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    新一輪自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容,尋找改革開放的突破口

    2019-10-15 08:10陳波
    財(cái)經(jīng) 2019年21期
    關(guān)鍵詞:洋山總體方案臨港

    陳波

    8月26日,國務(wù)院公布新一批6個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式獲批,山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江加入到改革開放的先行隊(duì)。加上既有的12個(gè)自貿(mào)區(qū),目前中國已有18個(gè)自貿(mào)區(qū),形成了東西呼應(yīng)、南北互補(bǔ)的格局。

    自貿(mào)區(qū)經(jīng)過將近六年的發(fā)展,從一開始的上海自貿(mào)區(qū)一枝獨(dú)秀,到目前的18家自貿(mào)區(qū)齊頭并進(jìn),表明了自貿(mào)區(qū)的確對區(qū)域發(fā)展起到了引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

    2013年9月,上海自貿(mào)區(qū)正式建立,被譽(yù)為中國改革開放的又一個(gè)里程碑。當(dāng)年自貿(mào)區(qū)的建立背景是,為適應(yīng)以跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)為代表的高水平國際經(jīng)貿(mào)合作要求,而設(shè)立的試驗(yàn)區(qū)。

    時(shí)過境遷,2017年上任伊始的美國總統(tǒng)特朗普就廢除了他的前任奧巴馬的三大政績之一——TPP。但是,TPP雖然暫時(shí)擱置,中國面臨的開放壓力卻與日俱增,因此自貿(mào)區(qū)的歷史使命反而愈顯重要。

    自貿(mào)區(qū)引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展新格局

    經(jīng)過多層次差別化的探索,概括而言,目前自貿(mào)區(qū)的成績主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:

    第一是以負(fù)面清單為核心的投資準(zhǔn)入制度的建立和全國推廣。目前自貿(mào)區(qū)版的負(fù)面清單僅有45項(xiàng),全國版的也只有48項(xiàng),從法律法規(guī)的角度大幅度放松了外資準(zhǔn)入的限制。

    第二是以貿(mào)易便利化為方向的改革。無論是國際貿(mào)易“單一窗口”還是通關(guān)一體化,都明顯簡化了進(jìn)出口貿(mào)易的流程,節(jié)約了時(shí)間和成本。

    第三是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容商事管理制度便利化改革。從審批制到報(bào)備制的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了事前審批到事中事后監(jiān)管的商事管理制度的重大改進(jìn),從“證照分離”到“照后減證”等改革舉措的鋪開,彰顯了打破市場準(zhǔn)入壁壘的決心。

    第四是以投融資便利化為目標(biāo)的金融改革。2014年5月起創(chuàng)立的自貿(mào)區(qū)賬戶便利了企業(yè)雙向資金跨境配置的需求,明顯降低了資金使用的成本,帶來了上海自貿(mào)區(qū)超過26萬億元人民幣(截至2018年底)的雙向資金流量。

    然而,一個(gè)不爭的事實(shí)是自從2013年9月自貿(mào)區(qū)展開開放創(chuàng)新試驗(yàn)以來,中國還未成功簽署任何重要的自由貿(mào)易與投資協(xié)定,自貿(mào)區(qū)對于中國進(jìn)一步開放的引領(lǐng)作用也難言突出,與當(dāng)年的深圳特區(qū)更是無法同日而語。

    究其原因,筆者認(rèn)為主要在于自貿(mào)區(qū)改革事權(quán)不足,容錯(cuò)機(jī)制不彰。自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新政策的“可復(fù)制、可推廣”是試驗(yàn)的目的,并非創(chuàng)新的前置條件。結(jié)果在缺少事權(quán)、怕犯錯(cuò)誤的自貿(mào)區(qū)內(nèi),在政策創(chuàng)新前向上級相關(guān)部門請示論證“復(fù)制和推廣可能性”就成為自然而然的程序,于是改革與被改革的位置發(fā)生了微妙的置換。

    中國的改革開放已推進(jìn)了40年,目前已進(jìn)入了“深水區(qū)”,進(jìn)一步開放所帶來的風(fēng)險(xiǎn)(尤其是金融方面)不容小覷,因此某些改革顯得謹(jǐn)慎也不無道理。然而,國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作形式的變化并不容許我們小步前行。

    為了加快開放試驗(yàn)的步伐,中國對以上海為首的自貿(mào)區(qū)層層加碼,從“適應(yīng)國際高水平貿(mào)易與投資協(xié)定的要求”到“對標(biāo)國際一流開放標(biāo)準(zhǔn)”,再到“對標(biāo)國際最高開放標(biāo)準(zhǔn)”,口號不斷升級的同時(shí),自貿(mào)區(qū)發(fā)展的步伐卻沒有能夠跟上。

    除了上述的改革事權(quán)和容錯(cuò)機(jī)制問題外,口號或者說發(fā)展目標(biāo)本身的制定也是值得商榷的。

    大型開放經(jīng)濟(jì)體由于其自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和巨大利益安全需要,都會(huì)以各種各樣的手段實(shí)行貿(mào)易與投資保護(hù),美國也不例外。而反觀小型開放經(jīng)濟(jì)體則基本沒有這樣的訴求,充分開放是它們的首選策略。因此,美國、日本是典型的一流開放經(jīng)濟(jì)體,但它們肯定達(dá)不到新加坡這樣的最高開放標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,為全中國進(jìn)一步開放探索路徑的自貿(mào)區(qū)理論上是無法也不應(yīng)該對標(biāo)最高開放標(biāo)準(zhǔn),除非是在某些更加特殊的園區(qū)內(nèi)。

    在當(dāng)前的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下,中國既需要通過開放試驗(yàn)倒逼國內(nèi)的改革,也需要利用自身的優(yōu)勢競爭國際貨物、要素、資本和人才集散中心地位。因此,在繼續(xù)擴(kuò)大和深化自貿(mào)區(qū)開放與創(chuàng)新的同時(shí),新式自貿(mào)片區(qū)乃至先行先試區(qū)也加入了改革開放的征程。

    自貿(mào)片區(qū)與先行示范區(qū)探索改革開放新路徑

    8月6日,國務(wù)院印發(fā)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》(下稱《總體方案》),一個(gè)區(qū)別于以往自貿(mào)區(qū)的自貿(mào)“新”片區(qū)正式發(fā)布。這個(gè)新片區(qū)無論從區(qū)域規(guī)劃還是從發(fā)展方針而言,的確都給人以耳目一新的感覺。

    新片區(qū)主要位于臨港新城,面積與前11個(gè)自貿(mào)區(qū)(海南自貿(mào)區(qū)除外)的面積相當(dāng),達(dá)到119.5平方公里,而這僅僅是一期建設(shè)面積。從某種意義上而言,《總體方案》勾勒的新片區(qū)更像是一個(gè)自由貿(mào)易港區(qū)。

    首先,臨港新片區(qū)的規(guī)劃展示了其準(zhǔn)“自貿(mào)港”的特性。它在規(guī)劃上與新加坡、迪拜等自由貿(mào)易港區(qū)規(guī)劃有異曲同工之妙:以優(yōu)質(zhì)的港口(洋山深水港與浦東空港)為先導(dǎo),以便利的保稅物流園區(qū)(洋山特殊綜合保稅區(qū))為配套,再以強(qiáng)大的世界性產(chǎn)業(yè)園和配套服務(wù)區(qū)(臨港產(chǎn)業(yè)園和南匯新城)為支撐。

    其次,新片區(qū)明確提出了自貿(mào)港特色的“自由化”訴求?!巴顿Y自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由”等五個(gè)“自由化”訴求,相比于中國現(xiàn)有的自貿(mào)區(qū)以“便利化”為其主要改革訴求,凸顯了臨港新片區(qū)志在對標(biāo)世界最高開放水平自貿(mào)港區(qū)的雄心壯志。

    第三,新片區(qū)內(nèi)的洋山特殊綜合保稅區(qū)明確了探索自貿(mào)港的標(biāo)志性經(jīng)貿(mào)新模式——“離岸”業(yè)務(wù)。從出口加工區(qū)到保稅區(qū)再到綜合保稅區(qū),此次新一代的海關(guān)監(jiān)管區(qū)——洋山特殊綜合保稅區(qū)除了原有綜保區(qū)的中間產(chǎn)品保稅生產(chǎn)和貨物保稅倉儲外,還可望增加離岸貿(mào)易、離岸金融等功能,加之首次在綜保區(qū)/自貿(mào)區(qū)出現(xiàn)的企業(yè)和個(gè)人稅收優(yōu)惠措施,洋山特殊綜保區(qū)的試點(diǎn)“離岸”業(yè)務(wù)的特殊功能可望不斷強(qiáng)化。

    第四,“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”管理模式預(yù)示著新片區(qū)擁有開放事權(quán)的重大突破。時(shí)隔近30年,我國再次提出以“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”模式管理臨港新片區(qū),這樣才可能從體制架構(gòu)上實(shí)踐習(xí)總書記關(guān)于“大膽試、大膽闖、自主改”的九字方針,實(shí)現(xiàn)我國對外開放在思維方面、政策方面、管理方面的開放創(chuàng)新的重大突破,從管理制度上對標(biāo)最高開放標(biāo)準(zhǔn)的國際著名自貿(mào)港區(qū)。

    8月6日臨港新片區(qū)的《總體方案》還在熱烈解讀之際,國家又在8月18日發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》(下稱“《意見》”)。深圳示范區(qū)將在要素市場化配置、營商環(huán)境優(yōu)化、城市空間統(tǒng)籌利用等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革、先行先試。曾經(jīng)作為我國改革開放標(biāo)桿的深圳再一次成為了排頭兵。

    兩個(gè)文件比較,《總體方案》主要集中于貿(mào)易、投資和產(chǎn)業(yè)的開放與創(chuàng)新,體現(xiàn)了在臨港新片區(qū)鮮明的功能性改革目標(biāo),而《意見》則著眼于經(jīng)貿(mào)、行政、法制、人文等體制機(jī)制的總體性創(chuàng)新,冀望通過深圳的改革示范效應(yīng),再次帶來了全國在建設(shè)全面開放新格局上的綜合突破。

    深圳是鄧小平同志改革開放國策留給我們的寶貴遺產(chǎn),勇于開拓進(jìn)取、改革創(chuàng)新的精神哪怕是在“特區(qū)不特”的今天仍然熠熠生輝,深圳成為示范區(qū)可謂當(dāng)仁不讓?!兑庖姟访鞔_了深圳先行區(qū)法律由人大直接審議、行政法規(guī)由國務(wù)院直接審理的改革事權(quán)。深圳發(fā)展的《意見》比臨港新片區(qū)建設(shè)的《總體方案》目標(biāo)更多元,表面上看似乎更加“虛”。

    但事實(shí)上“虛”與“實(shí)”并不在于要求或目標(biāo)的細(xì)致程度,而取決于授予改革的裁量權(quán)以及容錯(cuò)機(jī)制和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的明確度。深圳示范區(qū)“發(fā)展高地、法治城市、文明典范、幸福標(biāo)桿、可持續(xù)發(fā)展”的五大戰(zhàn)略目標(biāo)是完全相融的,在示范區(qū)的政策環(huán)境下大膽汲取和對接香港在金融和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面的體制機(jī)制優(yōu)點(diǎn),完成五大戰(zhàn)略目標(biāo)并非遙不可及。

    改革開放以來,中國經(jīng)歷了三次重要的開放,第一次的標(biāo)志是1980年的深圳特區(qū)的設(shè)立,第二次的標(biāo)志是1993年的上海浦東開發(fā)開放,第三次是2001年中國加入WTO。目前,中國接連設(shè)立上海臨港的特區(qū)化自貿(mào)新片區(qū)和深圳中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū),體現(xiàn)了中國在國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展新形勢下堅(jiān)持改革開放的決心。

    冀望通過夯實(shí)長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)的開放政策環(huán)境,為中國在全面開放新階段尋求突破發(fā)展的有效路徑。

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