水電工程移民利益共享障礙及對(duì)策

鄭洪春 舒高華

摘 要：由于城市的發(fā)展速度較快，所以，城市對(duì)于各類資源的需求量也在不斷增加。為了維持城市的正常運(yùn)作，我國(guó)政府進(jìn)行大量的水利工程建設(shè)，以保證人們對(duì)于電力的需求。在水利工程建設(shè)的過程中，也要開展水電工程移民工作，但是水利工程移民也存在著較多的矛盾與問題。所以，在本篇文章之中，筆者將對(duì)國(guó)內(nèi)外水電工程移民利益共享進(jìn)行研究，并分析當(dāng)前水電工程移民利益共享政策的問題與現(xiàn)狀，從而提出具有針對(duì)性的建議，以此給有關(guān)人員提供理論參考。

關(guān)鍵詞：水電工程移民;利益共享;現(xiàn)狀政策分析;問題障礙;對(duì)策建議

一、水電工程移民的問題概述

隨著我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化程度的不斷提高，使得工業(yè)用地、商業(yè)用地以及住宅用地面積不斷增加，這樣也會(huì)使得土地資源日益稀缺，而在安置水電移民的過程中，需要從安置區(qū)域內(nèi)的居民手中抽調(diào)出足夠的土地，以解決安置移民的問題。但是，當(dāng)前人地關(guān)系處于較為緊張的狀態(tài)，并且部分區(qū)域的環(huán)境容量，也在不斷的趨于飽和，所以，在安置的過程之中，將會(huì)面臨著環(huán)境容量與土地方面的問題。在進(jìn)行水電工程移民的過程中，既缺乏更加系統(tǒng)的制度，從而保障移民群體的基本權(quán)益，也缺乏保障移民權(quán)益的物質(zhì)基礎(chǔ)，因?yàn)槲覈?guó)關(guān)于水電移民的社會(huì)保障制度建設(shè)仍處于初級(jí)階段，而施工單位與地方政府，也難以提供數(shù)量多、選擇性強(qiáng)的就業(yè)崗位，并且移民群體仍將面臨著醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的問題。除此之外，由于安置理念的不足，也使得移民群體無法享受工程開發(fā)的綜合效益。移民安置的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重建，所以，安置的過程不能簡(jiǎn)單地提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而應(yīng)當(dāng)讓移民群體可以享受到工程的綜合效益。所以，水電開發(fā)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及政府等都應(yīng)當(dāng)關(guān)注移民群體的切實(shí)需求，并在經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)以及財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的過程之中，將此類因素進(jìn)行綜合考慮，以此來避免綜合效益全部被非影響區(qū)域人員與有關(guān)單位享受，卻讓被移民群體單方面的承受移民損失。

二、關(guān)于現(xiàn)行水電移民利益共享政策的分析

在上世紀(jì)80年代，我國(guó)就已經(jīng)推行了水電移民利益共享的政策，其主要的內(nèi)容包括水力發(fā)電站從維護(hù)基金中提取一部分金額對(duì)庫(kù)區(qū)移民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)在扣除廠用電后的每一度電中提取1厘，以用于保障庫(kù)區(qū)移民的基本生產(chǎn)生活。此種政策也存在著不足之處，因?yàn)榇朔N方式是一種短期的利益共享，而其核心為扶貧救濟(jì);但是，移民群體不單需要經(jīng)濟(jì)救助，同時(shí)也需要進(jìn)行家園建設(shè)、取得業(yè)崗位、獲得社會(huì)認(rèn)同等需求。所以，國(guó)務(wù)院便出臺(tái)了《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》;在該《意見》中，將會(huì)增加每位移民的補(bǔ)助金額，其近期目標(biāo)則解決移民的基本生活問題，而其長(zhǎng)期目標(biāo)則是為了有效的實(shí)現(xiàn)增收、改善生活水平等。但是，該《意見》也存在著不完善之處，因?yàn)閹?kù)區(qū)移民會(huì)使得安置區(qū)的人均資源占有量出現(xiàn)降低，并使得就業(yè)形勢(shì)不斷加劇，這樣也直接對(duì)安置區(qū)內(nèi)的居民生活產(chǎn)生的影響，并且該《意見》并未讓安置區(qū)的居民共享工程收益。當(dāng)然，部分水利工程開發(fā)企業(yè)為了解決此類問題正在探索補(bǔ)償辦法，其主要方式為：以居民被淹沒的田地作為初始資金，并將其資金劃分至工程投入中，這樣便實(shí)現(xiàn)了對(duì)損失金額的轉(zhuǎn)化，并讓庫(kù)區(qū)移民共享到水電工程的綜合效益。當(dāng)然，此種辦法也存在著一定的缺陷，因?yàn)樗姽こ滩粌H會(huì)提供電力資源，同時(shí)也會(huì)提供灌溉、航運(yùn)等相關(guān)服務(wù)，而此類服務(wù)也將產(chǎn)生大量的財(cái)務(wù)收益，可是居民群體僅能享受到了出售電力資源的收益。因此，當(dāng)前的利益共享政策，依然屬于財(cái)務(wù)性的收益分享政策，而不是對(duì)整項(xiàng)工程綜合收益的分享，這樣也會(huì)讓移民群體的利益受到影響。

三、水電工程移民利益共享的阻礙分析

由于水電工程的大量興建，也讓大量的水電移民產(chǎn)生，而各地政府與企業(yè)也在積極探尋增加移民綜合收益的途徑。但是，在確立共享機(jī)制以及分配共享收益政策的過程中，還存在著諸多的矛盾與問題，這樣就會(huì)使得該種方式在推廣的過程中，受到了較大的阻礙。

3.1無明確制度確認(rèn)移民的利益共享權(quán)益

目前，世界大壩委員會(huì)（ICOLD）認(rèn)為移民應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目綜合效益的主要受益者之一。所以，政府也給予移民相應(yīng)的利益作為補(bǔ)償，但是在綜合收益方面仍存在著問題，例如：移民并未享受到綜合收益、共享產(chǎn)權(quán)分成等。目前，在進(jìn)行移民安置的過程中，重視經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)償，但是并未對(duì)移民群體的精神損失進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)移民群體的基本權(quán)益并未得到制度的保障，所以，應(yīng)當(dāng)確立明確的制度，從而讓移民群體可以實(shí)現(xiàn)利益共享并保證自身的權(quán)益。

3.2移民共享工程效益的份額難以度量

在新建水利工程的過程之中，將會(huì)導(dǎo)致移民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)受到損失，而在對(duì)其進(jìn)行量化的過程之中，則會(huì)以其貢獻(xiàn)值來進(jìn)行計(jì)算，可是水電工程的開發(fā)，不僅會(huì)讓移民受到直接的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也會(huì)對(duì)自身的精神心理以及文化等帶來損害。在對(duì)移民受損失的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估的過程之中，其采取的方法，也存在著不合理之處，例如：部分區(qū)域的土地補(bǔ)償費(fèi)以及安置費(fèi)，并不能夠徹底的體現(xiàn)土地的價(jià)值。若在進(jìn)行份額計(jì)算的過程中，以簽字費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)作為資本投入，那么移民的共享工程收益就會(huì)減少，從而實(shí)現(xiàn)了工程綜合效益共享不均衡的問題。

四、水電工程移民利益共享的對(duì)策

4.1建立制度框架、完善法律規(guī)定

目前，移民安置工作面臨著眾多的難題，這樣也就更加急迫需要更加完善的制度框架以及法律體系，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)各利益群體的平衡，從而讓綜合收益能夠得到有效的共享，并將移民的合法權(quán)益以法律的形式進(jìn)行確認(rèn)。在確定移民共享的收益份額時(shí)，不僅需要考慮其對(duì)工程的積極貢獻(xiàn)，還需要對(duì)土地資源收益社會(huì)保障等綜合因素來進(jìn)行考量，從而計(jì)算出更加真實(shí)合理的成本，并以此作為移民應(yīng)當(dāng)共享水電工程綜合收益的百分比，而對(duì)移民應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)益，還要利用法律以及制度框架來予以保障。

4.2協(xié)調(diào)企業(yè)、移民、政府三者的關(guān)系

移民、政府以及水電企業(yè)是水電工程核心收益的相關(guān)者，所以，需要對(duì)這三者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而確保移民利益共享機(jī)制，可以得到更加有效的落實(shí)。政府在這三者之中，其有著極為特殊的關(guān)系，因?yàn)檎仁且泼窆ぷ鞯陌才耪撸瑫r(shí)又是利益的享受主體，期望通過水電移民大力推動(dòng)和改善地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是地方政府在保證財(cái)政收入的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以移民群體的角度為出發(fā)點(diǎn)，從而讓移民可以更加徹底的共享工程開發(fā)的收益，而企業(yè)作為水電工程開發(fā)者，其責(zé)任范圍不僅需要維持水電的正常運(yùn)行，還要使移民群體享受到更加廣泛的利益收益中。通過對(duì)移民、政府、企業(yè)這三者關(guān)系的協(xié)調(diào)，可以解決移民中的眾多難題，并使得利益共享機(jī)制得到徹底的落實(shí)，從而讓移民群體可以真正享受到屬于自己的權(quán)益，確保移民能夠搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、會(huì)致富。

五、結(jié)束語

綜上所述，水電工程在帶來巨大收益的同時(shí)，也會(huì)給庫(kù)區(qū)的居民帶來物質(zhì)與精神雙方面的損失。所以，企業(yè)應(yīng)當(dāng)考慮更加積極的措施來解決移民群體所面臨的問題，而政府作為移民安置的責(zé)任主體、實(shí)施主體和工作主體應(yīng)當(dāng)通過制度與法律的形式來使移民群體的基本權(quán)益得到保障。除此之外，在設(shè)置收益共享機(jī)制的過程之中，還應(yīng)當(dāng)將其內(nèi)部的收益分層進(jìn)行合理化，以此來解決移民過程中所面臨的問題。

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