自然資源生態(tài)權益與經(jīng)濟權益劃分的公允標準
——基于復式記賬的自然資源資產(chǎn)負債表框架

何 利（副教授）

一、引言

自然資源對于經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設都具有重要意義。根據(jù)會計學復式借貸記賬理論對自然資源開展過程核算，是實施自然資源精細化管理的科學探索。針對當前資源環(huán)境突出問題，自從黨的十八大提出建設生態(tài)文明、十八屆三中全會提出探索編制自然資源資產(chǎn)負債表以來，黨中央、國務院及其相關職能部委相繼發(fā)布多部文件、制度和規(guī)定，對編制自然資源資產(chǎn)負債表提出要求和指導性意見[1]。改革開放以來，在自然資源開發(fā)利用上存在兩種錯誤認識：一是強調自然資源的“資源性”，只重視開發(fā)利用而忽視其作為經(jīng)濟性資產(chǎn)的特征，以行政手段配置經(jīng)濟性自然資源，自然資源的稀缺性得不到體現(xiàn)，市場主體獲得超額收益，造成自然資源配置效率低下；二是強調自然資源的“經(jīng)濟性”，與“資本”不加區(qū)分，在開發(fā)利用過程中僅考慮其經(jīng)濟開發(fā)利用價值，不考慮其“生態(tài)價值”，造成自然資源過度損耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞[2]。在當前自然資源管理問題中，錯誤的認識導致自然資源配置方式選擇不當，對應該由市場發(fā)揮資源配置基礎性作用的自然資源采用行政計劃配置，降低了自然資源配置效率；應當由政府通過行政手段解決的公共自然資源配置問題卻被交給市場解決，導致出現(xiàn)了嚴重的資源環(huán)境問題。公允標準是劃分自然資源生態(tài)權益和經(jīng)濟權益的基礎，與選擇自然資源配置方式密切相關，也是解決自然資源管理的理論基礎和實踐要求。

自然資源生態(tài)權益和經(jīng)濟權益的劃分是確定自然資源負債的前提[2]。加強自然資源管理，明晰自然資源所有者權益，選擇恰當?shù)淖匀毁Y源配置方式能夠提高資源利用效率，增強自然資源開發(fā)利用的科學性。公司的資產(chǎn)管理要保護所有者權益、保證資產(chǎn)的保值增值，從而進行資產(chǎn)核算，而自然資源部要保護自然資源資產(chǎn)所有者權益、保證自然資源資產(chǎn)的保值增值[3]。

二、自然資源權益劃分公允標準概述

1.自然資源相關概念。自然資源就是自然界賦予或前人留下的，可直接或間接用于滿足人類需要的所有有形之物與無形之物。能滿足人類需要的整個自然界都是自然資源，它既包括水、土地、森林、草原、野生生物、各種礦物和能源等有形資源，也包括空氣、潮汐、氣候等無形資源。自然資源為人類提供生存、發(fā)展和享受的物質與空間，隨著社會的發(fā)展和科學技術的進步，越來越多的自然資源被人們開發(fā)和利用。狹義的自然資源通常指經(jīng)濟自然資源，指人類可利用的、天然形成的物質、能量、環(huán)境及其形成的條件。也有觀點認為狹義的自然資源指實物性自然資源。根據(jù)自然資源資產(chǎn)負債表編制思路“先實物后價值、先存量后流量、先分類后綜合”的技術路線，國內學者主要研究環(huán)境經(jīng)濟核算體系（SEEA-2012）所指的七類自然資源核算。自然資源相關概念見下表。

自然資源相關概念區(qū)別與聯(lián)系表

自然資源參與了經(jīng)濟社會系統(tǒng)的物質和能量循環(huán)，是生產(chǎn)資料和生活資料生產(chǎn)的基礎，也是生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)、環(huán)境資源生產(chǎn)的基礎[4]，因此自然資源既有經(jīng)濟功能也有生態(tài)功能，既有經(jīng)濟價值也有生態(tài)價值。根據(jù)自然資源的功能，自然資源資產(chǎn)可分為生態(tài)自然資源資產(chǎn)和經(jīng)濟自然資源資產(chǎn)。在生態(tài)文明視角下，根據(jù)自然資源的屬性、功能，自然資源資產(chǎn)的權益歸屬包括生態(tài)系統(tǒng)權益和經(jīng)濟系統(tǒng)權益。經(jīng)濟系統(tǒng)權益，是指擁有或控制自然資源的主體對自然資源占有、使用、收益、處分的權利，自然資源專項權益是指自然資源法中有專稱的各種利用權益，如采伐權、捕獲權、狩獵權、采礦權與取水權等。生態(tài)系統(tǒng)權益，是指自然資源服務于一定的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，其占有、使用、收益和處分應該與一定的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)相聯(lián)系。在我國，自然資源部及其相關職能部門受托管理國家自然資源，按照資源性資產(chǎn)管理的特征“確保所有者權益”，自然資源部必須確保國家所有者的權益，既包括行使經(jīng)濟性自然資源權益，也包括行使區(qū)域內自然資源生態(tài)權益。由國務院自然資源部代行所有權，在實際操作上逐級授權由地方政府及其相關職能部門行使。自然資源部既要處理好自然資源在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中的關系，也要處理好自然資源在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的保值增值和利用效率問題[5]。

2.自然資源權益劃分的重要意義。自然資源權益劃分對生態(tài)文明建設具有重要意義。如果自然資源權益不清晰，就無法有效實施自然資源管理。由于我們沒有劃分水資源的經(jīng)濟權益和生態(tài)權益，水資源過度利用，水生態(tài)權益得不到有效保護，面對部分地區(qū)的嚴重水污染問題，找不到責任主體。各地在水資源開發(fā)利用的經(jīng)濟權益上爭先恐后，在水生態(tài)權益上互相推脫，在工作實踐上也無有效的解決方案。“綠水青山就是金山銀山”，保護好自然資源的生態(tài)權益也是自然資源資產(chǎn)管理的重要內容[6]。

明確自然資源經(jīng)濟權益是自然資源資產(chǎn)保值增值的要求。通過健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，實施自然資源產(chǎn)權評估，編制自然資源資產(chǎn)負債表，實現(xiàn)量化生態(tài)績效，為生態(tài)文明建設成效評價提供科學、直觀的工具[7]。通過明確自然資源經(jīng)濟權益，使自然資源的有限性、經(jīng)濟性得到承認。自然資源所有者權益明晰，既強調當代經(jīng)濟社會之間資源配置的公平，也強調后代人之間對自然資源開發(fā)利用的權益。

自然資源權益劃分是明晰自然資源產(chǎn)權屬性并正確選擇配置方式的要求。自然資源產(chǎn)權屬性不明、資源配置方式不當是當前資源環(huán)境問題形成的主要原因。自然資源具有公共外部性特征，其劃分標準是基于資源科學、環(huán)境科學和生態(tài)學的科學研究成果，而不是市場經(jīng)濟選擇的結果，必須將資源系統(tǒng)的可持續(xù)性這一科學問題作為判斷的基礎。在資源的配置方式上，自然資源的經(jīng)濟供給屬于市場問題，應該交給市場解決；自然資源的生態(tài)供給屬于政府的責任，應該由政府進行自然資源管理和保值增值。

3.自然資源權益劃分公允標準的特征。本文所分析的自然資源權益是將其作為自然資源資產(chǎn)所有者權益相對其他會計計量屬性而言的。傳統(tǒng)的自然資源無價或低價，主要是強調自然資源經(jīng)濟屬性、忽略自然資源生態(tài)屬性的生態(tài)權益觀，在新時代生態(tài)文明發(fā)展觀下缺乏現(xiàn)實意義，無法為自然資源管理活動提供理論基礎和指導。由于自然資源生態(tài)權益常常無法進行市場交易、重置計量以及變現(xiàn)和現(xiàn)值計量，確定公允標準以劃分自然資源生態(tài)權益和經(jīng)濟權益成為自然資源資產(chǎn)管理的重要方式[8]。

確定生態(tài)權益的公允標準成為核算自然資源負債、編制自然資源資產(chǎn)負債表的計量基礎。它以自然資源在生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)功能和經(jīng)濟社會系統(tǒng)中的經(jīng)濟功能為依據(jù)，源于資源科學規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和人類價值判斷。因此，自然資源權益劃分的公允標準具有如下特征：

（1）公共性。通常，自然資源的生態(tài)權益具有公共產(chǎn)權的特性，對公允標準的確定不是由市場決定的，而是我們在尊重自然資源生態(tài)屬性的基礎上對自然資源公共產(chǎn)權進行的確認，強調的是公眾和利益相關者整體的價值認知和價值判斷結果。

（2）公允性。公允即公平而恰當，不偏袒任何一方，我們既要保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，又要給予人類發(fā)展的權利。在確定公允標準時，生態(tài)權益和經(jīng)濟權益是對立統(tǒng)一的，統(tǒng)一體現(xiàn)在對人類的生存權、發(fā)展權以及可持續(xù)發(fā)展的價值認知判斷中，公允正是基于這一觀念而形成的[9]。它的理論依據(jù)是承認資源環(huán)境再生產(chǎn)活動，在處理涉及自然資源變化的經(jīng)濟社會活動和自然變化過程中，依據(jù)人們對自然資源問題的價值判斷、資源科學和技術發(fā)展水平、自然資源服務價值的認知來確定相關公允標準。它既強調人與自然之間的“公允”，也強調社會代際分配、社會組織之間的“公允”。

（3）兼具真實性與虛擬性。所謂真實性，是指經(jīng)濟社會活動中涉及自然資源問題的行為實實在在地發(fā)生了，并且已經(jīng)引起了資源環(huán)境的變化，公允標準的確定是以實實在在發(fā)生的自然資源開發(fā)利用為基礎，對自然資源進行價值判斷，如國土資源劃定耕地保護紅線。傳統(tǒng)的會計核算是以資產(chǎn)來源作為權益劃分標準，自然資源資產(chǎn)負債表核算以其功能屬性劃分生態(tài)權益和經(jīng)濟權益，從此意義上分析，公允標準具有虛擬性。

（4）動態(tài)性與靜態(tài)性。公允標準反映的是自然資源的屬性劃分，是人們對自然資源生態(tài)功能和經(jīng)濟功能認識與判斷的統(tǒng)一。公眾標準劃分受到很多復雜因素的影響，包括：資源科學規(guī)律；公眾對資源生態(tài)功能和價值的認知水平；不同時間、不同地點、不同資源要素。例如發(fā)展中國家和發(fā)達國家對權益劃分公允標準存在差異，發(fā)展中國家會強調發(fā)展權，對自然資源生態(tài)權益的認知標準偏低。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，我國對自然資源和環(huán)境的認知也在不斷提高，所以自然資源權益劃分公允標準具有動態(tài)性。公允標準的靜態(tài)性是指涉及自然資源變化的經(jīng)濟社會行為和自然因素發(fā)生后，該公允標準是在特定的時間點和特定狀態(tài)下對權益變化進行確認的依據(jù)，最終反映在自然資源核算報告中的只能是某一時點的自然資源狀態(tài)，所以自然資源權益劃分的公允標準具有靜態(tài)性。

（5）系統(tǒng)性。習近平總書記曾強調，“山水林田湖是一個生命共同體”，在生態(tài)系統(tǒng)中，各種自然資源之間相互聯(lián)系、相互影響。如農(nóng)業(yè)資源中的水土平衡、山林河湖的一體性，相應的自然資源存在相鄰權益。確定自然資源權益劃分的公允標準必須堅持系統(tǒng)思維，不能就山論山、就水論水，需要建立系統(tǒng)的公允標準體系[10]。

4.自然資源權益劃分公允標準的科學邏輯。劃分自然資源生態(tài)權益和經(jīng)濟權益的公允標準來源于基于復式記賬自然資源資產(chǎn)負債表的編制需求，以及實施自然資源精細化管理的要求。公允標準的確定與應用將按照從理論到實踐、用實踐檢驗理論的科學邏輯來進行。確定公允標準的科學邏輯過程如圖所示。

三、自然資源權益劃分公允標準的科學根據(jù)

基于WSR系統(tǒng)方法論，并參考趙國杰等[11]的研究，自然資源權益劃分公允標準的科學根據(jù)包括：

1.必須充分尊重自然資源的客觀規(guī)律，反映自然資源的自然屬性。自然資源的開發(fā)利用和管理，必須建立在對自然資源科學規(guī)律認知的基礎上。尊重自然資源存在的客觀規(guī)律是自然要素開發(fā)利用對經(jīng)濟社會的反映，也是自然資源區(qū)別于其他經(jīng)濟資源的重要標志。由于自然資源不同于其他經(jīng)濟資源，在市場經(jīng)濟發(fā)揮作用即在配置自然資源時，我們要注重自然資源配置的市場失靈和無效，以及市場無法反映自然資源生態(tài)再生產(chǎn)活動的生態(tài)效益問題。遵從自然資源客觀規(guī)律，有些自然資源的配置方式需要選擇計劃配置，有些自然資源的配置方式可以選擇市場配置。對自然資源形成、演變，時空分布的量序特征，人地關系的科學認知，是合理開發(fā)、利用、保護資源，協(xié)調資源與人口、資源與環(huán)境之間關系的自然科學基礎。確定公允標準需要認知資源科學規(guī)律，了解資源系統(tǒng)的變化過程（包括資源屬性、資源結構的形式與演變機制等），掌握資源系統(tǒng)各要素間、資源與社會、資源與環(huán)境的相互作用機制與平衡機理[12]。在此基礎上，我們選擇相應的資源配置方式和方法，提高自然資源服務經(jīng)濟社會的能力。

確定公允標準科學邏輯過程圖

資源承載力是認識人地關系，衡量和協(xié)調自然資源與人口、經(jīng)濟發(fā)展關系的重要指標，是自然資源權益劃分公允標準的科學依據(jù)之一。通過對資源承載力的研究，我們將對一定區(qū)域、一定時間內解決人口、經(jīng)濟發(fā)展的自然資源需求和自然生態(tài)基礎有一個科學認知，為確定自然資源生態(tài)權益、建立權益公允標準體系提供支撐。對于公允標準需要考慮資源的承載能力，在已有人口、經(jīng)濟承載情況下，保證整個系統(tǒng)的可持續(xù)性[13]。

2.必須充分尊重經(jīng)濟社會運行規(guī)律，反映自然資源的經(jīng)濟社會屬性。自然資源是生態(tài)系統(tǒng)構成要素的同時，又作為經(jīng)濟社會系統(tǒng)要素參與經(jīng)濟社會系統(tǒng)的運行，其以多種形式和功能服務于經(jīng)濟社會過程。有些自然資源為物質生產(chǎn)要素參與經(jīng)濟社會的物質循環(huán)，遵循經(jīng)濟社會運行規(guī)律，反映自然資源的經(jīng)濟社會屬性是對自然資源開發(fā)利用提出的基本要求；有些自然資源是我們生存生活的空間，如氣候、風景、生物多樣性，離開了這些生態(tài)服務系統(tǒng)要素，地球生物圈將不可持續(xù)，人類的生產(chǎn)生活空間也無法持續(xù)。在錯誤發(fā)展觀的指導下，以行政手段進行自然資源管理，會導致自然資源無償占有、無償開發(fā)利用，形成“資源低價或無價”，從而忽視自然資源的經(jīng)濟社會規(guī)律，導致資源的過度開發(fā)、浪費和濫用等?？茖W的自然資源開發(fā)利用，是將自然資源進行資產(chǎn)化管理，注重市場對經(jīng)濟性自然資源所發(fā)揮的配置作用，提高自然資源開發(fā)利用的效率和效益。

為了提高自然資源服務人類社會的能力，學界開展了資源配置研究，通過對不同類型、屬性自然資源時、空、量、序的統(tǒng)籌，實現(xiàn)自然資源利用效率的提升。城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等提出了對自然資源的利用進行統(tǒng)籌安排的內容。組建自然資源部，統(tǒng)一管理、多規(guī)合一，經(jīng)過科學論證并形成的規(guī)劃性文件已經(jīng)成為公允標準的重要組成部分，為劃分自然資源所有者權益提供了依據(jù)。相關規(guī)劃在處理人地關系，統(tǒng)籌、協(xié)調自然資源開發(fā)利用，系統(tǒng)性地安排自然資源的生態(tài)功能、生態(tài)權益，保護自然資源的可持續(xù)性上將發(fā)揮重要作用，解決了公允標準涉及的自然資源統(tǒng)籌管理、資源系統(tǒng)工程上的問題。

3.必須充分尊重相關道德、法律法規(guī)等，反映自然資源的人文屬性?？沙掷m(xù)發(fā)展已經(jīng)成為人們對發(fā)展的價值判斷。早在1980年，國際自然保護同盟就提出確立全球可持續(xù)發(fā)展觀，在此基礎上研究自然資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會的基本關系。黨的十八屆三中全會提出生態(tài)文明的發(fā)展理念，用生態(tài)文明理念來處理自然資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式為內涵，以“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展觀引導全球可持續(xù)發(fā)展。

自然資源相關法律在調整人地關系上發(fā)揮了重要作用，是人們調整自然資源與經(jīng)濟社會關系的理性選擇。在相關法律法規(guī)上，我國先后出臺了環(huán)境保護法、土地管理法、水資源保護法等，以法律法規(guī)形式來調整人們涉及自然資源的關系和行為。這些法律一方面注重保護自然資源的生態(tài)權益，提出自然資源開發(fā)、利用、保護、節(jié)約等涉及自然屬性的行為，另一方面注重提高自然資源的利用效率，提出自然資源配置的方式方法。這些人文價值判斷解決了編制自然資源資產(chǎn)負債表過程中，確定自然資源生態(tài)權益標準和自然資源負債的原則性問題[14]。

四、自然資源權益劃分公允標準的影響

1.對經(jīng)濟的影響。公允標準將確定自然資源經(jīng)濟性開發(fā)利用的水平，進而對地方經(jīng)濟發(fā)展的總量和結構產(chǎn)生影響。公允標準給予了資源型經(jīng)濟明確的約束標準，并將資源約束、環(huán)境污染和生態(tài)破壞型經(jīng)濟活動限定在一定范圍內，這將對傳統(tǒng)的“高投入、高排放”經(jīng)濟增長方式形成明確的約束。公允標準將進一步激勵生態(tài)型經(jīng)濟、服務型經(jīng)濟的發(fā)展，“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”將成為調結構、促增長的主要方式[15]。

2.對生態(tài)環(huán)境的影響?；谫Y源科學規(guī)律、資源系統(tǒng)工程、生態(tài)文明發(fā)展理論確立的自然資源權益劃分公允標準體系將有效保護生態(tài)環(huán)境?；谏鷳B(tài)文明發(fā)展理念，公允標準要充分體現(xiàn)自然資源的生態(tài)屬性，把生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性放在突出位置，協(xié)調好自然資源的生態(tài)功能和經(jīng)濟社會功能，轉變過去“重GDP、輕COD”，“兩高一低（高消耗、高排放、低產(chǎn)出）”的發(fā)展方式；在政策上，公允標準將充分體現(xiàn)自然資源生態(tài)權益和經(jīng)濟權益的和諧，利用價格、財政、稅收、金融、土地等政策體系來實現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展理念；在發(fā)展布局上，國土空間規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等使公允標準遵循自然規(guī)律，保護自然資源的生態(tài)功能與資源承載能力[16]。

3.對利益相關者的影響。公允標準確定的自然資源權益將直接影響資源型產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的生產(chǎn)成本，改變自然資源的配置。自然資源生態(tài)權益的提升降低了自然資源對經(jīng)濟活動的輸入，使市場上的資源稀缺，自然資源市場價格上漲，資源產(chǎn)業(yè)鏈面臨著輸入型通貨膨脹，與此相關的工業(yè)品生態(tài)成本上升，企業(yè)將通過提高最終產(chǎn)品售價來影響資源型產(chǎn)品消費，最終影響整體的物價水平。公允標準將保護公眾生活的舒適生態(tài)環(huán)境，但也要承受由于資源約束而導致的資源價格上漲帶來的輸入型通貨膨脹，資源相關消費品價格上升，消費成本增加。公允標準將為政府制定相關資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護政策提供依據(jù)，形成自然資源保護的“紅線”，以考核經(jīng)濟社會發(fā)展的績效[17]。

五、確定自然資源權益劃分公允標準面臨的困難

1.對資源、環(huán)境和生態(tài)的認識不夠。自然資源是一個復雜系統(tǒng)，自然資源要素相互聯(lián)系，其與經(jīng)濟系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)存在復雜關系。如水、土資源的配置是相互聯(lián)系的，單獨的水資源和土資源核算是沒有意義的；生態(tài)系統(tǒng)服務價值是一個綜合的服務結果，單獨的服務結果也是沒有價值的。以資源科學、環(huán)境科學、生態(tài)學等相關理論為基礎，形成科學的自然資源權益劃分公允標準體系，是推進自然資源治理的自然科學理論基礎，理論認識水平的缺乏是導致公允標準劃分困難的主要因素，但隨著人們對相關科學研究的展開、科學認知水平的提高，公允標準的科學性將不斷增強，從而滿足自然資源管理的要求。

2.自然資源核算體系不夠完善。在提高自然資源效率的研究上，從經(jīng)濟理論上的庇古稅、科斯產(chǎn)權等方法，以及系統(tǒng)科學的運籌學、系統(tǒng)分析等方法進行理論探索和實踐應用，取得了一定進步[18]。為了進一步加強自然資源的精細化管理，完善自然資源核算體系非常有必要。目前關于自然資源核算的問題有：①缺乏核算相關制度安排。目前的自然資源統(tǒng)計核算體系無法滿足自然資源精細化管理要求，年度統(tǒng)計核算轉變?yōu)榻栀J過程核算，缺乏相關制度保障。②自然資源資產(chǎn)過程核算還沒有系統(tǒng)的、統(tǒng)一的方法體系。目前自然資源資產(chǎn)負債表的編制還存在諸多爭議，相當多的學者認為應當建立在當前統(tǒng)計核算的基礎上，通過價值量化來實現(xiàn)；部分學者提出的基于會計理論的復式記賬核算體系不完善、不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范、成熟和普遍認可的方法體系。③基于統(tǒng)計核算的自然資源管理需要轉變。我國現(xiàn)行的自然資源與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計核算管理無法滿足實行復式核算和過程核算的要求。

3.自然資源權益劃分公允標準具有明顯的經(jīng)濟和生態(tài)后果。公允標準的確定直接影響著資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的約束，同時決定著生態(tài)環(huán)境相關要素的標準，在當前傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展觀主導的情況下，公允標準的確定需要具有生態(tài)文明發(fā)展觀的基礎。由于公允標準對經(jīng)濟發(fā)展的影響，各級政府干預公允標準的確定和執(zhí)行，造成公允標準有失公允；由于資源環(huán)境問題突出，距離公眾的期望較大，公眾對公允標準的要求和各級政府的理想標準會存在較大的差距，這將嚴重影響公允標準中的“公允”。

六、完善自然資源權益劃分公允標準體系的建議

1.在思想認識上，加快形成生態(tài)文明發(fā)展的文化氛圍。思想認識是行動的前提和基礎，公允標準體系的完善首先需要我們形成生態(tài)文明發(fā)展理念，提高對自然資源的認識，把“綠水青山就是金山銀山”思想作為生態(tài)文明建設的基礎，作為建立公允標準的基本原則；基于生態(tài)文明，運用法律、經(jīng)濟、技術等必要的方法手段來確定和實施公允標準；要開展廣泛的自然資源宣傳教育，多方位、多角度、多層面地推進自然資源精細化管理工作，提高全民參與的自覺性。

2.在制度體系上，確立自然資源產(chǎn)權制度改革的中心地位。自然資源產(chǎn)權制度改革就是要明確自然資源的各項權利，從而保障國家對自然資源的統(tǒng)籌配置。將自然資源的經(jīng)濟權益施以合理的配置方式，能通過產(chǎn)權委托代理關系的實施委托代理管理，市場配置效率更高的交給市場來解決；將自然資源的生態(tài)權益作為保護管理的內容，實施有效的層次管理體系、績效考核體系、監(jiān)督審計體系，充分保障自然資源生態(tài)權益的實現(xiàn)。作為生態(tài)文明體制改革的支撐內容，公允標準體系是確立政府和市場配置自然資源方式、責任和權利的前提，使水資源、森林資源、生態(tài)資源等擺脫“公地悲劇”，形成有效解決大氣污染、水污染、土壤污染等問題的體制機制。

3.公允標準的建立應為領導干部自然資源審計和生態(tài)文明績效評價制度提供依據(jù)。本文的公允標準研究基于復式記賬的自然資源資產(chǎn)負債表編制框架，需建立自然資源過程核算制度，實施自然資源精細化管理。公允標準將為復式記賬權益劃分、負債確認提供標準，動態(tài)的自然資源過程核算將能夠有效監(jiān)控自然資源的開發(fā)利用和保護修復活動，為動態(tài)過程管理提供核算信息。動態(tài)過程核算將為地方政府及其領導干部的政績考核提供參考依據(jù)，引導地方政府治理生態(tài)環(huán)境，推進資源環(huán)境由被動管理轉向主動治理，促進各級領導干部樹立正確的政績觀。動態(tài)過程核算也使各級領導干部的自然資源管理活動有了具體的行動標準和工作依據(jù)。