政治吸納視閾下人民政協(xié)界別變遷與優(yōu)化

董樹彬 董鵬林

摘 要：人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為黨和國家各項事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻。人民政協(xié)由界別組成，并通過界別實現(xiàn)政治吸納功能。政治吸納是人民政協(xié)界別變遷與優(yōu)化的內(nèi)在邏輯。人民政協(xié)70年是界別吸納框架、吸納動力和吸納策略不斷調(diào)適的70年。在這一過程中，界別吸納交叉重疊、涵蓋面不足、組織化水平低的問題也日益凸顯，弱化了界別吸納的包容性和適應(yīng)性。新時代人民政協(xié)界別設(shè)置應(yīng)著眼于統(tǒng)一戰(zhàn)線新要求，優(yōu)化吸納格局，拓展吸納范圍，提升組織化水平，以更好發(fā)揮界別優(yōu)勢，推動人民政協(xié)作為國家治理體系重要組成部分更加成熟、更加定型，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢凝聚人心、匯聚力量。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);政治吸納;統(tǒng)一戰(zhàn)線;界別

中圖分類號：D621 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）08-0001-08

中國人民政治協(xié)商會議（以下簡稱“人民政協(xié)”）第一屆全體會議于1949年9月在北京召開，代表全國人民賦予新中國成立的合法性，具有重大的歷史意義。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨進行政治吸納，擴大人民有序政治參與的重要渠道。人民政協(xié)由界別組成，并通過設(shè)置和調(diào)整界別實現(xiàn)政治吸納的功能。新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，為人民政協(xié)政治吸納提出了新的要求。由此，基于政治吸納的視角，梳理人民政協(xié)70年來界別變遷的歷程，分析人民政協(xié)界別存在的問題，并提出改進和優(yōu)化對策就顯得尤其必要，這對于提升人民政協(xié)界別吸納能力，加強和改進新時代人民政協(xié)工作，促進社會穩(wěn)定和發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、引言

21世紀初，政治吸納憑借其良好的解釋力成為理解和研究中國政治穩(wěn)定性的重要理論工具。從普遍意義上講，政治吸納是政治系統(tǒng)為保持有效運轉(zhuǎn)，從社會系統(tǒng)吸收優(yōu)勢群體參與到政治中來而進行的一種政治行為。在當代中國政治視閾下，政治吸納具體表現(xiàn)為以中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政為核心的政治系統(tǒng)為實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)而有選擇地吸納社會精英群體參與政治的行為。

長期以來，中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮了政治吸納的功能。中國共產(chǎn)黨通過統(tǒng)一戰(zhàn)線吸納了大批的社會精英，積累起豐富的政治合法性，完成了從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，并保證了長期執(zhí)政與政治穩(wěn)定。習(xí)近平總書記提出：“統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的事業(yè)取得勝利的重要法寶，必須長期堅持。”①中國共產(chǎn)黨在新時代實現(xiàn)長期有效執(zhí)政，推進國家治理現(xiàn)代化仍需要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線政治吸納的功能。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨進行政治吸納的延伸和重要渠道，具有強大的政治吸納能力，對于擴大有序政治參與具有重要意義。人民政協(xié)由界別組成，政協(xié)吸納具體表現(xiàn)為界別吸納。在一定吸納目標下，政協(xié)通過設(shè)置界別，對各界社會精英人士進行有選擇、有分類的政治吸納，并隨著時代的發(fā)展而不斷調(diào)整。

中國特色社會主義進入新時代以來，改革開放全面深化發(fā)展，利益格局發(fā)生深刻變革，社會結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，政治參與的需要日益增長。這對政協(xié)吸納提出了新的要求和挑戰(zhàn)，有必要對界別“進行存量整合或增量設(shè)置，以更好反映社情民意，有效吸納更多的人進入?yún)f(xié)商民主重要渠道”②，以適應(yīng)社會發(fā)展和政策調(diào)整的需要?？傊?，政治吸納是統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要功能，是人民政協(xié)界別變遷與優(yōu)化的內(nèi)在邏輯，貫穿于人民政協(xié)界別變遷與優(yōu)化的全過程。

二、政治吸納視閾下人民政協(xié)界別的變遷

人民政協(xié)70年是界別吸納框架、吸納動力和吸納策略不斷調(diào)適的70年，通過適時調(diào)整界別設(shè)置，較好地適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革開放政策實施的需要。

1.人民政協(xié)界別吸納的框架構(gòu)建

界別是人民政協(xié)為進行有組織、有選擇和有分類的政治吸納而設(shè)置的基本組織框架，經(jīng)歷了一個由萌芽到成熟的構(gòu)建過程。1949年人民政協(xié)成立之初由45個“單位”及特別邀請人士組成，代表總額五百一十名。③此時，“界別”還處于萌芽階段，僅作為用以涵蓋部分民主人士的形容詞而存在。1954年第二屆政協(xié)開始設(shè)置“醫(yī)藥衛(wèi)生界”“教育界”“新聞出版界”和“宗教界”等界別。由此，“界別”有了實質(zhì)性意義，但此時的界別還是狹義上的界別，專指除黨派、團體界別之外的職業(yè)界別。

隨著社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，界別吸納框架不斷調(diào)整和優(yōu)化。20世紀80年代，中共中央提出并經(jīng)與各方面協(xié)商確定的政協(xié)委員名單中首次將所有政協(xié)的參加單位稱為“界別”，并提出了“界別設(shè)置”的概念。④由此，“界別”開始成為廣義上的界別。1995年李瑞環(huán)在政協(xié)第八屆全國委員會常務(wù)委員會第十三次會議上的講話中，分別在兩種情況下六處使用了“界別”或“界”的概念。第一種情況是作為政協(xié)主體，有三處同各黨派、各團體并列使用。另一種情況是作為政協(xié)委員的來源，有兩處單獨使用，另一處同階層并列使用。⑤可見當時政協(xié)對界別地位和作用有了新的認識，并有意識地突出界別，但對界別的性質(zhì)和定位并不是十分清晰。經(jīng)過一段時間的理論宣傳和研究，界別的內(nèi)涵、外延、特點和優(yōu)勢等都得到進一步明確。2004年3月通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》明確提出了“設(shè)若干界別”“界別設(shè)置”⑥的表述。從此界別正式成為政協(xié)進行吸納的主要單元，界別吸納的框架基本構(gòu)建成型。

從第一屆政協(xié)的45個“單位”和1個特邀人士團體到第八屆政協(xié)的34個“界別”，概念和數(shù)字調(diào)整的背后反映的是界別吸納框架建構(gòu)和發(fā)展的過程。在新時代全面深化改革的大背景下，界別吸納的框架也必將進一步優(yōu)化，這是社會治理精細化和社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的必然要求。

2.人民政協(xié)界別吸納的動力調(diào)適

基于國家和社會二元論的理論，界別吸納的動力主要有兩個：第一個是黨和國家根據(jù)政策需要，主動設(shè)置相關(guān)界別，吸納相應(yīng)的社會精英人士，體現(xiàn)為政策導(dǎo)向性;第二個是黨和國家在社會政治參與的需要和壓力下進行吸納，滿足社會政治參與的需要，體現(xiàn)為政策適應(yīng)性。總之，人民政協(xié)界別變遷正是在此雙重動力的交互驅(qū)動和不斷調(diào)適下實現(xiàn)的。

人民政協(xié)成立之初，中國共產(chǎn)黨逐漸建構(gòu)起以黨的組織為核心的單位制的社會，“所有的個人都歸屬于一定的組織單位”⑦，個體的生存和發(fā)展只能通過單位實現(xiàn)，個體的自由只能在單位內(nèi)部得到滿足，社會政治參與的需要被局限在單位之內(nèi)?；谶@一制度安排，黨和政府獲得了強大的政治動員空間和能力。由此，人民政協(xié)界別在這一階段的調(diào)整主要是在政策驅(qū)動下實現(xiàn)的。如第一屆人民政協(xié)為了能夠代行人大職能，邀請了區(qū)域代表和軍隊代表參加會議。1954年第一屆全國人民代表大會召開后，第二屆人民政協(xié)就不再設(shè)置區(qū)域代表和軍隊代表兩個單位，同時為彰顯農(nóng)村合作社的重要性，增設(shè)合作社界別。第三屆和第四屆人民政協(xié)的界別沒有變化?？梢?，這一階段界別的調(diào)整具有明顯的政策導(dǎo)向性，而政策適應(yīng)性并不明顯。

改革開放之后，社會獨立性不斷提高，政治參與的需要日益增長。與此同時，黨和政府通過政策調(diào)整主導(dǎo)和驅(qū)動經(jīng)濟社會發(fā)展仍然是發(fā)展中國家治理的主要特點，政策驅(qū)動力還有很大的運行空間，但相較于改革之前有所收縮和調(diào)適。所以，這一階段界別吸納的動力體現(xiàn)出以政策驅(qū)動力調(diào)適而社會政治參與需求不斷增長的特點。主要表現(xiàn)為：為了發(fā)展中國體育事業(yè)，推進國家統(tǒng)一，促進科研和教育事業(yè)等重大政策的落實，人民政協(xié)先后在第五屆取消合作社界、增設(shè)體育界，在第六屆增設(shè)港澳同胞界、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會，在第七屆確立了中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會的界別資格等，這些都體現(xiàn)出明顯的政策導(dǎo)向性。與此同時，界別吸納動力的調(diào)適也表現(xiàn)出明顯的政策適應(yīng)性。如第八屆政協(xié)增設(shè)了經(jīng)濟界，第六屆政協(xié)通過調(diào)整界別名稱的方式將“農(nóng)村界”改稱“農(nóng)林界”，又在第九屆改為“農(nóng)業(yè)界”，第十屆政協(xié)將“社會福利界”改稱“社會福利和社會保障界”，這些都適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。不管是體現(xiàn)為政策導(dǎo)向性，還是體現(xiàn)為政策適應(yīng)性，界別調(diào)整都擴大了界別的包容性，滿足了新時期相關(guān)界別群眾政治參與以及改革開放深化推進的需要。

十八大以來，人民群眾有序政治參與的需要日益增長，“希望有更多機會參與對國家和社會的治理，在政治參與中更廣泛更真實地行使當家作主的權(quán)利”⑧，對人民政協(xié)界別吸納提出更高要求。由此，社會政治參與的需要與壓力將會成為政協(xié)界別吸納的重要動力，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進一步成長。這就要求人民政協(xié)進一步優(yōu)化界別設(shè)置，拓展有序政治參與空間，找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓。

3.人民政協(xié)界別吸納的策略選擇

界別吸納的策略選擇是隨著人民政協(xié)界別吸納框架建構(gòu)和動力調(diào)適的過程逐漸確立和完善起來的。通過這些策略選擇，人民政協(xié)界別較好地處理了一致性和多樣性的關(guān)系，鞏固和擴大了統(tǒng)一戰(zhàn)線，滿足了社會各界精英人士有序政治參與的需要。

第一，橫向上以政黨為核心的同心圓式吸納。從第一屆開始，人民政協(xié)逐漸確立起以政黨為核心，以團體組織為外圍，以各職業(yè)界別為最外圍的呈同心圓狀分布的吸納格局?；诖耍鐒e穩(wěn)定性也呈現(xiàn)出從核心到外圍逐層降低的態(tài)勢。第一屆政協(xié)之后，黨派界別進行了微調(diào)，如民聯(lián)與民革合并，救國會自行解散等，并在第二屆政協(xié)實現(xiàn)了定型。從第二屆政協(xié)至今，十個政黨界別都保持了穩(wěn)定，數(shù)量和名稱都沒有發(fā)生變化，在界別設(shè)置中始終處于核心地位。共青團、全國總工會等團體界別大體保持了穩(wěn)定，在數(shù)量和名稱方面變化不大。如第五屆政協(xié)將“社會科學(xué)團體”改名為“社會科學(xué)界”，使其轉(zhuǎn)型為職業(yè)界別。而處于最外圍的職業(yè)界別的數(shù)量增減明顯，名稱變化頻繁，在吸收了個別原屬于團體界別的同時，在第八屆增設(shè)了經(jīng)濟界，并對既有的一些界別進行了更名，如“農(nóng)業(yè)界”“文化藝術(shù)界”等界別的名稱都是經(jīng)過反復(fù)更改而確定的。通過這一吸納策略，人民政協(xié)既能夠依靠政黨界別獲得堅實的穩(wěn)定性基礎(chǔ)，又能夠適時進行界別調(diào)整有效吸納多元主體，有利于妥善處理人民政協(xié)內(nèi)部改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。

第二，縱向上以多元渠道為基礎(chǔ)的混合式吸納。組成人民政協(xié)的各界別，如各政黨、各團體組織，各自都具有獨立吸納的功能。隨著界別框架的構(gòu)建成型，界別基于政黨、團體組織等多元吸納渠道基礎(chǔ)上的混合式吸納格局也逐漸完善。在人民政協(xié)之外，多元渠道通過初次吸納將各階層社會精英吸納入自身組織當中，為其提供了一個較低層次的政治參與平臺。雖然這一平臺所能夠提供的政治參與的程度和廣度都是有限的，但為各界精英人士進入更高層次的參政平臺提供了暢通的渠道。政協(xié)界別在政黨、群團組織和社會組織初次吸納的社會精英之中進行再次吸納，使社會精英人士從政治參與邊緣進入政治參與中心。通過這一吸納策略，人民政協(xié)既有效緩解了社會政治參與的壓力，又能通過選擇具有較高政治素養(yǎng)和政治理性的精英來有效整合社會利益訴求，擴大社會支持的來源。

第三，界別吸納與界別協(xié)商內(nèi)外銜接。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是界別吸納和界別協(xié)商相互銜接，良性互動的統(tǒng)一體?！敖鐒e協(xié)商聚賢為先，咨政建言”⑨，界別吸納具有外向性，為界別協(xié)商匯聚多元主體，而界別協(xié)商具有內(nèi)向性，能夠?qū)Χ嘣黧w進行整合，兩者相互銜接，協(xié)同運作。改革開放之前，人民政協(xié)在曲折中發(fā)展，界別吸納與界別協(xié)商的協(xié)同作用沒有得到充分的發(fā)揮。改革開放之后，中共中央明確了人民政協(xié)的性質(zhì)定位，界別吸納的范圍得以擴大，界別吸納的能力和效果得到很大的提高，為界別協(xié)商提供了多元主體和發(fā)展動力。同時，各級政協(xié)也開始了對界別協(xié)商實踐的探索，界別吸納和界別協(xié)商的協(xié)同效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。十八大以來，人民政協(xié)基于專門協(xié)商機構(gòu)的性質(zhì)定位，為界別吸納提出了新要求，為界別協(xié)商注入新的時代內(nèi)涵，界別吸納與界別協(xié)商銜接得更加緊密，協(xié)同效果進一步顯現(xiàn)。通過界別吸納與界別協(xié)商內(nèi)外銜接的策略，人民政協(xié)能夠?qū)崿F(xiàn)有效整合社會優(yōu)勢資源，增強多元主體政治參與的效能感和認同感，提高政治吸納的吸引力和凝聚力。

界別吸納框架、吸納動力和吸納策略的變遷是一個隨著時代不斷進步而逐漸完善的過程。無論是在改革前，還是在改革后，界別的調(diào)整都適應(yīng)了黨、國家和人民的階段性需要，推動了中國特色社會主義各項事業(yè)的發(fā)展。

三、政治吸納視閾下人民政協(xié)界別存在的問題

自第八屆人民政協(xié)以來，人民政協(xié)界別設(shè)置沒有進行過大的調(diào)整，這就導(dǎo)致界別吸納的能力難以適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革開放政策實施的需要。在政治吸納視閾下分析界別存在的問題，對于更好提升界別吸納的實效性，推進人民政協(xié)更加成熟、更加定型，發(fā)揮人民政協(xié)在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用具有重要意義。

1.人民政協(xié)界別交叉重疊

人民政協(xié)從成立以來就沒有形成一套清晰的界別設(shè)置標準，既沒有明確界別之間的界限，也沒有嚴格區(qū)分和限制界別吸納的對象和范圍，這在當時并不是問題。但隨著社會分工日益精細，界別界限更加模糊，界別吸納交叉重疊的問題愈發(fā)明顯，削弱了界別吸納和整合的實效性。

人民政協(xié)成立之初，全國尚未完全統(tǒng)一，社會結(jié)構(gòu)、階層構(gòu)成和階層關(guān)系都比較簡單，除中國共產(chǎn)黨之外，參加政協(xié)的大多數(shù)單位是以“塊”的形式懸浮于社會頂層，并沒有扎根于社會和群眾之中，其吸納的能力相對有限，即使沒有一定的吸納標準，彼此之間仍具有清晰的界限。從第二屆政協(xié)開始，便形成了職業(yè)界別的“條”同團體界別的“塊”并存的吸納格局。職業(yè)界別大都有單一的設(shè)置標準，而團體界別的設(shè)置標準包括職業(yè)、民族、年齡、性別和地區(qū)等，比較復(fù)雜多樣。再加上“條”和“塊”之間不存在排他性的專有吸納對象和吸納范圍，“條”和“塊”呈現(xiàn)出交錯發(fā)展的態(tài)勢，交叉重疊的問題由此產(chǎn)生。

隨著改革開放的深入，社會結(jié)構(gòu)、階層構(gòu)成和關(guān)系日益復(fù)雜化，懸浮在社會上層的各團體界別在縱向上不斷拓展自身的基層組織，向下扎根和延伸成為全國性的團體，具有了“條”的特性。同時，各職業(yè)界別在橫向上也不斷拓展吸納的范圍，具有了“塊”的特性，使得界別吸納的范圍不斷拓展，吸納的渠道日益多元。在統(tǒng)一戰(zhàn)線不斷擴大的背景下，各界社會精英進入政協(xié)的機會日益豐富。與此同時，各領(lǐng)域、各層次的精英人士流動性不斷增強，往往兼有多重社會身份，從事多種職業(yè)，可以在多個界別間進行選擇。這無疑增加了界別按一定標準進行吸納的難度?？傊?，在人民政協(xié)包容性不斷擴大的背景下，“條”和“塊”在各自內(nèi)部以及彼此之間的邊界日益模糊，交叉重疊的問題日益凸顯。如科協(xié)和科技界、共青團和青年聯(lián)合會、工商聯(lián)和經(jīng)濟界、民族界和宗教界界別間都存在明顯的交叉重疊問題。

界別吸納交叉重疊的問題導(dǎo)致界別內(nèi)部和界別之間吸納不足、過度吸納以及委員構(gòu)成不合理的后果，這既浪費了有限的政治資源，弱化了界別吸納的實效性和適應(yīng)性，也不符合人民政協(xié)多元化吸納的要求，導(dǎo)致各界別特色弱化，趨同性日益嚴重，最終削弱的是界別多元主體的協(xié)同效應(yīng)。

2.人民政協(xié)界別涵蓋不足

人民政協(xié)界別涵蓋不足是新時代推動界別調(diào)整和優(yōu)化的直接原因。改革開放不斷深化，對界別吸納提出了新的要求。一方面，社會空間不斷拓展，逐漸超出了人民政協(xié)界別吸納的涵蓋面，使得界別吸納難以適應(yīng)新興社會精英政治參與的需要;另一方面，社會底層群體的利益訴求不斷增加，而界別仍基于精英化的吸納標準，忽視了對社會底層群體的吸納，這為新時代界別優(yōu)化提出了迫切要求。

第一，界別吸納對新興社會精英的遺漏。從第八屆開始，人民政協(xié)界別固化為34個。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不斷變化，人民政協(xié)界別設(shè)置的滯后性逐漸顯現(xiàn)。新的社會階層和社會組織等各方面精英人士的規(guī)模不斷擴大，擁有的社會資源也日漸增多，對政治穩(wěn)定和社會發(fā)展的影響力不斷增強。例如：新興社會組織日益成為人民群眾參與社會治理的重要渠道;律師群體在推進全面依法治國的過程中不斷壯大，并發(fā)揮日益重要的作用;多媒體、人工智能、綠色生態(tài)等新興領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)中的精英人士的規(guī)模與社會影響力也不斷擴大。但當前的人民政協(xié)沒有設(shè)置相應(yīng)的界別，無法對新興社會精英進行專門而有效的吸納，難以滿足他們有序政治參與的需要，使其大量地游離于政協(xié)之外，不利于黨和政府對優(yōu)勢資源的整合和利用。

第二，界別吸納對底層群體的忽視。從第一屆開始，人民政協(xié)便將社會各界精英人士作為吸納對象，而很少吸納社會底層群體。界別委員都是有一定參政能力的社會精英，而社會底層群體，既沒有豐富的社會資源和號召力，又不具備一定的利益代表和利益表達能力?？傊?，他們自身不成其為社會精英，又很少有社會精英來代表他們，是人民政協(xié)界別吸納在過去長時間內(nèi)相對忽視的群體，以至于界別中“社會上層人士人數(shù)過多、比例過高，中下層人士較少、比例較低”⑩，如政協(xié)中雖然有農(nóng)工民主黨、農(nóng)業(yè)界、全國總工會和工商聯(lián)等界別，但其中大多是各企事業(yè)單位和各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)或?qū)＜覍W(xué)者，并沒有真正的農(nóng)民和一線工人。這對農(nóng)民和工人來說，僅僅具有象征意義，很難使他們的利益訴求通過界別得到直接而充分的表達。這一問題的存在和不斷積累，很可能為社會治理埋下非制度化參與的隱患。

無論是對社會中上層新興社會精英的遺漏，還是對社會底層群體的忽視，都削弱了人民政協(xié)吸納與整合社會資源的能力，不利于增強中國共產(chǎn)黨調(diào)動社會資源維護社會穩(wěn)定、推動社會發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要的能力。

3.人民政協(xié)界別組織化水平低

在當前的界別設(shè)置格局中，界別的組織化水平呈現(xiàn)出明顯的不均衡性。黨派界別具有最為完備的組織體系，團體界別也具有比較完善的組織設(shè)置，而占數(shù)量較多的職業(yè)界別的組織化則處于比較低的水平，這不利于界別協(xié)商整合功能的發(fā)揮，最終削弱的是界別吸納的吸引力和實效性。界別組織化水平低的問題主要是基于職業(yè)界別提出的，表現(xiàn)為以下三個方面。

第一，缺少常設(shè)機構(gòu)。人民政協(xié)各職業(yè)界別并沒有成立以界別名義運行的常設(shè)機構(gòu)。在政協(xié)會議召開期間，各界別委員能夠依托政協(xié)會議提供的平臺進行界別協(xié)商與交流。在政協(xié)閉會期間，組織界別活動的主要是各專門委員會，但各專門委員會傾向于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各界別的工作和活動，注重統(tǒng)籌性。B11可見各專門委員會是一個根據(jù)議題相關(guān)性來組織和整合委員的綜合性平臺，在一定程度上可以為職業(yè)界別提供組織支持，而不能夠作為一個或幾個界別的常設(shè)機構(gòu)，推動界別吸納和協(xié)商等活動的有序化開展。由此，界別委員開展活動缺乏專門性的組織依托，只能以人民政協(xié)的名義進行，致使界別活動淹沒在政協(xié)活動之中，界別特色、界別意識以及界別凝聚力難以凸顯和增強。

第二，缺乏基本的行為規(guī)范。人民政協(xié)各界別內(nèi)部沒有設(shè)置開展界別活動的相關(guān)規(guī)范，不能為界別委員的履職行為提供有效的激勵及約束。在政協(xié)閉會期間，界別活動的開展只能依賴于政協(xié)機關(guān)的臨時指派和界別委員的參與意愿，而臨時指派的目標能否實現(xiàn)最終也是要依賴于界別委員的參與程度。但在界別沒有明確的權(quán)責(zé)規(guī)范以及有效的激勵和約束前提下，界別委員責(zé)任意識難以明確和落實，再加上界別委員多有專職或兼職，參與界別活動的可能性和積極性較低。由此，界別協(xié)商、界別調(diào)研和監(jiān)督等活動的開展因缺乏基本的行為規(guī)范而呈現(xiàn)出隨意性、形式化、無序化的問題，嚴重弱化了界別意識和界別凝聚力。

第三，界別召集人制度不完善。界別召集人制度是政協(xié)提升界別組織化的重要嘗試，并取得了一定的成效。界別召集人主要負責(zé)政協(xié)會議期間在界別內(nèi)部和界別間開展界別協(xié)商和聯(lián)誼活動等內(nèi)容，但界別召集人的職務(wù)具有臨時性，只是在會議期間基于臨時指派產(chǎn)生，并且僅僅按照界別聯(lián)系人和主持人，而不是負責(zé)人的角色設(shè)定來發(fā)揮作用，對促進各界別自身優(yōu)勢的發(fā)揮和實現(xiàn)界別間協(xié)同效應(yīng)的作用十分有限。在政協(xié)閉會期間，界別召集人既沒有組織依托，又沒有相關(guān)行為規(guī)范，界別召集人的權(quán)力和責(zé)任不明確，組織活動的合法性基礎(chǔ)十分薄弱。界別活動開展以及效果的好壞依賴于界別召集人的自身能力和在界別內(nèi)部的號召力，而這具有很大的不確定性和偶然性，不利于界別優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

總之，常設(shè)的組織機構(gòu)、相關(guān)的行為規(guī)范與合格的界別召集人等因素是界別組織化所必需的因素，但這些因素在當前的界別設(shè)置中都還有所欠缺，界別組織化還處于較低水平。這一問題的存在，約束了界別協(xié)商、界別調(diào)研等整合功能的實現(xiàn)，弱化了界別吸納的能力和界別特色。

四、政治吸納視閾下人民政協(xié)界別的優(yōu)化路徑

人民政協(xié)界別設(shè)置經(jīng)歷了一個不斷變遷的過程，新時代優(yōu)化人民政協(xié)界別設(shè)置也必須與時俱進，反映時代所需。中共中央和全國政協(xié)立足于加強和改進人民政協(xié)工作，高度重視通過優(yōu)化人民政協(xié)界別設(shè)置來提升政治吸納效果，提出要“深入開展調(diào)查研究，在條件成熟時對政協(xié)界別適當進行調(diào)整”B12，可見界別優(yōu)化已經(jīng)提上人民政協(xié)的工作日程。新時代人民政協(xié)要綜合運用拆分、合并、取消、增設(shè)和更名等界別設(shè)置方法，推進界別設(shè)置的優(yōu)化，擴大政協(xié)的團結(jié)面和包容性，發(fā)揮人民政協(xié)智力優(yōu)勢，為黨和國家事業(yè)發(fā)展作出新的貢獻。

1.調(diào)整人民政協(xié)界別吸納的格局

新時代有必要根據(jù)分類整合的要求進一步優(yōu)化界別吸納的格局，以提升界別吸納和整合各界精英人士有序政治參與需要的能力，更好調(diào)動一切積極因素，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供建設(shè)性力量。

第一，堅持黨派界別在界別吸納格局中的核心地位。從第一屆政協(xié)至今，黨派界別在政協(xié)界別吸納格局中居于核心地位的設(shè)置從來沒有動搖過，這是由黨派的特性、地位和作用決定的，更是人民政協(xié)制度的優(yōu)勢所在。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派是人民政協(xié)的締造者、參加者和引領(lǐng)者，有完善的政治綱領(lǐng)和組織結(jié)構(gòu)?；诖?，各黨派表現(xiàn)出極強的政治動員、政治參與和政治整合能力，為人民政協(xié)吸納、培養(yǎng)和輸送了眾多優(yōu)秀的界別委員，廣泛參與并影響人民政協(xié)各項工作的開展，不斷推進人民政協(xié)實現(xiàn)新進展，在統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部處于核心地位，這些都是其他界別所無法比擬的。總之，新時代界別設(shè)置優(yōu)化過程中，堅持黨派界別在界別吸納格局中的核心地位，符合中國新型政黨制度的要求，能夠促進人民政協(xié)制度更加成熟、更加定型。

第二，完善團體界別的結(jié)構(gòu)。界別交叉重疊問題大都發(fā)生在團體界別和職業(yè)界別之間，而團體界別內(nèi)部和彼此之間吸納標準的多元更是問題所在，基于此，有必要對團體界別的結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化和完善?？梢钥紤]將部分團體界別按職業(yè)拆分后并入相關(guān)職業(yè)界別之中。一方面，各團體的吸納能力明顯弱于職業(yè)界別，可以歸入各職業(yè)界別之中，反之則不能;另一方面，團體界別由各人民團體構(gòu)成，是中國共產(chǎn)黨的外圍組織，“對其的統(tǒng)戰(zhàn)意義早已高度弱化或基本不存在”B13，所以建議對其進行拆分后合并入職業(yè)界別之中，人民政協(xié)也有這樣的先例可循。而且借此可以發(fā)揮團體界別的優(yōu)勢，為界別提供政治引領(lǐng)和組織依托。與此同時，也可以考慮通過調(diào)整團體界別的名稱或數(shù)量的方式，盡量明確團體界別吸納的標準，精簡和優(yōu)化界別委員數(shù)量和結(jié)構(gòu)，減輕交叉重疊的問題。吸納新的社會組織，為它們提供利益表達的渠道，擴大新時代界別的包容性和團結(jié)面，有利于增強新的社會組織同黨和國家的聯(lián)系，并發(fā)揮其群眾性強的優(yōu)勢。

第三，對各界別進行分類整合。石紹斌指出，香港特別行政區(qū)以功能分組作為選舉委員會的重要組成部分，主要有實業(yè)、專業(yè)、服務(wù)業(yè)和政治四個功能組別，在每個功能組別內(nèi)部設(shè)置若干“界別”B14，這為政協(xié)對界別進行分類整合、優(yōu)化設(shè)置提供了很好的借鑒。周青山、陳恒全也提出，可以考慮從當前我國“五位一體”的總體布局出發(fā)，依照經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)以及涉外等方面，對黨派外的眾多界別進行統(tǒng)籌歸類。B15這就提供了另一種方案。雖然這兩種方法各有不同，但他們都提出了對界別進行分類整合，在各界別之上構(gòu)建一個能夠涵蓋各界別的框架的理念?；仡櫿f(xié)歷史會發(fā)現(xiàn)，第一屆人民政協(xié)將45個單位分別歸為黨派、區(qū)域、軍隊和團體等四個方面的做法恰恰為這一理念提供了實例。新時代人民政協(xié)在優(yōu)化界別的過程中需要充分考慮這一做法和理念，在增強界別特色的同時，探索界別分類整合的可行方案，以更好地發(fā)揮界別優(yōu)勢。

界別吸納格局的調(diào)整，有利于進一步明晰各界別間的邊界，釋放界別吸納的潛能，暢通界別吸納的渠道，為界別協(xié)商提供數(shù)量更加多元、結(jié)構(gòu)更加合理的協(xié)商主體，增強多元優(yōu)勢的協(xié)同效應(yīng)。

2.擴展人民政協(xié)界別吸納的范圍

新時代人民政協(xié)應(yīng)立足于人民有序政治參與需要日益增長的現(xiàn)實，通過設(shè)置新界別、優(yōu)化界別名稱等方式擴展界別吸納的范圍，全面覆蓋各階層中的精英人士，更加包容社會底層群體，為他們提供制度化的利益表達渠道，保證新時代人民政協(xié)具有最廣泛的代表性和最大限度的包容性，妥善處理好精英和大眾之間的關(guān)系，為決勝全面建成小康社會，推進國家治理現(xiàn)代化凝聚人心、匯聚力量。

第一，堅持精英化吸納的大方向。新興社會精英是在改革開放不斷深化的過程中發(fā)展起來的，是改革開放的受益者和建設(shè)者，具有豐富的社會資本和日漸增強的社會影響力，成為新時代統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要對象。新時代人民政協(xié)界別優(yōu)化應(yīng)適應(yīng)這一要求，通過增設(shè)或更名等方式吸納法律界、生態(tài)環(huán)保、多媒體以及人工智能等新職業(yè)、新產(chǎn)業(yè)以及新的社會階層中具有代表性的精英人士，滿足他們?nèi)找嬖鲩L的有序政治參與需要，為他們提供實現(xiàn)自身價值的良好機會和平臺，保證“在潛在的社會力量尚未成勢之前，便將其轉(zhuǎn)化為扶持和合作的伙伴”B16。在界別吸納的基礎(chǔ)上，人民政協(xié)也需要引導(dǎo)和激勵他們與黨和人民同向而行，將他們的社會影響力和創(chuàng)造力轉(zhuǎn)化為維護政治穩(wěn)定，推動經(jīng)濟社會發(fā)展的建設(shè)性力量。

第二，適當吸納社會底層群體中具有代表性的人士。新時代人民政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分，要在推進社會治理重心向基層下移的過程中發(fā)揮更大作用，就需要適當吸納社會底層群體中具有代表性的人士。他們是社會治理的重要利益主體，只有他們才真正了解社會底層群體或弱勢群體最關(guān)切、最直接、最現(xiàn)實的利益需要，對于社會穩(wěn)定和發(fā)展具有潛在影響力?；诖?，人民政協(xié)要為他們提供利益表達的渠道。這就需要社會福利和社會保障界、農(nóng)業(yè)界、工商聯(lián)等相關(guān)界別在吸納委員時，注重選擇、培養(yǎng)和任用來自社會底層群體或關(guān)心底層群體利益的精英人士，通過廣泛商量的方式，整合他們的意見、建議和利益訴求，切實保障和滿足社會底層群體的利益，將非制度化參與的風(fēng)險降到最低。這對于新時代推進社會治理精細化，決勝全面建成小康社會具有重要意義。

新時代人民政協(xié)界別設(shè)置優(yōu)化的過程中，應(yīng)拓展界別吸納的范圍，在堅持精英化吸納大方向的同時，適當吸納社會底層群體中具有代表性的人士，增強新時代人民政協(xié)界別代表性，充分調(diào)動社會各界參政議政的積極性，發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)和國家治理體系重要組成部分的作用，彰顯社會主義民主的廣泛性和真實性。

3.提升人民政協(xié)界別組織化水平

人民政協(xié)界別組織化水平關(guān)系到界別整合功能的實現(xiàn)程度，并最終會影響界別吸納的吸引力和實效性的實現(xiàn)。新時代人民政協(xié)必須以問題為導(dǎo)向，提升界別組織化水平，為界別委員實現(xiàn)自身主體價值提供組織依托，促進界別吸納和界別整合協(xié)同發(fā)力，不斷增強界別委員主體效能感和認同感。

第一，設(shè)置界別活動組。政協(xié)界別只有通過設(shè)置界別活動組才能作為一個整體運行起來，發(fā)揮界別多元主體的協(xié)同效應(yīng)。界別活動組的成員應(yīng)在自愿原則基礎(chǔ)上，由人民政協(xié)相關(guān)專門委員會和界別委員協(xié)商的方式產(chǎn)生，并應(yīng)具備熟悉界別工作，富有工作熱情、責(zé)任心且得到廣泛認可等條件，保證界別活動組良性運轉(zhuǎn)。界別活動組對內(nèi)要組織界別委員開展具有本界別特色的界別協(xié)商、調(diào)研和監(jiān)督等活動，加強界別委員同界別群眾的聯(lián)系，支持和鼓勵界別委員以界別的名義履職盡責(zé)，反映界別群眾的意見、建議及所代表群體的利益訴求;對外要加強同政協(xié)專委會、其他界別以及黨和政府部門的溝通與合作，依托專門委員會和相關(guān)組織推進界別活動的常態(tài)化開展，使界別真正成為界別群眾進行利益表達、行使當家作主權(quán)利的暢通渠道。

第二，制定界別活動的行為規(guī)范。行為規(guī)范是一個組織必備的要素，沒有行為規(guī)范的組織不能為組織成員提供必要的激勵和約束，也就難以形成良好的運行秩序。新時代人民政協(xié)應(yīng)按照政協(xié)章程及相關(guān)政協(xié)文件的要求，以界別的名義制定界別活動的相關(guān)規(guī)范，明確界別召集人和界別委員的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定界別的活動內(nèi)容、頻率和形式，規(guī)范界別活動的監(jiān)督和反饋的職責(zé)分配，確立獎懲和激勵機制，為界別活動經(jīng)?；峁┖侠硪罁?jù)。值得注意的是，各界別應(yīng)立足于界別活動的特殊性來制定本界別的行為規(guī)范，以此來強化界別特色，增強界別凝聚力。這樣，界別活動的開展就有了參照標準和依據(jù)，界別委員也能夠據(jù)此明確和增強主體責(zé)任意識，促進界別活動開展的經(jīng)?；蛯嵭?。

第三，完善界別召集人制度。設(shè)置了界別活動組和界別活動相關(guān)規(guī)范后，最終要由界別召集人來負責(zé)維護和執(zhí)行。所以，完善界別召集人制度顯得尤為重要。界別召集人的產(chǎn)生可以同界別活動組成員的產(chǎn)生方式一樣，也可以基于界別委員自愿原則，經(jīng)全國政協(xié)有關(guān)部門指派確定，確保選出界別中有影響力、號召力且真正適合主持界別工作的界別召集人。與此同時，在加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的背景下，有必要按照“充分發(fā)揮黨員委員在政治引領(lǐng)、發(fā)揚民主、合作共事、廉潔奉公等方面的模范作用”B17的要求，探討黨員委員擔(dān)任界別召集人的可能性。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)實現(xiàn)界別召集人任期制和輪值制，以達到既能夠發(fā)揮界別召集人制度的積極作用，增強界別活動開展的確定性，又能夠防止部門利益固化，形成小團體利益代表人的可能。這有利于實現(xiàn)界別運行的常態(tài)化，提高界別吸納與整合的協(xié)同效應(yīng)。

五、結(jié)語

界別作為人民政協(xié)的基本組織單元，是政協(xié)進行政治吸納，擴大人民有序政治參與的重要渠道。政治吸納是界別變遷和優(yōu)化的內(nèi)在邏輯，貫穿于界別變遷與優(yōu)化的全過程。界別變遷的歷程是界別吸納框架、吸納動力和吸納策略不斷調(diào)適的過程。在改革開放不斷深化的過程中，人民政協(xié)通過及時調(diào)整界別設(shè)置，有效緩和了經(jīng)濟社會發(fā)展造成的政治參與激增和制度化之間的張力，妥善處理了人民政協(xié)內(nèi)部改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，有力地駁斥了西方所謂大眾參與規(guī)模擴大導(dǎo)致政治動蕩的理論，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性和生命力。新時代賦予人民政協(xié)新的時代內(nèi)涵，人民政協(xié)更應(yīng)著眼于推進全面深化改革和滿足人民日益增長的政治參與需要的時代要求，針對界別設(shè)置交叉重疊、涵蓋面不足以及組織化水平低的問題，優(yōu)化界別設(shè)置，增強界別吸納的能力和效果，拓寬社會各階層人士參政議政、履職為民的渠道，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢凝聚人心，匯聚力量。

注釋

①習(xí)近平：《決勝全面小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第39頁。

②劉學(xué)軍：《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的幾個問題》，《科學(xué)社會主義》2015年第6期。

③⑤⑥政協(xié)全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室：《人民政協(xié)重要文獻選編》（中），中央文獻出版社，2009年，第21、571—574、698—700頁。

④張平夫：《人民政協(xié)概論》，中央編譯出版社，2008年，第300—301頁。

⑦林尚立：《兩種社會建構(gòu)：中國共產(chǎn)黨與非政府組織》，《中國非營利評論》2007年第1期。

⑧包心鑒：《新時代社會主義協(xié)商民主的地位與功能》，《江漢論壇》2018年第11期。

⑨鄭萬通：《關(guān)于社會主義協(xié)商民主的幾個問題》，《中國政協(xié)理論研究》2013年第4期。

⑩劉振強：《20世紀90年代以來人民政協(xié)界別的變化與思考》，《河南社會科學(xué)》2013年第6期。

B11官展平：《論政協(xié)專門委員會建設(shè)的若干關(guān)系》，《中國政協(xié)理論研究》2008年第1期。

B12《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，人民出版社，2015年，第12頁。

B13黃衛(wèi)平、汪洋：《從毛澤東到習(xí)近平：人民政協(xié)理論發(fā)展及實踐探索》，《深圳大學(xué)學(xué)報》2017年第6期。

B14石紹斌：《人民政協(xié)界別性歷史變遷的反思》，《社會主義研究》2012年第6期。

B15周青山、陳恒全：《政協(xié)界別發(fā)展演變的特點及其優(yōu)化路徑》，《中國政協(xié)理論研究》2017年第2期。

B16景躍進：《轉(zhuǎn)型、吸納和滲透——挑戰(zhàn)環(huán)境下執(zhí)政黨組織技術(shù)的嬗變及其問題》，《中國非營利評論》2011年第1期。

B17《關(guān)于加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的若干意見》，《人民日報》2018年10月15日。

責(zé)任編輯：浩 淼 ? 文 刀

Abstract：The People′s Political Consultative Conference （CPPCC） is an important part of the national governance system. Under the leadership of the Communist Party of China， it has made great contributions to the development of the Party and the state. The CPPCC is composed of sectors and realizes the function of political absorption through these sectors. Political absorption is the internal logic of the change and optimization of the CPPCC sector. The CPPCC has been adapting its absorbing framework， motivation and strategy through its 70 years′ history. In this process， the problems of overlapping， insufficient coverage and low organizational level of sector absorption have become increasingly prominent， which weakens the inclusiveness and adaptability of sector absorption. In the new era， the establishment of the CPPCC sector should focus on the new requirements of the United Front， optimize the absorption pattern， expand the scope of absorption， and enhance the level of organization， so as to give better play to the advantages of the sector， promote the people′s political cooperation as an important part of the national governance system to become more mature and more stereotyped， and unite the people and gather strength for the great rejuvenation of the Chinese nation and Chinese Dream.

Key words：People′s Political Consultative Conference （CPPCC）; political absorption; United Front; sector