黨組織在公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用

周 偉，趙 敏，談 亦，巫善勤

(上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬精神衛(wèi)生中心，上海 200030)

2016年6月2日，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組在向國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委黨委反饋專項(xiàng)巡視情況中指出：在對(duì)衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)的巡視工作中普遍發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、全面從嚴(yán)治黨弱化、醫(yī)德醫(yī)風(fēng)和行風(fēng)建設(shè)、重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)權(quán)力制約不到位，“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不嚴(yán)，出現(xiàn)重業(yè)務(wù)、輕黨建傾向。發(fā)揮黨組織在公立醫(yī)院中的政治核心作用，是貫徹十九大報(bào)告中“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”要求的具體體現(xiàn)，也是我國(guó)特色社會(huì)主義醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要特色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。本文探討了如何將黨組織工作有效嵌入公立醫(yī)院治理體系，厘清黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系，使醫(yī)院在提升治理和管理能力的同時(shí)，黨組織地位和作用也能得到全面加強(qiáng)，這是探索和推進(jìn)黨組織參與下的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建設(shè)、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的一個(gè)亟需解決的重要課題。

1 我國(guó)公立醫(yī)院黨組織在醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)中的演變

自新中國(guó)建立初始，黨和政府通過(guò)對(duì)留存下來(lái)的各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行接收整頓、改造和新建，對(duì)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重建和發(fā)展起到了核心作用。同時(shí)，醫(yī)院的組織領(lǐng)導(dǎo)體制也相應(yīng)經(jīng)歷了多個(gè)階段，見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)公立醫(yī)院黨組織在治理結(jié)構(gòu)中的演變

表1中可以看出，我國(guó)公立醫(yī)院從解放初期到1956年，沿襲了前蘇聯(lián)的“一長(zhǎng)制”模式的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，鑒于當(dāng)時(shí)的歷史背景，院長(zhǎng)都具盡職盡責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)特性，黨組織的主要角色是政治領(lǐng)導(dǎo)。1956年9月中共八大召開(kāi)，會(huì)議總結(jié)吸取了蘇聯(lián)模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出了反對(duì)個(gè)人崇拜，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)的民主集中制原則[1]。因此，醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；隨著“反右”和“四清”等運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，1961-1965年，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制改為在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；1966-1976年“文革”期間實(shí)行“黨政合一”的“一元化”體制，即革命委員會(huì)制；1978年后隨著極 “左”思潮受到批判否定，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制，這對(duì)恢復(fù)當(dāng)時(shí)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)起到了穩(wěn)定和促進(jìn)作用。1982-1996年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，使我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)又回歸到黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[2]。在此期間，副院長(zhǎng)與院長(zhǎng)之間的職責(zé)關(guān)系得到了明確，克服了以往權(quán)限不清的矛盾，但在黨政方面仍然存在以黨代政，黨政不分的現(xiàn)象。1997年之后的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是對(duì)當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)體制的進(jìn)一步鞏固[3]。1990年中央下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)高等院校黨的建設(shè)的通知》中指出：高校在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，仍應(yīng)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，我國(guó)部分大學(xué)附屬醫(yī)院從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始恢復(fù)了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2 十九大以來(lái)的醫(yī)院黨組織政治核心作用的新定位

黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出治國(guó)理政的新思想、新理念和新戰(zhàn)略，尤其是對(duì)公立醫(yī)院改革和治理提出了新要求，進(jìn)一步理順醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)醫(yī)院運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，切實(shí)解決醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)淡化、弱化、虛化和邊緣化的突出問(wèn)題。2018年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2018〕35號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，明確提出把黨組織融入公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，確保黨組織在醫(yī)院內(nèi)部治理中的法定地位。

2.1 堅(jiān)持“把方向”

即發(fā)揮黨組織的方向引領(lǐng)作用，確保全院干部職工在思想、政治和行動(dòng)上，同以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央保持高度一致，奉行公益性的辦院宗旨，堅(jiān)持走內(nèi)涵發(fā)展道路和增強(qiáng)為民服務(wù)意識(shí)，確保公立醫(yī)院體制改革方向的正確性。

2.2 堅(jiān)持“管大局”

對(duì)于醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃的研究和制訂，要以內(nèi)涵式提高和外延式拓張相結(jié)合的短期和長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃。醫(yī)院黨組織要切實(shí)擔(dān)負(fù)起“管大局”的職責(zé)，謀全局、議大事、抓重點(diǎn)，做好醫(yī)院改革和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)抓班子和隊(duì)伍建設(shè)、精神文明，醫(yī)德醫(yī)風(fēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，在各類突發(fā)性事件中，能駕馭全局，起到團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和主心骨的作用。

2.3 堅(jiān)持“作決策”

醫(yī)院的發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、“三重一大”等重大事項(xiàng)和與職工切身利益相關(guān)的重大問(wèn)題，須經(jīng)醫(yī)院黨組織民主討論，不斷完善黨委會(huì)議內(nèi)部議事和決策機(jī)制[4]，做到會(huì)前加強(qiáng)溝通、會(huì)上充分討論、會(huì)后督促落實(shí)。

2.4 堅(jiān)持“促改革”

目前，我國(guó)在醫(yī)療體制和醫(yī)療服務(wù)理念改革方面進(jìn)程滯后，表現(xiàn)在其社會(huì)責(zé)任、公平性的缺位，醫(yī)療行業(yè)中黨風(fēng)廉政、醫(yī)德醫(yī)風(fēng)問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)和媒體關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，關(guān)鍵原因就是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的黨建水平不到位，為民服務(wù)意識(shí)沒(méi)有得到充分引領(lǐng)。只有加強(qiáng)黨對(duì)公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)，才能堅(jiān)持正確的服務(wù)方向[5]。

2.5 堅(jiān)持“保落實(shí)

“保落實(shí)”是指醫(yī)院黨組織將“把方向”“管大局”“作決策”和“促改革”的各項(xiàng)工作落實(shí)到位，通過(guò)強(qiáng)班子、嚴(yán)干部、帶隊(duì)伍，確保黨的各項(xiàng)衛(wèi)生健康工作部署和方針能落實(shí)、能落地、起效果。

3 當(dāng)前黨組織參與公立醫(yī)院治理面臨的問(wèn)題

3.1 醫(yī)院黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用沒(méi)有充分發(fā)揮

從制度層面看，院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在醫(yī)院法人治理中的相關(guān)規(guī)定已較為細(xì)化，而對(duì)于黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和保障作用機(jī)制較為宏觀和模糊。從實(shí)際操作層面看，容易導(dǎo)致黨政關(guān)系間工作的同質(zhì)化和效率降低。

雖然醫(yī)院的重大事項(xiàng)決策會(huì)通過(guò)黨委會(huì)集體討論，在院長(zhǎng)負(fù)責(zé)體制下，黨管干部、黨管人才方面的作用沒(méi)有得到體現(xiàn)，院內(nèi)干部和人事任免還是常常以院長(zhǎng)個(gè)人建議為導(dǎo)向[6，7]。其次，黨組織的監(jiān)督作用還有其局限性，在實(shí)踐中仍存在職責(zé)不明確，實(shí)施效果不佳的情況，與當(dāng)前黨組織“黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任”的要求并不相符。

3.2 部分公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制不夠明確

在我國(guó)，公立醫(yī)院大多實(shí)行傳統(tǒng)管理模式，而這樣的模式易導(dǎo)致醫(yī)院內(nèi)部管理與政府相關(guān)組織宏觀監(jiān)管間的模糊[8]，最為突出的就是高等院校的附屬醫(yī)院，其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管制度仍需進(jìn)一步理順和完善。習(xí)近平總書(shū)記在2016年12月召開(kāi)的全國(guó)高校思想政治工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要辦好我國(guó)的高等教育，就必須堅(jiān)持黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)，讓高校成為堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地，高校黨組織要承擔(dān)起辦學(xué)治校的主體責(zé)任，扎實(shí)辦好中國(guó)特色社會(huì)主義高校。然而，對(duì)于附屬醫(yī)院的黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系，尚缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定和說(shuō)明，間接導(dǎo)致了我國(guó)部分高校的附屬醫(yī)院與衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)、高等院校與附屬醫(yī)院、院校與衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)之間關(guān)系的不確定性，導(dǎo)致附屬醫(yī)院從“多頭監(jiān)管”轉(zhuǎn)變成“無(wú)人管”的尷尬局面[9]。

3.3 黨組織依法治院缺乏依據(jù)

我國(guó)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制的建設(shè)過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，如管辦不分、政事不分的情況使醫(yī)院缺乏真正的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)[10]，醫(yī)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)置不清晰、日常運(yùn)行和管理效率低下等問(wèn)題[11]。對(duì)此，《意見(jiàn)》明確指出，公立醫(yī)院黨委班子成員應(yīng)按照醫(yī)院章程進(jìn)入管理層或理事會(huì)。而在我國(guó)，目前只有北京、上海、深圳等部分三級(jí)醫(yī)院和重慶、寧夏等部分縣級(jí)醫(yī)院試行制定了相應(yīng)的醫(yī)院章程，大部分醫(yī)院都尚未建立自己的章程[12]，造成醫(yī)院管理相關(guān)的法律體系和制度的不健全、依法治院缺乏法律依據(jù)。

4 黨組織加強(qiáng)公立醫(yī)院內(nèi)部治理的建議

4.1 建立和完善醫(yī)院章程，明確醫(yī)院黨組織職責(zé)

醫(yī)院治理模式已逐漸從傳統(tǒng)意義上的經(jīng)驗(yàn)管理向循證管理轉(zhuǎn)變，醫(yī)院有序運(yùn)行和發(fā)展的管理行為和措施都須有章可循、有法可依[13]。而章程作為醫(yī)院合理運(yùn)行的根本大法，也是制定其它規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)[14]。因此，醫(yī)院章程應(yīng)從法人治理角度，明確黨組織在“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)定位，提升公立醫(yī)院內(nèi)部信息溝通效率[15，16]。同時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)要以章程為依據(jù)，對(duì)醫(yī)院的議事規(guī)則、決策程序、組織構(gòu)成等內(nèi)部治理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行規(guī)范設(shè)置[17]。2018年7月國(guó)家衛(wèi)健委、國(guó)家中醫(yī)藥管理局發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展制定醫(yī)院章程試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2018〕12號(hào))指出，到2020年全國(guó)所有醫(yī)院要完成醫(yī)院章程的制定工作，為黨組織進(jìn)入醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)提供制度依據(jù)和保障。

4.2 建立和完善醫(yī)院理事會(huì)制度，把黨組織領(lǐng)導(dǎo)融入醫(yī)院各個(gè)環(huán)節(jié)

醫(yī)院理事會(huì)是在醫(yī)院產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系不變的情況下，對(duì)其經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)進(jìn)一步的脫離，使決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡的內(nèi)部治理運(yùn)行機(jī)制。按照“雙向進(jìn)入、交叉任職”配備方式，真正把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入醫(yī)院決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)。按照新形勢(shì)下衛(wèi)生系統(tǒng)黨的建設(shè)工作要求，將醫(yī)院黨組織內(nèi)嵌入法人治理結(jié)構(gòu)后，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的醫(yī)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。這種醫(yī)院法人內(nèi)部治理構(gòu)成能較好地把黨委會(huì)、理事會(huì)、院務(wù)會(huì)、職代會(huì)和監(jiān)事會(huì)有機(jī)銜接起來(lái)，形成相互監(jiān)督制約、相互協(xié)調(diào)、各司其職的運(yùn)行機(jī)制。

圖1 黨組織參與下的公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)圖

4.2.1 在組織框架上，把黨組織領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)嵌入醫(yī)院內(nèi)部治理

按照“雙向進(jìn)入、適度交叉任職”配備原則，醫(yī)院黨組織主要成員在與職代會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)和院委會(huì)之間按照程序互相雙向進(jìn)入，從而打通黨組織與理事會(huì)的通道。一是從黨組織中推選理事代表參與理事會(huì)，確保醫(yī)院的決策落實(shí)與黨的基本路線方針相一致[18]；二是要確保理事會(huì)制度與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在工作中互相協(xié)調(diào)和諧統(tǒng)一，明確兩者間的權(quán)責(zé)義務(wù)，避免相互干預(yù)[19]。

4.2.2 在決策機(jī)制上，把黨組織核心作用融入理事會(huì)重大決策

作為醫(yī)院治理的決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)在醫(yī)院的發(fā)展布局、運(yùn)營(yíng)管理等方面起主導(dǎo)作用。黨組織要立足全局，積極為醫(yī)院醫(yī)療體制改革發(fā)展出謀劃策，并作為理事會(huì)制定各類制度和方案的重要依據(jù)。對(duì)于醫(yī)院的“三重一大”事項(xiàng)，須先經(jīng)黨委會(huì)前討論決定，再由理事會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)決策[20]。在實(shí)際實(shí)踐中，黨組織雖不能直接干預(yù)理事會(huì)的獨(dú)立決策，但可通過(guò)其中的黨組成員，尤其通過(guò)支部書(shū)記的主導(dǎo)作用，參與醫(yī)院的各類重大問(wèn)題決策，確保醫(yī)療綜合改革發(fā)展的正確方向。

4.2.3 在運(yùn)行管理上，黨組織參與重大決策與院長(zhǎng)責(zé)任制有機(jī)融合

院長(zhǎng)及其管理層是醫(yī)院法人治理中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，雖然黨組織不直接干預(yù)醫(yī)院的日常運(yùn)行和管理，但行政管理層中的黨組成員可參與醫(yī)院決策、確保落實(shí)措施，保證黨組織的意見(jiàn)和指導(dǎo)能夠貫徹落實(shí)。同時(shí)，黨組織可以通過(guò)院內(nèi)基層黨支部和黨員，帶動(dòng)廣大干部職工，投身到醫(yī)院的衛(wèi)生體制改革中。

4.2.4 在監(jiān)督保證上，黨組織把關(guān)與監(jiān)事會(huì)、職代會(huì)依法監(jiān)督有機(jī)融合

監(jiān)事會(huì)是醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)理事會(huì)、院長(zhǎng)和管理層履行責(zé)任制的情況進(jìn)行監(jiān)督，既不參與也不干預(yù)[21]。作為監(jiān)督醫(yī)院貫徹落實(shí)黨和國(guó)家衛(wèi)生政策、維護(hù)社會(huì)利益政治職責(zé)的黨組織，對(duì)醫(yī)院的重大決策和部署負(fù)有監(jiān)督把關(guān)職責(zé)，可通過(guò)監(jiān)事會(huì)中的黨組織成員依法履職，貫徹執(zhí)行黨委意圖，和職代會(huì)一起，對(duì)理事會(huì)決策行為和院長(zhǎng)責(zé)任制成效進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)把控和掌握醫(yī)院對(duì)重大問(wèn)題的決策和執(zhí)行落實(shí)情況，切實(shí)履行黨組織的監(jiān)督保證作用[22]。

5 結(jié)語(yǔ)

將黨組織領(lǐng)導(dǎo)融入公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義醫(yī)療體系構(gòu)建的重要一環(huán)。通過(guò)制度和機(jī)制創(chuàng)新，明確醫(yī)院黨組織在公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)中的地位，有利于對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制衡，有利于履行黨風(fēng)廉政建設(shè)的“主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任”，能更好地維護(hù)廣大人民群眾的切身利益，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義衛(wèi)生事業(yè)法人治理科學(xué)化、推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、滿足廣大人民群眾“看病難、看病貴”需求，確保公立醫(yī)院的公益性和改革方向正確性，對(duì)推進(jìn)“健康中國(guó)”的實(shí)現(xiàn)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。