚴(yán)格控制占用耕地和繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地的規(guī)定，將三永村剩余的全部集體所有土地9135.099畝（其中：耕地1706.3畝）征為國有，同時，要求大慶市土地局依法確權(quán)并核發(fā)土地證。1998年11月，大慶市土地資源局違反中共中央和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，按照大慶市政府1998年第6次常務(wù)會議紀(jì)要，對于違規(guī)占用耕地且未辦理任何征地相關(guān)手續(xù)和開展征地程序的土地擅自辦理國有土地使用證，其中有大慶市城建開發(fā)公司占用的7個地塊，大慶市振富房地產(chǎn)開發(fā)公司占用的4個地塊。萬寶屯村民多次向大慶市政府反映情況，大慶市政府采取漠視的態(tài)度，而開發(fā)商大慶市某福房地產(chǎn)開發(fā)公司更是毆打村民，引發(fā)了村民更大反抗，矛盾日益加深。2003年9月，省國土資源廳出臺《黑國土資函（2003）342號》文件，文件的題目是《關(guān)于對大慶市原三永村群眾上訪有關(guān)調(diào)查處理意見》指出，1998年大慶市政府征用三永村土地超越批準(zhǔn)權(quán)限、屬于非法征用土地的違法案件。

大慶市三永村征地沖突問題起始的根源正在于大慶市政府公共部門不按照國務(wù)院和省里文件執(zhí)行，違法操作征地。從征地制度到征地程序都埋下了巨大的隱患，而國家和省有關(guān)部門要求追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任也給公共部門的相關(guān)人員帶來了很大的負(fù)面影響，而造成的征地農(nóng)民和政府形象以及社會影響卻是不可挽回的，也是征地沖突問題久拖不決的基礎(chǔ)性因素。

（二）萬寶屯征地現(xiàn)金補償不足

案例中的三永村萬寶屯村民獲得了土地的經(jīng)濟補償以后，不到幾年時間就將經(jīng)濟補償花光。三永村民原來的就業(yè)附著在土地上，而土地被征以后，征地過程中，原三永村村民獲得的經(jīng)濟補償過低，如果無法順利就業(yè)，僅僅能維持幾年的生活，政府獲得了土地增殖的大部分收益，而且政府為了自身利益又要壓低村民的補償金額。大慶市政府和征地村民事實上在利益關(guān)系中存在博弈關(guān)系，而被征地村民明顯的分得了較少的和村民認(rèn)為不合理的利益，村民心理極易產(chǎn)生被壓迫感和對立情緒。

（三）征地后村民社會保障不足

在實踐中，土地確實起到了農(nóng)民社會保障作用，超過退休年齡的農(nóng)民從土地獲得的收益，其功能上相當(dāng)于城市里工人領(lǐng)取養(yǎng)老金。而這些收益更是農(nóng)民求醫(yī)問藥的直接經(jīng)濟來源，具有一定的醫(yī)療保險功能。當(dāng)農(nóng)民失去土地，進入城市生活，他是需要加入城市社會保障體系的。大慶市是黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)，征地后被征地農(nóng)民社會保障情況好壞、社會保障水平的高低直接影響被征地農(nóng)民的心理狀態(tài)。因此，根據(jù)實際情況制定適合大慶市被征地農(nóng)民的社會保障政策具有積極的現(xiàn)實意義。然而安置到大慶龍?zhí)锕镜娜来迦f寶屯村民，養(yǎng)老保險繳費卻按照最低的繳費基數(shù)繳費，即按照社會平均公司的0.6倍作為基數(shù)，將會導(dǎo)致三永村萬寶屯村民到達退休年齡后領(lǐng)取的養(yǎng)老保險待遇偏低。大慶市三永村萬寶屯征地后，三永村萬寶屯退休人員的退休后的社會保障一直處于較低水平，退休村民存在壓迫感，對抗情緒滋生蔓延，這樣，政府和村民的沖突自然而然就發(fā)生了。

（四）征地后村民就業(yè)問題突出生活困難

大慶市政府從1991年—1998年不斷征用三永村萬寶屯土地，期間就業(yè)安置方式主要是在建設(shè)東風(fēng)新村熱源工程期間，對萬寶屯村民通過招工方式安置到大慶市城市建設(shè)開發(fā)公司（后更名為大慶市龍?zhí)锕荆?，由于后期公司?jīng)營困難最終破產(chǎn)，而村民的技能集中在土地種植上，并沒有更多謀生技能，無法獲得穩(wěn)定的收入來源，生活陷入了貧困。

2014年6月，大慶市三永村遺留問題工作組對三永村萬寶屯部分村民就業(yè)情況進行了調(diào)查，根據(jù)工作組調(diào)查報告顯示，適齡就業(yè)人口有1143人，占調(diào)查人員的78.5%;適齡就業(yè)人口中無業(yè)的492人，占適齡就業(yè)人口的43%，除了個別人因病、因殘喪失勞動能力無法工作外，其余的大多數(shù)人員均有勞動能力但沒有工作;靈活就業(yè)的623人，占適齡就業(yè)人口的54.5%，大多從事保潔、家政、建筑工、開出租、站大崗等臨時性工作;自主創(chuàng)業(yè)的3人;有固定工作的25人。

圖3

根據(jù)工作組2014年調(diào)查報告，原三永村萬寶屯村民中適齡就業(yè)的人大多數(shù)靠打零工為生。退休的人員工資水平也較低，總體上工資水平低于大慶市2013年年人均可支配收入22775元。極少數(shù)自主創(chuàng)業(yè)的人員收入較高;25個有固定工作的人月平均收入能達到或超過大慶市人均可支配收入水平;占大多數(shù)的靈活就業(yè)者收入較低。1998年從龍?zhí)锕局苯油诵莸木用瘳F(xiàn)在退休金1190元，被萬寶環(huán)衛(wèi)站聘用的人員工資每月1080元，其中部分退休人員工資每月700多元，適齡就業(yè)人口中有54.5%的靈活就業(yè)者工資平均每月大約1000多元，但收入不穩(wěn)定。

大慶市政府在征用三永村萬寶屯土地初期，采用貨幣間接補償和貨幣直接補償兩種方式，間接貨幣補償是政府的補償先給付到大慶市城市建設(shè)開發(fā)公司由該公司再對村民進行補償或者安置，直接補償是將部分補償款直接付給村民，村民的貨幣補償既要用于住房的購買，還要支付養(yǎng)老保險等費用，資金耗盡后，村民就業(yè)技能單一，難以找到收入較高的工作，生活難以為繼。

（五）大慶市公共部門治理能力不足

大慶市政府一直回避村民上訪，敷衍塞責(zé)情況嚴(yán)重，在村民一再追問并形成群體上訪情況下，缺乏有效應(yīng)對，采用以警察介入方式激化矛盾，使矛盾擴大化，最終形成沖突。在三永村萬寶屯征地中，大慶市政府缺乏系統(tǒng)性的危機管控手段，沖突逐步升級，而且在本級政府已經(jīng)收到村民反映征地存在違法的問題投訴，缺乏對征地不足進行彌補的能力，直到省級機關(guān)下發(fā)文件追究責(zé)任，仍不能迅速平息沖突，甚至由于處理對策的有效性不足而致使沖突進一步升級。

五、三永村萬寶屯征地案例解決方案

根據(jù)中共薩爾圖區(qū)委員會、薩爾圖區(qū)人民政府2014年8月的《關(guān)于“三永萬寶問題”現(xiàn)狀分析及處理意見的匯報》，工作組經(jīng)過將近8個月的調(diào)查和三永村村民的不斷對話，出臺了主要問題的解決方案。