我院固定資產(chǎn)處置管理風險分析與控制實踐

劉偉，崔志鵬，萬雁雁，賈卓霞

青島大學附屬醫(yī)院 a.資產(chǎn)與招標管理辦公室；b.審計處，山東 青島 266003

引言

醫(yī)院固定資產(chǎn)是保障醫(yī)院開展醫(yī)療業(yè)務工作正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎，固定資產(chǎn)管理也是醫(yī)院經(jīng)濟運行管理的一項重要工作。目前，現(xiàn)行醫(yī)院資產(chǎn)管理有不少固定資產(chǎn)管理和分析的文獻和成果，大多側(cè)重于固定資產(chǎn)的配置和運行管理；而對醫(yī)療設備、后勤設施等高值固定資產(chǎn)處置管理，尚缺乏全面、系統(tǒng)的風險控制管理經(jīng)驗介紹。為了杜絕公立醫(yī)院固定資產(chǎn)處置過程中的國有資產(chǎn)流失，結(jié)合我院固定資產(chǎn)處置多年工作實踐，本文從重點分析固定資產(chǎn)處置工作環(huán)節(jié)中存在的各種風險點入手，進而論證通過加強資產(chǎn)法規(guī)及知識教育、優(yōu)化處置流程、實現(xiàn)資產(chǎn)處置公開透明化、完善各部門及崗位間相互制衡的內(nèi)控制度，規(guī)范資產(chǎn)處置工作行為，以期實現(xiàn)控制和降低資產(chǎn)處置管理風險的目的。

1 公立醫(yī)院固定資產(chǎn)處置的法規(guī)要求

1.1 固定資產(chǎn)處置及審批流程

根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號）規(guī)定：醫(yī)院資產(chǎn)處置是指對其占有、使用的國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓或者注銷產(chǎn)權的行為。處置方式包括出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、對外捐贈、報廢、報損以及貨幣性資產(chǎn)損失核銷等。醫(yī)院需處置的資產(chǎn)范圍包括：①閑置資產(chǎn)；②因技術原因并經(jīng)過科學論證，確需報廢、淘汰的資產(chǎn)；③因單位分立、撤銷、合并、改制、隸屬關系改變等原因發(fā)生的產(chǎn)權或者使用權轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)；④盤虧、呆賬及非正常損失的資產(chǎn)；⑤已超過使用年限無法使用的資產(chǎn)；⑥依照國家有關規(guī)定需要進行資產(chǎn)處置的其他情形（比如需要在規(guī)定時間內(nèi)強制報廢的特種設備等）[1]。

醫(yī)院占有、使用的房屋建筑物、土地和車輛的處置，貨幣性資產(chǎn)損失的核銷，以及單位價值或者批量價值在規(guī)定限額以上的資產(chǎn)的處置，需經(jīng)主管部門審核后，報同級財政部門審批。不同的省級區(qū)域?qū)τ谫Y產(chǎn)限額數(shù)值的處置上報、審批、備案的管理要求也不盡相同。

我院按照《山東省省級行政事業(yè)國有資產(chǎn)處置管理辦法》（2017魯財資36號）規(guī)定：①房屋建筑物（含土地使用權）和單項賬面原值大于30萬元的交通運輸工具的資產(chǎn)處置，須上報省財政廳審批；②對于單項價值200萬及以上至300萬的資產(chǎn)處置，須上報省衛(wèi)生健康委審批；③對于單項賬面300萬元及以上的無形資產(chǎn)、通用及專用設備的處置，須上報省財政廳審批。

1.2 資產(chǎn)處置方式及收入上繳

為防止國有資產(chǎn)流失，進一步規(guī)范醫(yī)院資產(chǎn)處置行為，資產(chǎn)處置應當遵循公開、公平、公正的原則，嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)處置制度，履行審批手續(xù)；未按規(guī)定履行相關程序的，任何單位和個人不得擅自處置國有資產(chǎn)。處置國有資產(chǎn)原則上應當按照規(guī)定程序進行資產(chǎn)評估，在出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、變賣資產(chǎn)數(shù)量較多或者價值較高的資產(chǎn)，應當通過拍賣、招投標等市場競價方式公開處置，杜絕暗箱操作。資產(chǎn)處置完成后，應當及時辦理產(chǎn)權變動并進行賬務處理。

公立醫(yī)院資產(chǎn)處置收入屬于國家所有，包括資產(chǎn)的出售收入、出讓收入、置換差價收入、報廢報損殘值變價收入等。應當按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。

2 醫(yī)院固定資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)風險分析

總結(jié)我院固定資產(chǎn)管理發(fā)展進程和學習其他醫(yī)院的資產(chǎn)管理文獻，分析固定資產(chǎn)處置問題主要表現(xiàn)如下：固定資產(chǎn)管理部門分散、管理體制不規(guī)范，員工資產(chǎn)管理意識淡薄，處置審批流程不暢通、資產(chǎn)管理處置流程不規(guī)范等方面?，F(xiàn)以魚骨圖方式分析資產(chǎn)處置風險點，見圖1。

圖1 固定資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)風險分析魚骨圖

2.1 固定資產(chǎn)管理部門分散，管理體制不規(guī)范

醫(yī)院普遍實行的固定資產(chǎn)的管理權和使用權分離體制，造成資產(chǎn)價值管理與實物管理之間脫節(jié)。財務部負責固定資產(chǎn)的價值管理，醫(yī)學設備部、后勤保障部、信息部等部門負責醫(yī)療設備、后勤設備、信息設備、無形資產(chǎn)等實物管理，由于固定資產(chǎn)管理內(nèi)部管理的分散性，導致信息的不對稱，賬目與實物管理不同步，采購主體、核算主體之間缺乏相互溝通，從而會出現(xiàn)一些賬實不符的現(xiàn)象[2-5]。

在醫(yī)院國有資產(chǎn)年報管理中，是需要一個團隊整體協(xié)作，在一定的時間內(nèi)、按照統(tǒng)一標準完成的工作；而缺乏整體性的資產(chǎn)管理模式會使得資產(chǎn)年報變成賬面數(shù)字的統(tǒng)計，嚴重地降低了年報信息的質(zhì)量[6-7]。

2.2 員工資產(chǎn)管理意識淡薄

醫(yī)院員工是固定資產(chǎn)的使用者，只有其意識到資產(chǎn)的重要性，才會從行動上出發(fā)，做好資產(chǎn)的使用、保管、維護等工作。由于醫(yī)院普遍缺乏必要的固定資產(chǎn)管理法規(guī)、制度及相關知識的學習，故員工對固定資產(chǎn)管理的意識比較淡薄，思想認識不夠，責任心不強，存在著固定資產(chǎn)管理無關的思想；而各資產(chǎn)應用部門負責人往往忙于日常繁重的醫(yī)療事務，忽視了固定資產(chǎn)管理工作。固定資產(chǎn)管理意識淡薄是導致單位固定資產(chǎn)閑置、流失、浪費等現(xiàn)象時有發(fā)生的主要原因。

2.3 資產(chǎn)處置審批流程效率低

因信息化程度低、審核部門諸多等客觀原因，造成資產(chǎn)處置操作流程運轉(zhuǎn)效率低：①固定資產(chǎn)處置需要報醫(yī)院職能部門、院領導辦公會、上級主管部門、財政部門審批，流程較長，需要提供的資料很多，常因處置手續(xù)不全而導致不能獲得批準；②由于需要不斷補充材料，人為延長了審批時間，在某些固定資產(chǎn)的相關原始資料遺失特別情況下，申報資產(chǎn)將無法獲得處置批準。

2.4 固定資產(chǎn)管理處置流程不規(guī)范

固定資產(chǎn)違規(guī)處置存在固定資產(chǎn)資產(chǎn)流失的風險。表現(xiàn)在：①部分醫(yī)療設備更新?lián)Q代快，但是報廢期限比較長，醫(yī)療工作快速需求對原設備進行升級替換，對原設備進行報廢處置，造成醫(yī)院資產(chǎn)流失；②個別部門出借、報廢資產(chǎn)未按權限進行審批，擅自報廢，違規(guī)處置固定資產(chǎn)，形成科室內(nèi)部的“小金庫”，造成國有資產(chǎn)的流失；③資產(chǎn)處置等待過程中，往往由于設備待報廢時間過長，不同程度的情況下存在著設備丟失或零配件減少的情況，造成醫(yī)院資產(chǎn)流失[8]。

固定資產(chǎn)報廢處置周期長，更新設備不能及時到位，存在資源浪費的風險。由于固定資產(chǎn)報廢從申請到最終處置完成的環(huán)節(jié)較多、周期較長，大型的報廢設備由于不能及時騰空機房，造成新進設備遲遲不能安裝及投入使用的設備資源浪費。另一方面因處置回收必須由主管部門制定的專門公司承擔，在此之前醫(yī)院不能私自處理，醫(yī)院不得不浪費寶貴的空間資源，將申請報廢的固定資產(chǎn)妥善保存。

3 我院固定資產(chǎn)管理風險的控制策略

我院根據(jù)資產(chǎn)處置的風險分析結(jié)果，建立健全資產(chǎn)管理機構和人員，強化職責分工，落實管理責任，避免多頭管理、相互推諉扯皮現(xiàn)象，為開展資產(chǎn)管理工作提供有力的組織保障；同時貫徹以風險控制為導向的管理宗旨，實行分事行權、分崗設權、分級授權，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業(yè)務流程；通過完善制度、實施措施和優(yōu)化執(zhí)行流程等方面，確定風險管理策略和解決方案，對資產(chǎn)處置的管理風險進行防范和管控。資產(chǎn)處置管理流程，見圖2。

圖2 固定資產(chǎn)處置管理流程

3.1 建立三級管理架構，強化組織保障

我院對固定資產(chǎn)管理實行歸口與分類管理、分級管理相統(tǒng)一的三級管理框架，見圖3，實現(xiàn)價值管理與實物管理銜接暢通。醫(yī)院資產(chǎn)管理工作領導小組統(tǒng)一領導固定資產(chǎn)的管理工作，小組為決策機構，由總會計師、分管院領導和相關部門負責人組成；負責制定購置、處置等資產(chǎn)管理制度和重大資產(chǎn)事宜的議定。資產(chǎn)管理部門具體實施領導小組的決策，負責醫(yī)院全部資產(chǎn)清查盤點、處置，月度及年度報表等日常工作。按資產(chǎn)的不同專業(yè)及形式，由相關專業(yè)歸口管理部門實施二級分類管理；按照醫(yī)療設備、后勤設施、信息設備等專業(yè)歸口管理，負責其相關資產(chǎn)的安裝驗收、入庫辦理、資產(chǎn)維修、檔案管理等日常工作。作為三級機構的固定資產(chǎn)使用科室負責人是資產(chǎn)使用管理的責任人，同時科室應設置兼職資產(chǎn)管理員，負責本部門資產(chǎn)的臺賬建立、申領、轉(zhuǎn)移、盤點、處置申報等日常業(yè)務活動，以保證其在用資產(chǎn)充分發(fā)揮使用效益。

圖3 歸口與分類管理、分級管理相統(tǒng)一的三級管理框架

3.2 通過宣傳、組織培訓，深化資產(chǎn)管理理念

針對醫(yī)院各級人員資產(chǎn)管理意識淡薄、相關知識掌握不夠全面等問題，從宣傳教育、醫(yī)院文化建設等方面深化資產(chǎn)管理理念，改善內(nèi)部環(huán)境；通過人才培養(yǎng)和繼續(xù)教育，提高專職資產(chǎn)管理人員素質(zhì)；通過知識答卷等方式，對全院職工開展全員培訓；通過組織開展常態(tài)化政策宣傳、組織培訓等多種方式，搭建學習和交流平臺，提高各科室兼職資產(chǎn)管理員隊伍的素質(zhì)和能力，確保其能將國家相關法規(guī)、醫(yī)院資產(chǎn)管理制度、流程理念，全面落實到資產(chǎn)管理實際工作中，以有效推動醫(yī)院各科室單元的資產(chǎn)管理工作。

3.3 完善制度，優(yōu)化固定資產(chǎn)日常管理和處置流程

3.3.1 完善固定資產(chǎn)管理制度的精細化和操作性

在資產(chǎn)管理制度的合規(guī)性基礎上，完善制度的可操作性和精細化程度，特別對管理內(nèi)容和管理環(huán)節(jié)進行表述，明確工作內(nèi)容、標準、依據(jù)、責任人，提高制度的可執(zhí)行性和可問責性[9]。完善固定資產(chǎn)常態(tài)化盤點制度及有效落實，是解決資產(chǎn)丟失、毀損、違規(guī)處置等賬物不實問題的有效渠道，通過常態(tài)化盤點促使固定資產(chǎn)管理水平持續(xù)提升。醫(yī)院對固定資產(chǎn)清查應當至少每年實地盤點一次，對盤盈、盤虧、毀損的固定資產(chǎn)應查明原因、明確責任，及時彌補管理上的漏洞；并根據(jù)醫(yī)院的管理權限批準后，在期末結(jié)賬前處理完畢，準確完成資產(chǎn)年度書面報告[10]。

3.3.2 規(guī)范固定資產(chǎn)處置流程和不相容控制監(jiān)督

資產(chǎn)使用科室根據(jù)資產(chǎn)使用情況提交處置申請，專業(yè)管理部門組織技術人員提出鑒定意見，資產(chǎn)管理部門按照資產(chǎn)處置規(guī)定的權限，將鑒定意見及處置申請向上醫(yī)院、主管部門、財政部門逐級報批，要求實施資產(chǎn)處置。整個處置流程概括為處置鑒定、處置批準、處置及處置賬務處理四個環(huán)節(jié)。

（1）處置鑒定環(huán)節(jié)。使用科室需詳細說明報廢理由，技術人員對專業(yè)設備的報廢申請還須附相關簽署的技術鑒定報告，對高價值（比如≥50萬）資產(chǎn)采用三名及以上技術人員集體鑒定；對資產(chǎn)的處置條件要嚴格控制，嚴禁固定資產(chǎn)處置的盲目性和唯利性。杜絕資源浪費。

（2）處置審批環(huán)節(jié)。資產(chǎn)管理部門實地勘查、核實固定資產(chǎn)處置的具體情況，報廢處置需上報醫(yī)院辦公會領導集體討論決定，防止處置過程中違紀情況發(fā)生，減少醫(yī)院資產(chǎn)流失；在逐級審批完成院內(nèi)處置流程后，并按照報批權限上報主管部門、財政部門審批。

（3）處置環(huán)節(jié)。根據(jù)批復公文，資產(chǎn)管理部門將擬處置實物，移交主管部門制定的專門公司回收或公開拍賣處置；財務部門統(tǒng)一收繳處置資產(chǎn)的收益，并納入醫(yī)院預算統(tǒng)一安排，以杜絕舞弊違規(guī)風險。

（4）處置賬務處理環(huán)節(jié)。財務部門根據(jù)資產(chǎn)處置批復公文，在處置完成后，及時辦理產(chǎn)權變動并進行核銷賬務處理，保證資產(chǎn)賬物信息準確相符[11]。

3.4 全面落實高值資產(chǎn)處置的公開拍賣制度

隨著衛(wèi)生經(jīng)濟體制改革的進一步深化，公立醫(yī)院固定資產(chǎn)占總資產(chǎn)比例不斷增大，在一些大型綜合公立醫(yī)院的資產(chǎn)總額中，固定資產(chǎn)的份額甚至已占到了70%以上，而且每年處置的資產(chǎn)總額也數(shù)以億計；2018年底我院固定資產(chǎn)總額已超過36億，而且每年處置的資產(chǎn)原值超過7000萬元。為實現(xiàn)處置國有資產(chǎn)的利益最大化，杜絕低估賤賣、暗箱操作等違規(guī)行為，只有全面實施透明度高、公開性強的公開拍賣方式才能統(tǒng)一實現(xiàn)該目的[12]。

3.4.1 固定資產(chǎn)處置公開拍賣的必要性

《中華人民共和國拍賣法》拍賣定義是：“拍賣是指以公開競價的方式，將特定的物品或者財產(chǎn)權利轉(zhuǎn)讓給最高應價者的買賣方式”。拍賣交易的完成實際上就是通過眾多競買人在同一時間、地點公開競價，實現(xiàn)價高者得的過程。拍賣作為特殊的買賣方式具有以下特性：①通過中介服務以公開競價成交的交易方式，是受法律法規(guī)嚴格規(guī)范的經(jīng)濟活動，從交易性質(zhì)來說，拍賣是公賣而普通買賣交易為私賣；②在處置資產(chǎn)價格形成方面，拍賣是買方定價而普通交易是賣方定價；③從價格競爭對手看，拍賣中價格競爭是在買方展開，以價高者勝[5]。醫(yī)院每年需要報廢處置的固定資產(chǎn)數(shù)量大、原值高且種類多，涉及醫(yī)療設備、信息設備、后勤設施。因環(huán)保政策要求等影響，報廢處置的資產(chǎn)殘值價格呈逐年降低，而評估費用呈上升趨勢；甚至在極端情況下，會出現(xiàn)資產(chǎn)處置殘值遠小于評估費用的情況。拍賣是一種決定市場資源價格的經(jīng)濟機制，當面臨著處置資產(chǎn)的價值無客觀標準認定時，就是應用拍賣機制處置資產(chǎn)的最好時機；由買賣雙方通過集合競價的形式?jīng)Q定處置的殘值[13]。

3.4.2 拍賣形式選擇

公平競爭是固定資產(chǎn)處置公開拍賣的靈魂。為充分保證拍賣的競爭性、有效性和時效性，對參與競拍者（買方）的資格和范圍不宜過多限制，最大限度地吸引潛在競爭者積極參加。同時實施中，選擇適當?shù)呐馁u形式也是十分重要的。日前市場上廣泛被運用的拍賣形式，主要有如下四種。

（1）升價拍賣(亦稱為公開拍賣或英式拍賣)。在升價拍賣中，價格逐步提高直到只剩一個買方為止，該買方以最后的價格贏得標的物。在這一拍賣中，價格連續(xù)逐步升高，任一買方，一旦退出競爭，則不得重新返回參與拍賣；同時，買方亦不可以采用跳躍性出價來試圖阻止競爭對手。

（2）降價拍賣(亦稱荷蘭式拍賣)。降價拍賣與升價拍賣的形式完全相反。拍賣從賣方設一極高的開始價格，價格逐步降低，直到有人愿意購買為止。最終價格為該時刻所顯示的價格。

（3）一級價格密封拍賣。各買方不知道其他買方的出價，且同時提交其密封報價，出價最高的買方贏得標的物，最終價格為該贏家的報價。

（4）二級價格密封拍賣（亦稱Vickrey拍賣）。在二級價格密封拍賣中，每一買方在看不見彼此出價的情形下獨立出價，出價最高的人贏得該標的物。與一級價格密封拍賣不同的是，最終價格非贏家自己的出價，而是第二高的出價，或者“第二價格”[13]。

3.4.3 拍賣方式選擇

隨著互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡拍賣服務快速興起，相比于現(xiàn)場傳統(tǒng)拍賣，買賣雙方基于平臺進行在線的競價，超脫了時空限制，大幅降低了交易成本；因參與者進入門檻較低，參與者數(shù)量多，進而提升了拍賣交易的成功率與市場匹配效率。當然，由于網(wǎng)絡拍賣沒有競買人在場，缺乏現(xiàn)場拍賣時的熱烈氣氛，有時會存在競爭不充分的現(xiàn)象[14-16]。

3.5 強化固定資產(chǎn)的內(nèi)部審計監(jiān)管

醫(yī)院審計部門應對固定資產(chǎn)內(nèi)控制度及實施進行檢查與監(jiān)督，評價其健全性、合規(guī)性和效益性，查找資產(chǎn)管理工作中的缺陷并督促整改；審計申請報廢的資產(chǎn)是否已到使用年限，報廢條件是否明確；審計報廢資產(chǎn)的合理性是否得到充分評估，報廢鑒定是否嚴謹，每個部門在每個環(huán)節(jié)是否發(fā)揮了相應的職能；審計資產(chǎn)處置程序是否合規(guī)，各環(huán)節(jié)簽字是否齊全，處置是否經(jīng)領導集體討論決定，原值高、殘值大的資產(chǎn)是否經(jīng)相關部門評估，以公開拍賣方式處置，殘值回收管理是否到位，處置資產(chǎn)是否核銷賬目等問題。

3.6 建立并完善資產(chǎn)管理責任追究制度

很多醫(yī)院在資產(chǎn)管理中存在賬賬不符、賬實不符、私自處置隨意出借等現(xiàn)象：一是因各管理部門之間聯(lián)系不密切，缺乏交流；二是因管理人員責任心差，有章不依，規(guī)章制度落實執(zhí)行力差。實踐證明，建立科室及個人績效考核與固定資產(chǎn)工作質(zhì)量相掛鉤的責任追究制度，發(fā)揮績效考核應有的激勵作用，是整頓管理部門的工作風氣，提高員工責任心，提高資產(chǎn)管理工作質(zhì)量和水平的有效手段。

堅持有錯必糾、失責必追原則，秉持公平、公正的考核獎罰措施，對未履行或未正確履行職責等過錯行為造成的資產(chǎn)損失，在事實清楚、證據(jù)確鑿的基礎上做好責任認定工作，并對責任人進行追究和相應處罰。同時，在績效考核體系中需要建立有效的信息溝通和反饋機制，以期實現(xiàn)在考核過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，通過資產(chǎn)管理工作各環(huán)節(jié)科室、員工之間的良好互動，循序漸進地不斷提升醫(yī)院固定資產(chǎn)的管理水平[17]。

4 固定資產(chǎn)管理風險控制的應用效果

為防止報廢國有資產(chǎn)流失，保證資產(chǎn)處置中的利益最大化。我院2018年度內(nèi)對高值（≥50萬）報廢固定資產(chǎn)處置，進行了現(xiàn)場公開拍賣1次、網(wǎng)絡電子化拍賣4次，見圖4。

圖4 網(wǎng)絡電子化拍賣

同期對比年度數(shù)據(jù)，報廢固定資產(chǎn)的處置收益率大幅提高，從2017年度的0.94‰升至2018年度6.53‰，見圖5。通過風險管控，大大提高了報廢資產(chǎn)處置收益，防止了報廢國有資產(chǎn)殘值的流失，有效控制了固定資產(chǎn)處置中存在的問題。

圖5 報廢資產(chǎn)處置收益與報廢資產(chǎn)處置收益率

5 結(jié)語

公立醫(yī)院固定資產(chǎn)是醫(yī)院履行各項職能，開展醫(yī)療、教學、科研等各業(yè)務正常運轉(zhuǎn)的必要條件。針對醫(yī)院資產(chǎn)管理中分析存在的各風險管控點，健全單位資產(chǎn)管理內(nèi)控機制；制定完善的風險控制體系，特別在資產(chǎn)處置中應當遵循公開、公平、公正的原則，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的工作機制，規(guī)范處置行為；高值固定資產(chǎn)通過拍賣等公開交易方式處置，將資產(chǎn)處置的管理風險控制至最低承受度之內(nèi)，以期全面提升醫(yī)院資產(chǎn)管理水平。