雄安：千年大計新未來

姚曦

由天安門向東30公里，北京城市副中心行政辦公區(qū)早已拔地而起。同樣以天安門為中心，在往西南方向約100公里，一塊位于京津保腹地、占地約2000平方公里的土地，于2017年春被賦予了一個廣為人知的名字——雄安新區(qū)。

2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，范圍涵蓋河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區(qū)域。

與城市副中心一同構(gòu)成北京的新“兩翼”，雄安新區(qū)的設(shè)立初衷是集中承接北京非首都功能疏解，成為河北省新的經(jīng)濟增長極，優(yōu)化京津冀城市空間結(jié)構(gòu)和布局，推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

在中國經(jīng)濟意欲邁向高水平、高質(zhì)量發(fā)展的階段，建設(shè)雄安新區(qū)，反映的將是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的軌跡。與之前的浦東蝶變和深圳速度不同，與雄安綁定的關(guān)鍵詞是“質(zhì)量”。

歷經(jīng)一年多的規(guī)劃階段，這個被定位為“千年大計，國家大事”的新區(qū)于2019年初宣布進(jìn)入大規(guī)模實質(zhì)性開工建設(shè)階段。 建設(shè)項目的大規(guī)模落地，是雄安進(jìn)入實質(zhì)性開工建設(shè)階段最直觀的體現(xiàn)。從河北省發(fā)布的上半年經(jīng)濟數(shù)據(jù)上看，雄安新區(qū)完成投資增長9.4%，比河北省固定資產(chǎn)投資高3.8個百分點。

8月19日，據(jù)雄安新區(qū)黨工委副書記、雄安集團黨委書記、董事長田金昌介紹，雄安今年將著力推動容東片區(qū)、高鐵站片區(qū)、啟動區(qū)、起步區(qū)四個重點片區(qū)建設(shè)。共謀劃69個重點建設(shè)項目，投資初步核算將近3000億元。

回顧新區(qū)設(shè)立至今，兩年半的時間倏忽而過。

雄安在建設(shè)的同時，既要避免走傳統(tǒng)城市規(guī)劃發(fā)展的老路，打造高質(zhì)量發(fā)展的“樣板”，又要承擔(dān)改革先行者的使命。這座“未來之城”將如何打開新的局面？

雄安何來？

雄安新區(qū)設(shè)立的背后，是北京調(diào)整城市規(guī)劃一路以來的思考。

早在1993年國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》中，便已提及北京城市功能過于集聚的問題，以疏解市區(qū)、開拓外圍、集中緊湊發(fā)展為規(guī)劃方針，當(dāng)時提出的解決方案是設(shè)立通州、亦莊、黃村等14個衛(wèi)星城，承接疏解主城區(qū)功能。根據(jù)當(dāng)時規(guī)劃，14個衛(wèi)星城的城市人口將從1990年的80萬增加至2010年的160萬左右，也就是說，到2010年，平均每個衛(wèi)星城的人口不到12萬人。

“2004年，在北京市政府舉辦的規(guī)劃修編座談會上，我提出，從根本上疏解北京市主城區(qū)的功能，必須跳出原有構(gòu)建若干衛(wèi)星城的思路，重點打造兩個能容納百萬人以上的新城區(qū)，建立‘反磁力中心?！敝袊鴧^(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與土地經(jīng)濟研究所原所長肖金成表示。

盡管當(dāng)時肖金成提出的方案并未被北京市政府采納，但打造集中承接北京非首都功能疏解的新區(qū)這一思路在當(dāng)時已現(xiàn)雛形。

2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，而后，以疏解非首都功能為“牛鼻子”，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極的思路被正式確定。在這一背景下，2017年，雄安新區(qū)獲批設(shè)立。

為避免北京“攤大餅”式的發(fā)展模式，雄安的選址并非是便于就近承接的環(huán)京縣市，而是在天安門偏西南方向的100公里處。

“北京的傳統(tǒng)空間格局很不合理，我把它比喻為‘單中心、攤大餅，一國一圈地從中心往東西南北各個方向延展。要達(dá)到疏解非首都功能的目的，雄安的選址就不能太近?！毙そ鸪煞治龅?。

一般來說，城市的輻射半徑為50公里，而環(huán)京區(qū)域如北三縣，正屬于以天安門為中心的輻射范圍。肖金成表示，在輻射半徑內(nèi)，由于可以實現(xiàn)當(dāng)天的通勤往返，倘若雄安選址于環(huán)京區(qū)域，交通將更加擁堵，加重城市壓力?！叭绻?00公里，就屬于行動的兩個半徑，人們的職住便會選擇一處?！毙そ鸪烧f。

新區(qū)成立后，京冀合作支持雄安發(fā)展的篇章隨即開啟。2017年8月17日，北京市與河北省簽署《關(guān)于共同推進(jìn)河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，這份文件敲定了先期支持合作項目，包括產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與承接，支持新區(qū)在初始階段便發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，同時協(xié)同提供教育、醫(yī)療等高品質(zhì)公共服務(wù)。

為配合雄安建設(shè)，中國雄安建設(shè)投資集團（后更名為中國雄安集團）同時成立，注冊資金100億元。然而，此后雄安并未如外界預(yù)想般出現(xiàn)塔吊林立、熱火朝天的建設(shè)場面。直至2017年結(jié)束，雄安方面的動作大致只有兩方面：一是騰訊、百度等獲批在新區(qū)成立48家企業(yè)，這些企業(yè)全部為高端、高新企業(yè);二是于同年年底開肩“千年秀林”工程和雄安市民服務(wù)中心建設(shè)。

2018年，雄安開始小有動靜。同年2月，中共中央政治局常委會聽取雄安規(guī)劃編制情況的匯報。同月，京雄城際鐵路開工建設(shè)。趕在新區(qū)成立一周年之前，3月，雄安第一標(biāo)——雄安市民服務(wù)中心主體完工。4月發(fā)布的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》更讓外界得窺這座“未來之城”的大致面貌。

然而，2018年下半年，雄安卻仍顯得“靜悄悄”。這一局面直至12月底方被打破，國務(wù)院對《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018-2035年）》的批復(fù)，讓外界意識到沉寂背后，新區(qū)建設(shè)藍(lán)圖正徐徐展開。

新區(qū)啟動

進(jìn)入2019年，京津冀協(xié)同發(fā)展迎來五周年。

新年伊始，可以注意到雄安方面便動作頻頻。1月2日午后，國務(wù)院關(guān)于河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018-2035年）的批復(fù)正式公布。同月，《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）全文發(fā)布，至此，雄安新區(qū)頂層設(shè)計已基本到位。

同時，圍繞規(guī)劃綱要形成的規(guī)劃體系，以《指導(dǎo)意見》為核心的政策體系逐步搭建成型，即“1+4+26”規(guī)劃體系和“1+N”政策體系，這意味著雄安新區(qū)規(guī)劃和政策設(shè)計的四梁八柱基本完成。新區(qū)方面通過官方發(fā)布渠道“雄安發(fā)布”宣布，“雄安進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展建設(shè)的新階段”。

在雄安啟動區(qū)規(guī)劃團隊中，流傳著這么一句話：未來的中國城市標(biāo)桿是雄安，雄安的最初城市形象在啟動區(qū)。

按照規(guī)劃，雄安新區(qū)劃定了啟動區(qū)、起步區(qū)、約200平方公里的中期發(fā)展區(qū)，以及為未來發(fā)展預(yù)留空間的遠(yuǎn)程控制區(qū)。起步區(qū)即主城區(qū)，從中劃出20-30平方公里作為啟動區(qū)，先行規(guī)劃建設(shè)，重點承接北京疏解的非首都功能。

2018年3月29日，市民在雄安新區(qū)的道路上騎行。

區(qū)別于北京式的單中心結(jié)構(gòu)，雄安新區(qū)主城區(qū)按組團式布局，依托地勢形成“北城、中苑、南淀”的總體空間格局，同時在主城區(qū)外布局雄縣、安新、容城縣城、寨里、昝崗五個外圍組團?！懊總€組團都具備多功能，除了滿足職住需求，組團的另一個優(yōu)勢是能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的不確定性，無論城市建設(shè)快或慢，由于組團均具有完整的結(jié)構(gòu)，具有可張可弛的優(yōu)勢?！敝袊鞘幸?guī)劃設(shè)計研究院一名未具名的學(xué)者介紹。

此外，生態(tài)優(yōu)先是雄安新區(qū)建設(shè)區(qū)別于其他地區(qū)的一大亮點。

除了“華北之腎”白洋淀的生態(tài)修復(fù)，新區(qū)搭建了多層次的生態(tài)建設(shè)，即在城淀間、組團間、新區(qū)和周邊區(qū)域間，分別建設(shè)環(huán)淀綠化帶、環(huán)起步區(qū)綠化帶和環(huán)新區(qū)綠化帶，生態(tài)格局強調(diào)安全?！耙郧敖ㄔO(shè)新城，遇山便平，逢林便伐，對生態(tài)環(huán)境的破壞很嚴(yán)重。新區(qū)建設(shè)強調(diào)生態(tài)優(yōu)先，因地制宜，背后是中國城市建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變?！鄙鲜鰧W(xué)者表示。

盡管新區(qū)宣布進(jìn)入大規(guī)模實質(zhì)性開工建設(shè)階段，從2019年擬投建的項目來看，雄安現(xiàn)階段的建設(shè)還是以生態(tài)治理、基建等“打基礎(chǔ)”項目為主。

據(jù)田金昌介紹，今年重點實施的工程項目包括：白洋淀治理工程、基礎(chǔ)設(shè)施配套項目、新區(qū)內(nèi)道路、對外交通網(wǎng)絡(luò)、防洪設(shè)施、綠化和水系工程、功能疏解和產(chǎn)業(yè)項目、智能城市建設(shè)等專項工程，共計69個重點建設(shè)項目。

其中，包括新區(qū)內(nèi)及對外連接重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目16個、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目21個、生態(tài)保護和環(huán)境治理項目13個、水利及防洪工程項目7個、公共服務(wù)及配套保障項目12個。

軟硬兼顧

城市環(huán)境治理專家彭應(yīng)登曾多次為新區(qū)負(fù)責(zé)污染治理的干部作培訓(xùn)，僅今年8月，他就三次到白洋淀考察污染治理情況。

“我曾于2017年表示，白洋淀污染治理至少要5年到7年才能見效，現(xiàn)在兩年過去，白洋淀的大部分水質(zhì)由原先的劣V類，逐步改善到V類。一部分水質(zhì)甚至達(dá)到了IV類的水平?！迸響?yīng)登介紹。

國家通行標(biāo)準(zhǔn)將水質(zhì)分為五類，其中I類代表水質(zhì)最高，而劣V類則表示低于V類水體標(biāo)準(zhǔn)，受污染程度最高。按照《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃（2018-2035年）》，白洋淀水質(zhì)的治理目標(biāo)是恢復(fù)到Ⅲ-IV類。

基建方面，按照新區(qū)規(guī)劃綱要，未來雄安將構(gòu)建連通全國的“四縱兩橫”高速鐵路網(wǎng)，以及“四縱三橫”的高速公路網(wǎng)。“重點是加強與北京的同城互聯(lián)。”田金昌曾表示。目前，雄安加強與北京互聯(lián)互通的項目主要有三個，包括京雄城際鐵路、京雄高速公路和通往北京大興國際機場的Rl機場快線。

其中，京雄城際鐵路北京段預(yù)計于2019年9月底開通運營，從北京西站到大興機場站將可實現(xiàn)20余分鐘通達(dá)。京雄城際途經(jīng)的雄安站，施工已從地下轉(zhuǎn)往地上。京雄高速公路已組織進(jìn)場施工。Rl線已準(zhǔn)備進(jìn)入立項程序，預(yù)計于2019年底開工建設(shè)。

承接環(huán)境打造方面，借助京津資源，雄安正規(guī)劃多層次基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前，新區(qū)已有55所學(xué)校、48家縣鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)與京津機構(gòu)建立對口幫扶關(guān)系。其中，北京方面幫扶的4所學(xué)校的雄安校區(qū)正式掛牌，援建的3所學(xué)校和1所醫(yī)院的建設(shè)亦在推進(jìn)。

生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件打造按照規(guī)劃向前推進(jìn)著，然而，雄安的未來不僅是建造一座美麗新城，政策層面對其有著更高的期許，即成為創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。

為配合雄安建設(shè)步伐，雄安新區(qū)率先在建設(shè)項目投資審批領(lǐng)域?qū)嵭懈母铩?019年1月4日，河北省政府發(fā)布《關(guān)于河北雄安新區(qū)建設(shè)項目投資審批改革試點實施方案》，在雄安區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目以及服務(wù)雄安的區(qū)域外交通、水利、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目領(lǐng)域，實行項目投資審批改革。

該文件要求，除明確要求需省級政府審批、需要省級以上平衡要素條件的基礎(chǔ)設(shè)施項目外，一律下放或委托授權(quán)新區(qū)審批和管理。此外，對雄安新區(qū)內(nèi)企業(yè)投資備案類項目實行“先建后驗”。除了取消部分審批事項外，還創(chuàng)新審批方式，探索實行有關(guān)事項承諾制，這意味著項目單位通過書面承諾執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后，便可開展申請事項的全部實施工作。

根據(jù)雄安新區(qū)深化改革的頂層文件，即《指導(dǎo)意見》，雄安新區(qū)還將在創(chuàng)新發(fā)展、城市治理、公共服務(wù)等方面實現(xiàn)突破，構(gòu)建符合未來發(fā)展方向的制度體系。 “雄安本身作為一個全方面的體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的試驗區(qū)，基本上全國各種創(chuàng)新的體制機制，利于創(chuàng)新的政策都是可以用到雄安新區(qū)的?！敝袊鐣茖W(xué)院經(jīng)濟研究所所長、中國社科院雄安發(fā)展研究智庫原主任黃群慧向指出。

而將雄安納入以“開放”為典型特征的自貿(mào)區(qū)，相當(dāng)于為雄安的發(fā)展提供又一政策加持。從稅收制度到海關(guān)監(jiān)管制度，雄安都將獲得優(yōu)于其他內(nèi)陸城市的體制安排。

今年8月26日，在白貿(mào)區(qū)第五次擴容中，雄安新區(qū)出現(xiàn)在河北自由貿(mào)易試驗區(qū)名單內(nèi)?！按饲埃郯哺嗍菑娬{(diào)形成產(chǎn)業(yè)方面的強大競爭力，納入自貿(mào)區(qū)，意味著其輻射能力將被提升，也就是說，將雄安打造成一個不只輻射京津冀，且輻射東北亞區(qū)域的所在，形成全球產(chǎn)業(yè)鏈，反過來也推動雄安內(nèi)部的高質(zhì)量發(fā)展?！敝袊鴩H經(jīng)濟交流中心研究員張茉楠介紹。

根據(jù)《中國（河北）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，雄安新區(qū)將建設(shè)數(shù)字商務(wù)發(fā)展示范區(qū)，發(fā)展大數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)中心和數(shù)字內(nèi)容等高端數(shù)字化貿(mào)易業(yè)態(tài)。探索符合國情的數(shù)字化貿(mào)易發(fā)展規(guī)則，并參與數(shù)據(jù)資產(chǎn)國際貿(mào)易規(guī)則和協(xié)議制定。

而目前，數(shù)據(jù)的跨境自由流動在中國尚存在較多壁壘?！巴ㄟ^自貿(mào)區(qū)的一些有益實踐，將有利于中國開拓更大范圍的數(shù)字貿(mào)易市場，提升中國在數(shù)字經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)方面的競爭力?！睆堒蚤硎尽?/p>

更優(yōu)方案

從產(chǎn)業(yè)動力角度看，黃群慧將雄安未來的發(fā)展大致分為三個階段。首先是承接階段，通過行政手段承接北京非首都功能的疏解，這個階段將賦予雄安一個發(fā)展的初始動力。其次是從行政手段轉(zhuǎn)向自我發(fā)展的階段，在體制機制不斷完善的背景下，逐步培育形成新的市場化動力和企業(yè)自生能力。最后是創(chuàng)新發(fā)展階段，在這一階段，雄安將靠創(chuàng)新驅(qū)動獲得自我發(fā)展的加速度。

2019年6月28日.觀眾在位于雄安設(shè)計中心的公示現(xiàn)場參觀。

“這個過程的關(guān)鍵是，雄安當(dāng)?shù)卣茏晕腋母铮瑒?chuàng)造一個好的營商環(huán)境，利于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)培育創(chuàng)新能力。企業(yè)在擁有自我創(chuàng)新能力后，實現(xiàn)自身發(fā)展，反過來再促進(jìn)政府的政策改革創(chuàng)新，以及城市功能的完善。這是一個較理想的培育自身發(fā)展能力的過程?！秉S群慧表示。

盡管雄安規(guī)劃顯得全面、超前，在規(guī)劃落地過程中，有時也會發(fā)現(xiàn)更優(yōu)方案。

以白洋淀治理為例，彭應(yīng)登在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在污水得以處理，污染源和養(yǎng)殖得到控制的情況下，淀邊部分原住民也可不必外遷?！鞍籽蟮淼拿榔鋵嵅灰馕吨粋€空曠的環(huán)境，如果還有原住民安靜、祥和生活的景象，其實是很生動的。這對治污能力提出了更高的要求，另外，一味疏解搬遷也會給其他地方帶來環(huán)境壓力。這其實是實際操作中對規(guī)劃實現(xiàn)的優(yōu)化?！迸響?yīng)登認(rèn)為。

除了對規(guī)劃進(jìn)行局部優(yōu)化，規(guī)劃本身的留白，也為新區(qū)未來發(fā)展留下了空間。

黃群慧指出，在一些創(chuàng)新理念的未來面貌尚不明晰的情況下，規(guī)劃一定要為其發(fā)展留足空間?！袄缰腔鄢鞘小⒑＞d城市、綠色城市等，盡管大家提出了創(chuàng)新的理念，但由于沒有實際落地的案例，考慮到城市綠色化、智能化的發(fā)展要求，規(guī)劃上一定要留下空間。另外，在制度方面，從企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來說，沒有明確禁止即可為?！秉S群慧表示。 黃群慧透露，在城市硬件完成后，雄安將會迎來一個整體承接非首都功能疏解的階段。

雄安設(shè)立的初衷是形成京津冀區(qū)域增長極，推動京津冀協(xié)同發(fā)展。盡管北京位于京津冀區(qū)域，然而由于京冀兩地存在行政壁壘，“一畝三分地”的思維難以打破，北京并未對環(huán)京河北市縣形成輻射，河北面臨“燈下黑”的處境。

根據(jù)中國發(fā)展研究基金會在2019年3月發(fā)布的《中國城市群一體化報告》顯示，珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域分列中國城市群排名第一、第二，由于河北和北京、天津的發(fā)展差距較大，京津冀一體化程度排名第四，落后于山東半島。

黃群慧團隊曾對京津冀協(xié)同指數(shù)進(jìn)行跟蹤，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展自提出以來，協(xié)同指數(shù)提升不大?！碍h(huán)境方面，三地協(xié)同的情況較好。但三地有些指標(biāo)的差距在拉大，例如人均GDP等。由于河北省正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，環(huán)境治理、供給側(cè)改革等對河北省的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵產(chǎn)業(yè)等影響是比較大的?！秉S群慧分析道。

關(guān)于京津冀如何實現(xiàn)一體化的討論自上世紀(jì)就已開肩，而協(xié)同的脈絡(luò)在近幾年方漸趨清晰?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的重點在于北京非首都功能的疏解和高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”，2019年的政府工作報告如此概括京津冀協(xié)同發(fā)展的兩個重要關(guān)節(jié)。而這兩個重要關(guān)節(jié)的背后是對以下兩個問題的解決，一是北京大城市病的治理，二是為河北發(fā)展培育支點，帶動河北發(fā)展。

那么未來雄安將如何推動河北發(fā)展？京津冀三地如何協(xié)同、分工錯位發(fā)展？

黃群慧開出的藥方是建立三地共同的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。所謂產(chǎn)業(yè)共同生態(tài)，指的是在產(chǎn)業(yè)政策等方面形成一個共同體，形成產(chǎn)業(yè)自產(chǎn)生到發(fā)展，再到成長的共同生態(tài)。

“分解產(chǎn)業(yè)鏈條，將研發(fā)創(chuàng)新環(huán)節(jié)留在北京，將技術(shù)實現(xiàn)的核心工廠設(shè)在雄安，而大規(guī)模的生產(chǎn)則可以放在河北，這樣就能實現(xiàn)三地各有分工，錯位發(fā)展?！秉S群慧表示。

黃群慧認(rèn)為，如果協(xié)同發(fā)展是撬動河北發(fā)展的杠桿，那么雄安則是擔(dān)負(fù)杠桿的那個支點?！皬难邪l(fā)到大規(guī)模的生產(chǎn)，中間經(jīng)歷了很長的鏈條。按照雄安的定位和體量，就可以扮演‘母工廠的角色，通過系統(tǒng)、集成的平臺，將研發(fā)的新技術(shù)成熟化，產(chǎn)品落地后，相應(yīng)的大規(guī)模生產(chǎn)便可放到河北完成?！秉S群慧表示。

站在新中國成立70周年、京津冀協(xié)同發(fā)展五周年的時間節(jié)點，未來雄安將帶來怎樣的變革？值得各界期待。