產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角下的軟件與云計(jì)算扶持資金績效評(píng)價(jià)分析

丁蓉菁 張瓊瑜

[摘 要]軟件和云計(jì)算為新興產(chǎn)業(yè)獲得了地方政府產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金扶持，提高了財(cái)政資金使用效益，充分發(fā)揮了財(cái)政資金在軟件和云計(jì)算產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，因此，相關(guān)部門有必要對(duì)扶持專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。本文主要以W市的軟件和云計(jì)算產(chǎn)業(yè)的績效評(píng)價(jià)過程作為切入點(diǎn)，進(jìn)一步討論扶持資金項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問題以及解決這些問題的措施，以期優(yōu)化績效評(píng)價(jià)流程，完善扶持資金政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)發(fā)展;績效評(píng)價(jià);軟件與云計(jì)算;扶持資金

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.18.066

[中圖分類號(hào)]F275[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）18-0-03

0? ? ?引 言

W市“十三五”規(guī)劃從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程、稟賦和定位出發(fā)，明確了產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略，軟件和云計(jì)算產(chǎn)業(yè)作為該市戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，是“十三五”時(shí)期的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。為進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地的總體部署，充分發(fā)揮其對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，W市設(shè)立軟件和云計(jì)算產(chǎn)業(yè)扶持資金。扶持資金主要采用項(xiàng)目法分配，企業(yè)自主通過主管部門設(shè)立的平臺(tái)申報(bào)，然后通過專家評(píng)審、競爭性分配、招標(biāo)確定等方式擇優(yōu)選擇項(xiàng)目或企業(yè)，對(duì)符合條件的項(xiàng)目或企業(yè)按政策予以支持。為提高財(cái)政資金使用效益，充分發(fā)揮財(cái)政資金在軟件和云計(jì)算產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，W市財(cái)政局委托第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，筆者有幸參加了績效評(píng)價(jià)過程，對(duì)其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效存在的問題有了一定了解，具體內(nèi)容如下。

1? ? ?產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效

1.1? ?產(chǎn)業(yè)集聚日益明顯，新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展

2016年1-12月，W市軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，企業(yè)注冊(cè)數(shù)量和規(guī)模逐年增長，為W市軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式等方面取得了明顯進(jìn)展。云計(jì)算產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，W市入選國家云計(jì)算服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)城市的地級(jí)市;不斷夯實(shí)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，涌現(xiàn)了一批應(yīng)用典范，大數(shù)據(jù)分析、挖掘等應(yīng)用也在同步展開。近年來，全市軟件和信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不斷增強(qiáng)。

1.2? ?建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，形成產(chǎn)業(yè)扶持長效機(jī)制

項(xiàng)目主管單位負(fù)責(zé)建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，推進(jìn)常年申報(bào)，定期審核、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，提前啟動(dòng)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫項(xiàng)目的申報(bào)、入庫、排序等工作，于每年上半年和下半年分兩次完成項(xiàng)目審核立項(xiàng)工作，并將擬支持項(xiàng)目納入項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。項(xiàng)目儲(chǔ)備庫對(duì)后期扶持項(xiàng)目選取起到了非常積極的作用，體現(xiàn)了扶持政策的長效機(jī)制。

1.3? ?骨干企業(yè)迅速成長，人才隊(duì)伍逐漸壯大

大力實(shí)施人才引進(jìn)計(jì)劃，在軟件和信息服務(wù)業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)一批領(lǐng)軍型、高技能型人才，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展積蓄新動(dòng)能。5年來，W市引進(jìn)信息技術(shù)領(lǐng)域市級(jí)“千人計(jì)劃”人才20名，9家企業(yè)獲評(píng)省軟件和互聯(lián)網(wǎng)類“雙創(chuàng)團(tuán)隊(duì)”稱號(hào)。

2? ? ?扶持資金項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問題

2.1? ?預(yù)算調(diào)整率過高，績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

2.1.1? ?績效目標(biāo)調(diào)整不及時(shí)

項(xiàng)目主管部門對(duì)該專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌考慮不夠，與財(cái)政主管部門在預(yù)算編制和調(diào)整過程中溝通不充分，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整率較高。此外，項(xiàng)目主管部門在調(diào)整預(yù)算數(shù)后，沒有及時(shí)調(diào)整績效目標(biāo)，如原計(jì)劃安排30個(gè)軟件和云計(jì)算項(xiàng)目，后預(yù)算調(diào)整減半，績效目標(biāo)值未變。

2.1.2? ?部分明細(xì)績效目標(biāo)不符合行業(yè)特性

項(xiàng)目主管部門和財(cái)政業(yè)務(wù)部門對(duì)在申報(bào)平臺(tái)中設(shè)置的企業(yè)明細(xì)績效指標(biāo)缺乏前期溝通論證，部分指標(biāo)，特別是產(chǎn)能利用指標(biāo)（包括：全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、產(chǎn)品合格率、產(chǎn)能利用率）等指標(biāo)，屬于制造企業(yè)較適用的指標(biāo)，不適用于衡量軟件和云計(jì)算行業(yè)的腦力密集型科技企業(yè)。在走訪過程中，企業(yè)普遍反映對(duì)有些指標(biāo)不理解，難填報(bào)，由于填列口徑不統(tǒng)一，在核查數(shù)據(jù)過程中，發(fā)現(xiàn)有部分誤差較大的填報(bào)數(shù)據(jù)。

2.1.3? ?項(xiàng)目主管部門總體項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置過于單一

在評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目主管部門設(shè)置的績效指標(biāo)體系僅包括達(dá)標(biāo)或通過評(píng)審企業(yè)個(gè)數(shù)，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有更多有效指標(biāo)，比如反映整個(gè)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)情況、稅收情況、研發(fā)情況等具體指標(biāo)，不便于進(jìn)行橫向維度比較。

2.2? ?項(xiàng)目后期跟蹤管理不完善，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)積累開發(fā)

2.2.1? ?后期跟蹤方式單一，效果不明顯

在扶持資金中的大項(xiàng)目資助（軟件和云計(jì)算產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資資助）明細(xì)項(xiàng)目申報(bào)過程中，已經(jīng)要求企業(yè)在系統(tǒng)中填寫2016、2017、2018的績效目標(biāo)，并且把這些明細(xì)績效考核內(nèi)容落實(shí)在所簽的三方合同內(nèi)。項(xiàng)目主管部門未將后期跟蹤需要的費(fèi)用納入預(yù)算計(jì)劃安排，如后期要采用聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)等方法進(jìn)行跟蹤管理，將會(huì)遇到無預(yù)算安排無法開展工作的困難。

2.2.2? ?末按項(xiàng)目完成程度進(jìn)行區(qū)別跟蹤，缺乏后期質(zhì)量控制的有效手段

在資金撥付時(shí)點(diǎn)，大部分項(xiàng)目（12個(gè)）已經(jīng)建設(shè)完成，少部分項(xiàng)目（5個(gè)）尚未建設(shè)完成，按項(xiàng)目進(jìn)度情況區(qū)分，有必要對(duì)已完成的項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收，對(duì)進(jìn)行中的項(xiàng)目采取中期質(zhì)量檢查。但目前項(xiàng)目主管部門缺乏有效的跟蹤管理手段來檢查控制項(xiàng)目后期質(zhì)量。

2.3? ?項(xiàng)目宣傳廣度不夠，評(píng)審結(jié)果反饋不及時(shí)

2.3.1? ?項(xiàng)目宣傳力度不夠

根據(jù)調(diào)查問卷反饋、補(bǔ)助政策及項(xiàng)目申報(bào)僅通過項(xiàng)目主管部門官方網(wǎng)站及區(qū)主管單位進(jìn)行宣傳，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)有相當(dāng)一部分企業(yè)對(duì)該扶持項(xiàng)目表示不知情，或者對(duì)補(bǔ)助政策不了解。

2.3.2? ?評(píng)審結(jié)果反饋不及時(shí)

根據(jù)調(diào)查問卷反饋，項(xiàng)目評(píng)審結(jié)果僅在網(wǎng)上公示了評(píng)審?fù)ㄟ^的企業(yè)，對(duì)本次申報(bào)而未獲得項(xiàng)目資助的企業(yè)沒有及時(shí)給出明確的未通過評(píng)審的意見反饋。

3? ? ?扶持資金項(xiàng)目執(zhí)行中的措施

3.1? ?加強(qiáng)政府部門之間工作協(xié)同，科學(xué)編制預(yù)算績效指標(biāo)

3.1.1? ?提高預(yù)算編制水平，降低預(yù)算調(diào)整率

項(xiàng)目主管部門和財(cái)政業(yè)務(wù)部門應(yīng)充分溝通，在編制預(yù)算過程中全盤考慮項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過程，特別是后期評(píng)審、跟蹤、評(píng)價(jià)階段，預(yù)計(jì)發(fā)生費(fèi)用要全盤納入預(yù)算。此外，在調(diào)整預(yù)算的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)根據(jù)預(yù)算安排調(diào)整相應(yīng)的預(yù)算績效目標(biāo)值。

3.1.2? ?前期充分溝通，合理設(shè)置指標(biāo)

在項(xiàng)目評(píng)審開始前，項(xiàng)目主管部門和財(cái)政業(yè)務(wù)部門應(yīng)針對(duì)申報(bào)平臺(tái)中的指標(biāo)體系進(jìn)行充分溝通，不斷調(diào)整，在企業(yè)填報(bào)的明細(xì)績效指標(biāo)體系中取消不適用的產(chǎn)能利用類指標(biāo)，如全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、新增產(chǎn)能、產(chǎn)能利用率，增加更為適用于軟件和云計(jì)算企業(yè)的研發(fā)管理水平指標(biāo)，如研究開發(fā)（R&D）人員比重，研究開發(fā)（R&D）經(jīng)費(fèi)支出比重，是否有獨(dú)立研發(fā)機(jī)構(gòu)等。

3.2? ?建立政府部門數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建績效評(píng)價(jià)工作大數(shù)據(jù)平臺(tái)

3.2.1? ?加強(qiáng)部門合作，建立數(shù)據(jù)平臺(tái)

績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)。財(cái)政部門應(yīng)聯(lián)合項(xiàng)目主管單位以及統(tǒng)計(jì)部門建立績效評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)連續(xù)年度有項(xiàng)目申報(bào)的企業(yè)設(shè)置預(yù)警機(jī)制，避免某些企業(yè)把項(xiàng)目改頭換面再重復(fù)申報(bào)。

3.2.2? ?增設(shè)總體績效目標(biāo)，全面反映績效情況

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)積累和開發(fā)的基礎(chǔ)上修改本項(xiàng)目總體績效目標(biāo)體系，增加能夠反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體面貌的指標(biāo)，以便和其他同類城市進(jìn)行橫向比較，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展系數(shù)、區(qū)位熵、市場占有率、專利密集度、就業(yè)吸納率等指標(biāo)，具體見表1。

3.3? ?區(qū)分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，引入第三方項(xiàng)目質(zhì)量控制

3.3.1? ?區(qū)別項(xiàng)目進(jìn)程，加大檢查力度

主管部門要加強(qiáng)扶持項(xiàng)目的質(zhì)量檢查力度，區(qū)分項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行跟蹤管理。鑒于政府部門人力有限等因素制約，可引入有資質(zhì)的第三方測評(píng)機(jī)構(gòu)來對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，出具測評(píng)報(bào)告、試運(yùn)行報(bào)告等，以客觀、公正的數(shù)據(jù)反應(yīng)項(xiàng)目的實(shí)際情況。一方面，把項(xiàng)目中存在的問題反饋給開發(fā)方，督促開發(fā)方及時(shí)有效地對(duì)問題進(jìn)行整改，盡量把問題解決在產(chǎn)品上線前;另一方面，把測試結(jié)果及整改情況反饋給政府部門，作為項(xiàng)目收時(shí)重要的技術(shù)參考。

3.3.2? ?根據(jù)完成情況，分別進(jìn)行評(píng)價(jià)

將項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)以分完成項(xiàng)目與未完成項(xiàng)目進(jìn)行分類打分。如在“W市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金申報(bào)和服務(wù)平臺(tái)”中，“投資完成率指標(biāo)=企業(yè)實(shí)際投資額/項(xiàng)目計(jì)劃投資總額”，該指標(biāo)權(quán)重高達(dá)30%，但對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)尚未完成的5家企業(yè)，由于完成率較低，此項(xiàng)直接不得分，結(jié)果明顯有失公允，建議調(diào)整。

3.4? ?加強(qiáng)項(xiàng)目宣傳和評(píng)審，以創(chuàng)新思維引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

3.4.1? ?進(jìn)一步加大宣傳力度

除了已有的項(xiàng)目主管部門官方網(wǎng)站和區(qū)主管單位，項(xiàng)目主管部門應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)（如W市軟件協(xié)會(huì)、W市信息化協(xié)會(huì)）以及其他形式的專業(yè)優(yōu)勢，擴(kuò)大宣傳力度。通過行業(yè)協(xié)會(huì)定期召開企業(yè)座談會(huì)或發(fā)放調(diào)查問卷等方式，了解行業(yè)發(fā)展動(dòng)向，了解企業(yè)實(shí)際困難和需求。對(duì)申報(bào)而未通過的項(xiàng)目評(píng)審企業(yè)，及時(shí)給出評(píng)審結(jié)果反饋意見，消除企業(yè)對(duì)評(píng)審過程的疑慮。

3.4.2? ?優(yōu)化項(xiàng)目評(píng)審專家成員構(gòu)成

在評(píng)審過程中，除了安排技術(shù)專家外，至少安排財(cái)務(wù)專家、管理專家各一名，從財(cái)務(wù)、管理等方面同時(shí)考察，以便發(fā)現(xiàn)問題。在資金分配中考慮項(xiàng)目評(píng)審專家打分結(jié)果，按照得分高低分配一定權(quán)重，重新計(jì)算得分進(jìn)行項(xiàng)目資金分配，更好地體現(xiàn)競爭性評(píng)審選優(yōu)分配原則，改變高分項(xiàng)目比低分項(xiàng)目獲得補(bǔ)助少的現(xiàn)象。

3.4.3? ?參考其他城市經(jīng)驗(yàn)，豐富項(xiàng)目扶持方式

除采用達(dá)標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)選項(xiàng)目外，可以考慮采用股權(quán)資助（深圳）;平臺(tái)建設(shè)，如科技融資平臺(tái)、科技孵化器等（深圳、杭州）;貸款貼息（深圳、東莞）;科技企業(yè)所得稅優(yōu)惠（蘇州）等方式。

3.4.4? ?創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)審的思維方式

在扶持新型產(chǎn)業(yè)過程中，對(duì)于一些具有前瞻性的創(chuàng)新項(xiàng)目，不局限于考察前期投入（特別是設(shè)備投入）、前期銷售情況等一些硬性指標(biāo)。政府應(yīng)拿出一部分資金，成立風(fēng)險(xiǎn)投資基金和管理部門，采用天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資等方式進(jìn)行扶持，使更多好項(xiàng)目能在W市落地生根，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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