高壓監(jiān)管，保障財政扶貧資金安全高效

話題嘉賓

楊興龍：中國財政科學研究院博士后、副教授、碩士生導師，重慶內控研究所所長，重慶內控科技中心專家委員會主任，重慶市會計領軍人才，中國內部控制研究中心研究員，致力于內部控制與財政風險管理領域的研究

饒曦：江西師范大學財政金融學院會計系副教授，碩士生導師，主要研究領域為資本市場與信息監(jiān)管、審計學、審計實務與管理咨詢

商淼：山東省日照市莒縣財政局預算科科長，山東省高端會計人才，高級會計師，主要從事預算編制管理、績效評價工作

朱良華：梧州學院副教授，經(jīng)濟學博士，主要研究方向：財政精準扶貧與人力資源開發(fā)

主持人

鄭 潔：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2019年6月30日，財政部印發(fā) 《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》針對違規(guī)管理財政扶貧資金應當受到責任追究的各級財政部門及其工作人員，列示了十項予以追責的情形，包括：以弄虛作假手段騙取、套取財政扶貧資金的；無故延遲撥付財政扶貧資金造成扶貧資金閑置的；貪污、挪用財政扶貧資金的；違反規(guī)定擅自改變財政扶貧資金使用計劃、方式的；在招投標或者政府采購活動中弄虛作假謀取私利或不符合相關規(guī)定的；偽造、變造、銷毀有關賬簿表冊憑證的；未按規(guī)定執(zhí)行扶貧資金項目公告公示制度的；在財政扶貧資金管理中未按照規(guī)定執(zhí)行財政扶貧資金相關政策和標準的；在履行財政扶貧資金管理監(jiān)督職責過程中濫用職權謀取私利的；以及其他違反規(guī)定管理使用財政扶貧資金的行為。同時明確了追責形式，包括政務處分、行政處分以及紀律處分。

一直以來，扶貧領域的違規(guī)違紀行為時有發(fā)生。2019年6月26日，審計署發(fā)布國務院關于2018年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，報告了包括推動打好三大攻堅戰(zhàn)相關審計情況。在扶貧審計方面，對296個貧困縣共涉及的4729個單位，檢查出諸多違規(guī)行為，主要問題包括：一是擅自拔高或隨意降低脫貧標準，如，有14個縣在易地扶貧搬遷和貧困群眾醫(yī)療保障工作中，存在提高住房補助標準、過度醫(yī)療等現(xiàn)象。二是存在腐敗和作風問題，如，發(fā)現(xiàn)39個縣187名干部利用職務便利優(yōu)親厚友，甚至貪污侵占等，涉及扶貧資金3292.54萬元；46縣6694.36萬元扶貧資金被騙取套取。三是扶貧主體責任落實不到位，如，有10縣145個行政村存在賬務不規(guī)范等問題。四是扶貧資金和項目管理績效不佳，如，46縣將22.11億元扶貧資金用于房地產開發(fā)、市政建設等非扶貧領域，41個地區(qū)8.9億元扶貧資金閑置1年以上。

我國目前正處于脫貧攻堅的關鍵時期，中央要求要嚴肅扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責，展示出對扶貧領域出現(xiàn)的違紀行為堅決“零容忍”態(tài)度。在8月份關于《辦法》的答記者問上，財政部相關負責人表示，這是財政部貫徹落實中央堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)決策部署，嚴格財政扶貧資金監(jiān)管、確保每一分錢用在脫貧攻堅“刀刃上”上的重要舉措。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的突出短板和底線目標，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，擺到治國理政的重要位置，以前所未有的力度部署和推進，先后出臺并實施了若干相關措施辦法。此次出臺的《辦法》則是緊扣財政扶貧資金管理實際，對扶貧資金違規(guī)管理行為的責任追究做出了進一步的細化規(guī)定。其在脫貧攻堅戰(zhàn)中起到怎樣的作用？扶貧資金管理的薄弱點在哪？如何有效發(fā)揮資金違規(guī)管理追責機制的效用？本期將圍繞相關問題進行探討。

保衛(wèi)“救命錢”，扶貧領域違規(guī)行為屢禁不止

主持人：“扶貧資金是貧困群眾的‘救命錢’，一分一厘都不能亂花。”然而，一些負責管理財政扶貧資金的干部卻不認真履行監(jiān)管職責，玩忽職守，肆意妄為，導致虛報冒領、擠占挪用和浪費財政扶貧資金的問題屢禁不絕。具體來說，扶貧資金違規(guī)管理的主要手段有哪些？具有怎樣的特征？

楊興龍：戴奎(2018)從全國公開的扶貧領域違紀違法案件中提煉出扶貧領域的腐敗規(guī)律，規(guī)括為五種類型，一是貪污、侵占和挪用扶貧資金，二是優(yōu)親厚友，三是不正確履職、搞形式主義和官僚主義，四是向貧困戶收取費用或套取公款用于公務開支。

中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站統(tǒng)計分析2018年通報的668起發(fā)生在扶貧領域的違紀問題典型案例，重點對涉及扶貧資金的247起做統(tǒng)計分析，將扶貧資金違規(guī)管理的主要手段概括為以下情況：一是在扶貧資金管理中履職不力，把關不嚴；二是套取挪用扶貧資金；三是虛報冒領獲貧資金；四是在扶貧資金管理使用中優(yōu)親厚友；五是克扣截留扶貧資金；六是侵占扶貧資金。該文特別指出，近年來明目張膽侵占扶貧資金的現(xiàn)象得到有效遏制，但隨著扶貧資金更多地是通過銀行卡、存折等方式進行發(fā)放，出現(xiàn)某些基層干部假借群眾身份信息辦理銀行卡將扶貧款據(jù)為己有的惡劣行為，在247起案例中這類問題共有17起。《2019年第3號公告：179個縣惠農補貼資金審計結果》顯示，有109個縣惠農補貼相關主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)對不同資金來源的補貼，仍要求農戶臨時提供或統(tǒng)一代開專用的銀行卡（折）；有90個縣仍采取現(xiàn)金兌付或轉入他人銀行卡代領等方式發(fā)放惠農補貼資金共89.38億元；有57個縣存在財政部門將惠農補貼資金撥付到主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實體賬戶、過渡賬戶發(fā)放，或由主管部門再撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級發(fā)放等情況，資金層層轉撥，管理層級多、風險大，涉及金額79.86億元。

從違紀主體看，通報查處的283位黨員干部中，鄉(xiāng)科級及以下的村干部共有271人，占全部人數(shù)的95.8%。這表明鄉(xiāng)村干部成為打通國家扶貧政策落實及財政扶貧資金使用“最后一公里”的短板。同時，“扶貧資金管理使用中優(yōu)親厚友”的情況多次出現(xiàn)在審計報告、審計公告中，揭示出“鄉(xiāng)土社會”中的“人情世故”成為“依法治國”和“鄉(xiāng)村治理”進程中亟待破解的重大課題（戴奎.扶貧領域違紀違法要點盤點.微信公眾號“職務犯罪研究”，2018-10-25）。

商淼：扶貧資金違規(guī)管理的主要手段：一是無中生有、虛報套取。有的基層干部、村干部通過虛列工程項目、虛增工程量的方式，有的甚至偽造假驗收單、假合同等形式套取國家扶貧資金；二是欺上瞞下、挪作他用。有的基層干部、村干部扶貧不夠精準，將專項扶貧資金用于修路、建橋等非扶貧項目，嚴重違反了財經(jīng)紀律和專項資金管理使用規(guī)定，造成扶貧資金的揮霍浪費；三是以權謀私、坐地生財。有的基層干部、村干部利用職權巧立名目收好處費、搞截留私分，有的利用職務影響，在扶貧建設項目發(fā)包、物資采購等環(huán)節(jié)索要回扣、收取好處費等；四是張冠李戴、優(yōu)親厚友。有的基層干部、村干部通過偽造扶貧農戶名冊、虛報人數(shù)，或者搞人情項目等方式，騙取、冒領低保資金或危房改造資金等，有的甚至將低保指標送給親戚朋友；五是資金閑置，資源浪費，由于對于扶貧資金閑置缺乏有效的監(jiān)管和問責手段，有的基層單位收到扶貧資金沒能及時撥付使用，大量資金趴在賬上“睡大覺”，不僅增加了資金占用成本，造成資源浪費，更影響國家扶貧戰(zhàn)略的實施。扶貧資金雖然金額不大，但是涉及面廣，與群眾利益息息相關，一旦扶貧資金管理中出現(xiàn)問題，都會直接影響黨和政府的形象，強化扶貧資金監(jiān)管，提升扶貧資金使用效益，是當前擺在扶貧領域需要研究的重要課題。

朱良華：在當前精準扶貧實踐中，違規(guī)使用扶貧資金的具體表現(xiàn)有：優(yōu)親厚友騙取扶貧資金；虛報材料套取、貪污侵占扶貧資金；隨意改變資金用途，挪用專項扶貧資金；扶貧資金閑置，年底突擊花錢等。針對這些現(xiàn)象，《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究》明確了一系列的追責方式，既包括政務處分、行政處分和紀律處分，同時還將涉嫌犯罪的追責對象移送司法機關依法處理，根據(jù)具體情形單獨或者合并使用這些手段。

主持人：目前，我國各地區(qū)各部門持續(xù)加大扶貧資金投入，積極推進扶貧重點任務，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展。從宏觀和微觀層面分別來說，扶貧領域產生的違規(guī)行為造成的危害性體現(xiàn)在哪些方面？

楊興龍：扶貧領域產生的違規(guī)行為造成的危害性不言而喻。一是導致國家扶貧政策難以真正發(fā)揮應有效果，財政資金無法發(fā)揮應有的效益；二是一定程度上導致基層干部腐化墮落，影響政府尤其是基層組織行政能力；更為嚴重的是影響了政府的公信力，延緩甚至阻礙法治政府建設、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進。

饒曦：“多方幫扶不可少,干群一心早脫貧。”打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是黨對人民的莊嚴承諾，是走向全面小康的必經(jīng)之路，是一項必須完成的政治任務，需要多方共同努力。然而，在扶貧領域卻存在一些違規(guī)、違紀問題，典型的有：貪污、挪用專項資金、不合理發(fā)放、虛報冒領等。

從宏觀上來看，違規(guī)、違紀是脫貧攻堅戰(zhàn)中整體層面遇見的常見問題，但也是必須要解決的問題。違規(guī)、違紀行為會嚴重阻礙脫貧攻堅戰(zhàn)的進度，大大降低脫貧的實施效率與效果，不利于“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的實現(xiàn)，是觸及扶貧工作底線和根本的違法行為。具體來說，這些違規(guī)、違紀行為，一方面會導致廣大貧困者得不到，或者不能保質保量地得到政策的惠及，使地方脫貧致富的目標始終難以得到實現(xiàn)。另一方面，政策執(zhí)行過程中的違規(guī)行為也會加劇人們的不公平感，擴大的貧富差距會增加民眾被剝削感，導致心理不平衡，很容易激化社會矛盾，引發(fā)社會信任危機，這也是黨和人民最不愿意看到的。

從微觀層面來看，違規(guī)、違紀行為使得扶貧工作成為中飽私囊的利器，本應是對貧困者的“雪中送炭”變成了對非貧困者的“錦上添花”，扶貧的性質發(fā)生了根本性的變化。例如，近年來國家審計機關針對扶貧資金使用情況進行專項巡視，發(fā)現(xiàn)有的地方資金和項目管理制度不嚴、執(zhí)行不力、透明度不夠，套取騙取扶貧資金問題時有發(fā)生；有的地方立項不科學、論證不充分，導致扶貧資金分配不合理，資金閑置甚至損失浪費；還有些干部法制觀念淡薄，利用職務之便虛報冒領、擠占挪用、截留坐支、揮霍浪費、克扣私分、優(yōu)親厚友等。這種典型的違規(guī)扶貧行為使得真正有迫切需要的扶貧對象無法得到幫助，扶貧工作在違規(guī)操作下變成“劫貧濟富”，貧困群眾的生活無法得到改善，嚴重影響惠民政策在人民群眾中的光輝形象，并最終損失政府公共聲譽。因此，各級政府在推進扶貧工作時，應不提脫離實際的高指標，不喊嘩眾取寵的空口號，扎扎實實地把各項工作落到實處，對于扶貧過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違紀亂象，必須精準打擊、絕不手軟。

商淼：從宏觀上分析，黨的法律法規(guī)都對扶貧資金的使用監(jiān)管提出了明確要求，對違法違規(guī)使用扶貧資金將給予嚴肅處理，但有些基層干部仍然我行我素，扶貧“微腐敗”易發(fā)多發(fā)，實際上是無視黨紀國法的表現(xiàn)，影響黨和政府在群眾中的威信。從微觀上分析，一方面直接影響到干群關系?；鶎痈刹康囊谎砸恍?，在老百姓心目中代表著黨的形象，干部做事不公，搞優(yōu)親厚友，侵占群眾利益，老百姓對干部有看法，導致干群關系緊張。另一方面直接損害廣大老百姓的切身利益。當前我國正處在脫貧攻堅的關鍵時期，扶貧政策是黨對廣大老百姓特別是困難老百姓的關愛，有的基層干部虛報冒領、克扣侵占扶貧資金，有的在低保資金發(fā)放、困難補助上優(yōu)親厚友，吃拿卡要，直接侵害困難群眾的切身利益。所以說，扶貧領域違法違規(guī)行為雖然涉及金額不大，但危害性遠大于事情本身，必須堅持“老虎”“蒼蠅”一齊打，嚴厲懲治扶貧領域“微腐敗”，發(fā)揮好農村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，深入推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

朱良華：從宏觀層面來看，扶貧領域產生的違規(guī)行為，一方面，會導致政策初衷被異化，影響脫貧攻堅目標的如期實現(xiàn)。精準扶貧政策要求嚴格識別貧困人口、嚴格審批資金使用程序，但是部分干部優(yōu)親厚友、騙取冒領的違規(guī)行為，使得精準扶貧資金被騙取，本該用于貧困戶實現(xiàn)脫貧的資金被挪用，出現(xiàn)了“假扶貧”、“扶假貧”的現(xiàn)象，最終會影響到脫貧攻堅目標任務的實現(xiàn)。另一方面，會造成國家財政資源的浪費，并且不利于基層社會穩(wěn)定。國家財政資金關乎國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，與每個公民的生活息息相關，而精準扶貧資金更關乎貧困群體的利益，扶貧中的干部對扶貧資金的貪污挪用、揮霍浪費、假冒套取，沒有使扶貧資金真正發(fā)揮作用，沒有將國家扶貧政策落到實處，嚴重浪費了國家資源。同時，還會導致廣大農村百姓對政府公信力產生懷疑，產生負面情緒，影響基層社會穩(wěn)定。

從微觀層面來看，則會影響貧困群眾的獲得感，敗壞社會風氣。本該用于幫助貧困戶脫貧的扶貧資金被挪用、非法占據(jù)，會直接降低貧困戶的獲得感，并導致貧困戶對實現(xiàn)脫貧工作信心不足，挫傷他們的脫貧積極性。同時，在農村里，村干部行為對百姓具有較大影響力。如果村干部廉政、處處為百姓著想，那么百姓的心理活動、社會風氣就會積極向上。反過來，如果村干部在扶貧過程中貪污腐化，把公共權力作為為自己謀利益的手段，不僅不利于農村良好社會風氣的形成，也不利于社會文明的建設。

主持人：財政資金良好運行涉及到多方面，如財政工作人員素質水平、資金管理規(guī)范性、監(jiān)督制度的建設與完善、對違法違規(guī)行為的懲處等，當前扶貧資金運行中哪些環(huán)節(jié)較為薄弱？或者說扶貧資金的使用和管理存在的主要問題有哪些？

楊興龍：財政扶貧資金管理本身是項很復雜的系統(tǒng)工程，具有涉及面廣、專業(yè)性強、管理鏈條和周期長的特點，監(jiān)管難度大。為方便闡述，簡化為：項目立項和決策環(huán)節(jié)，預算編制和指標分解下達環(huán)節(jié)，項目實施、驗收和支付環(huán)節(jié)。《國務院關于2018年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》以及多份相關審計公告表明，前后兩端成為扶貧資金管理的薄弱環(huán)節(jié)，這與我們的預期相符。簡要摘錄分析如下：

其一，前端項目論證、立項和決策環(huán)節(jié)，主要是前期工作不到位等原因導致應完工未完工、應開工未開工或者項目因規(guī)劃不科學、建管不銜接等，造成扶貧資金長時期閑置；項目因建成后運營管護不到位等原因，無法達到預期效益；甚至因前期設計不合理，管理不到位、部門間缺乏有效溝通等原因，已完成項目被拆除，種植項目成活率低，形成損失浪費。

《國務院關于2018年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，41個地區(qū)8.9億元扶貧資金閑置1年以上；16縣95個產業(yè)扶貧項目因缺乏充分論證和后期管護等種養(yǎng)存活率低，涉及資金3981.61萬元；69縣287個扶貧建設項目閑置等，涉及資金3.75億元。

《2019年第3號公告：179個縣惠農補貼資金審計結果》顯示：120個縣的32.12億元惠農補貼資金滯留延壓發(fā)放或長時間閑置。上述資金中有4.59億元至2018年底已在財政部門、主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)等閑置超過1年，其中1.82億元閑置超過2年。

《2019年第6號公告：鄉(xiāng)村振興相關政策和資金審計結果》顯示，3個省和41個縣的359個涉農項目32.73億元滯撥或結存在地方財政、農業(yè)等主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中4.94億元閑置1年以上，最長的閑置超過4年。

《2019年第7號公告：2019年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告》顯示，17個縣的401個扶貧項目存在進展緩慢、項目建成后閑置或無法使用、管理不規(guī)范、項目資金閑置甚至形成損失浪費等問題，涉及金額13.48億元。

《2019年第8號公告：2019年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告》顯示，8個縣的54個項目因前期設計不合理，或違法占用基本農田、水源地保護區(qū)等形成損失浪費，涉及投資723.45萬元；3個縣的4個項目工期逾期1年以上，涉及投資648.6萬元；12個縣的31個項目因規(guī)劃不科學、建管不銜接等，造成項目建成后閑置或未發(fā)揮預期效益，涉及投資3.38億元。

其二，項目的實施、驗收和支付環(huán)節(jié)。這是扶貧資金使用的最后一公里，由于信息系統(tǒng)和監(jiān)管能力無法完全覆蓋，導致部分扶貧資金處于“失聯(lián)”狀態(tài)，出現(xiàn)弄虛作假、截留私分、擠占挪用、揮霍浪費等違規(guī)違紀行為；主要涉及對扶貧資金負有申報、管理、撥付等職能的黨員干部，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部居多。該類行為在上述報告和公告中也有詳細介紹，不再贅述。

不難發(fā)現(xiàn)，盡管財政部門在每個環(huán)節(jié)都扮演重要角色，承擔審核和監(jiān)督職責，但所能發(fā)揮的作用和影響力相對有限。地方黨委和政府負責地區(qū)扶貧政策擬定及重大項目決策，各類扶貧資金使用部門具體負責擬定和實施資金分配，鎮(zhèn)街和村社以及其他項目實施單位具體承擔項目負責財政扶貧資金的使用。財政部門基于財政紀律及相關政策要求對財政扶貧資金分配和使用的全過程實施事前、事中和事后的監(jiān)管，但限于大部分扶貧項目具有一定的專業(yè)性，加之項目實施過程中本身存在嚴重信息不對稱，非專業(yè)的監(jiān)管機構難以詳細及時了解情況。

饒曦：“巧婦難為無米之炊”，良好的政策想要順利地實施需要專項資金支持。如果將扶貧資金比作打好 “脫貧攻堅戰(zhàn)”的“彈藥”，那么，自國家開始“脫貧攻堅戰(zhàn)”以來，扶貧資金的運用出現(xiàn)了以下問題：第一“戰(zhàn)略目標不明確”。將“脫貧攻堅戰(zhàn)”的“彈藥”用于其他項目，非?？顚Ｓ?，沒有用于國家和地方重點扶貧開發(fā)所確定的貧困農戶、幫扶龍頭企業(yè)、農村中小型基礎設施和社會公用事業(yè)等建設。第二“彈藥供應不及時”。扶貧項目申報程序繁雜，導致項目不能及時啟動，造成扶貧資金長期滯留，能夠及時用于“脫貧攻堅戰(zhàn)”的資金少之又少。第三 “彈藥靶向不明確”。扶貧資金在使用范圍等方面存在交叉現(xiàn)象，與此同時還存在一些隱蔽和虛假的工程量，使得資金的監(jiān)管存在較大困難。第四“彈藥監(jiān)管不力”。一方面通過降低發(fā)放標準、截留扶貧資金，用于其他非扶貧項目建設；另一方面虛報、虛列扶貧項目，騙取、套取扶貧資金。出現(xiàn)了“將在外，軍令有所不受”現(xiàn)象，扶貧項目的具體實施多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政部門對工程項目監(jiān)管不力，加大了原始單據(jù)的審核難度，難以保證資金使用的真實合理。

因此，要想打贏這場“脫貧攻堅戰(zhàn)”，既要確保政府“政通令行”，又要做到扶貧資金“物盡其用”。

商淼：扶貧資金運行中薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在：一是扶貧資金使用不規(guī)范。扶貧資金報賬進度慢，扶貧資金的項目庫建設不完善，會計科目使用不規(guī)范，不能按“扶貧到項目、核算到項目”的要求設立明細賬，有些扶貧項目完工后未及時組織驗收、結算等。二是扶貧項目檔案不齊全。貧困戶受益花名冊、項目審批表、施工合同、施工前后公開公示以及圖片等資料不能及時歸檔，不能全面反映扶貧項目實施的全過程。三是扶貧資金監(jiān)督機制不到位。目前基層面臨扶貧資金來源渠道多，管理部門多，資金較分散的局面，有些扶貧資金項目與交通、水利、住建、支農等專項資金在使用范圍、建設內容和項目安排上存在一定的重復和交叉，加上扶貧項目點多面廣、實施時間長短不一，增加了資金監(jiān)管的難度，資金安全得不到保障。

朱良華：扶貧資金使用和管理中存在的主要問題有：

第一，財政扶貧資金的脫貧效率并不高。精準扶貧的最終目的是幫助現(xiàn)有貧困人口在規(guī)定的時間內實現(xiàn)脫貧，可以用單位財政扶貧資金的脫貧人口數(shù)來反映財政扶貧資金的脫貧效率。這個值越高，表明當?shù)刎斦鲐氋Y金的脫貧效率越好。然而，隨著財政資金規(guī)模不斷擴大，單位資金脫貧人口數(shù)反而不斷下降。以廣西為例，2014年每萬元脫貧5.42人，等到2016年反而下降到了每萬元脫貧3人，下降幅度超出常理。當然了，這可能與邊際報酬遞減規(guī)律有關，但也在一定程度上可以反映出我們的財政扶貧使用和管理存在優(yōu)化空間。

第二，財政扶貧資金漏損比較嚴重。距離2020年時間節(jié)點越來越近，脫貧攻堅時間緊迫、任務艱巨。在面臨時間與任務的雙重重壓之下，扶貧資金規(guī)模越大，意味著各級扶貧部門與主體的支出壓力也越大。在現(xiàn)有扶貧資金管理體系下,各種騙取套取、挪用、違規(guī)使用和侵占扶貧資金的行為開始冒頭：部分人不合符扶貧對象卻在享受扶貧政策，個別貧困縣違規(guī)向非建檔立卡貧困戶實施扶貧政策支持，更有甚者將扶貧資金用于其他非扶貧項目及扶貧辦辦公經(jīng)費。相關問題日益突出，使財政扶貧資金出現(xiàn)漏損，對財政扶貧資金造成了一定程度的浪費。

第三，資金監(jiān)管措施還不夠科學和完善。不管是財政扶貧資金脫貧效率不夠高，還是資金漏損嚴重，歸根結蒂就是源于資金的監(jiān)管措施存在漏洞或者執(zhí)行還不到位。首先，重資金使用過程監(jiān)管，輕資金使用效率評價?，F(xiàn)有的監(jiān)管措施著眼于堵塞資金使用各個環(huán)節(jié)的漏洞，強調資金使用各個環(huán)節(jié)合法、合規(guī)，這無疑是有一定道理的。但是，不能因此而忽視對資金脫貧效果的管控。沒有過程何來結果，但是只有過程達不到結果，也是不可取的。其次，重視資金的分配、下達，但是對于預算的執(zhí)行監(jiān)管不夠嚴。資金預算執(zhí)行進度仍然不夠理想，“年底突擊花錢”、項目資金的執(zhí)行進度滯后于時序進度的現(xiàn)象依然比較普遍。最后，財政扶貧項目和資金信息公開做得還不到位。各級政府網(wǎng)站未能針對財政扶貧資金的來源、投向、使用效果等信息定期發(fā)布權威報告。

細化追責，筑牢扶貧資金管理“高壓線”

主持人：《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究辦法》的出臺具體化了以往財政資金管理相關政策中關于違規(guī)行為責任追究的內容，其具有怎樣的作用？

楊興龍：《辦法》“緊扣財政扶貧資金管理實際。在細化問責情形時，注重固化各地執(zhí)紀問責實踐經(jīng)驗”，是“針對當前財政部門財政扶貧資金管理中存在的突出問題”的提煉概括總結。

《國務院扶貧辦關于進一步落實貧困縣約束機制的通知》強調“財政資金必須嚴格落實‘負面清單’制度”?！掇k法》從通過正式發(fā)文，明確財政部門在財政扶貧資金管理中的“負面清單”和關鍵風險點，劃定了財政部門在履職過程中的“高壓線”，將“對損害群眾利益和違反財經(jīng)法紀的違規(guī)管理行為‘零容忍’”的抽象原則具體化和清單化。

所列舉的追責情形源自實踐經(jīng)驗總結，是對實現(xiàn)關鍵風險點的歸納總結和提升固化，是經(jīng)過實踐證明、行之有效的管理管理方法，同時也內部控制的核心要素，即通過對“負面清單”對管理活動中的關鍵風險進行警示和預防，達到為組織目標實現(xiàn)提供合理保證的功效。

商淼：打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是黨對人民的莊嚴承諾，是一項必須完成政治任務。近年來，財政部門把強化扶貧資金監(jiān)管作為一項重大政治任務來抓，《辦法》以加強資金違規(guī)管理使用責任追究為著力點和突破口，堅持問題導向，緊扣財政扶貧資金管理實際，列明了違反規(guī)定管理使用財政扶貧資金的十種情形，同時，針對財政部門及其工作人員明確了相應追責的形式和程序。這充分體現(xiàn)財政部門對損害群眾利益的扶貧資金違規(guī)管理行為 “零容忍”，有力推動扶貧資金安全規(guī)范高效使用，這是財政部門落實從嚴治黨、強化財政精細化管理的內在要求，也是保障扶貧資金管理使用安全、高效的重要舉措。各級財政部門要對照《辦法》，認真查找并整改本級財政部門在扶貧資金監(jiān)管過程中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地完善相關制度辦法，織牢織密制度的籠子，及時糾正和防范傾向性、苗頭性問題，要按照規(guī)定對該問責的情形，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，確保有規(guī)必依、執(zhí)紀必嚴，為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力保障。

朱良華：首先，《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究辦法》的出臺，進一步明確了財政扶貧資金責任追究主體，有利于構建多層級的問責體系。在該《辦法》中，根據(jù)問責對象的不同，從人員和部門兩個層面分別作出規(guī)定，要求各級財政部門負責本級職權范圍內的責任追究工作，本級財政部門對依法依紀應當追究責任的人員無權處理的，應當移送有權部門處理，確保各級財政部門可根據(jù)實際執(zhí)行和追責。

其次，《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究辦法》與上位法有效銜接，進一步織牢織密了責任追究網(wǎng)絡?！掇k法》明確提出，對失職失責應當給予紀律處分、政務處分或行政處分的，依照《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《財政違法行為處罰處分條例》等有關規(guī)定追究相應責任。這些追責方式可以單獨使用，也可以合并使用。如果追責對象涉嫌犯罪的，則應及時移送司法機關。

主持人：除了強化事后追責，對于扶貧資金的監(jiān)管，目前的主要措施和手段有哪些？需要進一步改進和完善哪些方面？

楊興龍：《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》印發(fā)以來，各級黨委政府和各部門按照職責分工積極作為，針對扶貧資金監(jiān)管采取了系列有力措施，出臺了包括《中國共產黨農村工作條例》等在內的大量政策法規(guī)文件，形成了嚴密周延的制度法規(guī)體系。主要包括：

頂層設計?！吨笇б庖姟犯叨戎匾暦鲐氋Y金監(jiān)管問題，要求“夯實精準扶貧精準脫貧基礎性工作”，“加強和改進黨對脫貧攻堅工作的領導”，并提出“強化扶貧信息的精準和共享”，“落實扶貧攻堅責任制”，“壓實中央部門扶貧責任”，“完善脫貧攻堅考核監(jiān)督評估機制”，“營造良好輿論氛圍”以及“開展扶貧領域腐敗和作鳳問題專項治理”等具體的措施和手段。今年以來，黨中央國務院先后印發(fā)《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》《中國共產黨農村工作條例》，對脫貧攻堅政策貫徹落實、目標實現(xiàn)和效果鞏固提供了有力支撐。

建章立制。圍繞扶貧資金的分配、使用和監(jiān)管，國家扶貧辦和財政部在沿襲財政和預算管理一般規(guī)律的基礎上，圍繞各類扶貧資金的特點和規(guī)律，探索和出臺了較為系統(tǒng)全面的制度規(guī)則體系。比如，國務院扶貧辦側重項目管理，先后印發(fā)《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設的指導意見》《關于完善扶貧資金項目公告公示制度的指導意見》《關于進一步落實貧困縣約束機制的通知》《關于進一步做好縣級脫貧攻堅項目庫建設的通知》等文件，有序推進縣級脫貧攻堅項目庫建設工作，有效解決資金閑置；財政部聚焦財政資金監(jiān)管，2017年以來先后印發(fā)《財政專項扶貧資金績效評價辦法》《中央財政專項扶貧資金管理辦法》《關于全面加強脫貧攻堅期內各級各類扶貧資金管理的意見》《財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控工作實施方案》以及《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究辦法》等文件，優(yōu)化扶貧資金撥付程序，強化扶貧資金績效管理。

強化監(jiān)督。為保障扶貧資金管理目標實現(xiàn)，《指導意見》部署安排監(jiān)督機制：①進一步完善扶貧考核評估工作；②完善監(jiān)督機制，國務院扶貧開發(fā)領導小組每年組織脫貧攻堅督查巡查，紀檢監(jiān)察機關和審計、扶貧等部門按照職能開展監(jiān)督工作；③開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，嚴格扶貧資金審計，加強扶貧事務公開；把扶貧領域腐敗和作風問題作為巡視巡察工作重點；中央巡視機構組織開展扶貧領域專項巡視；加強警示教育工作，集中曝光各級紀檢監(jiān)察機關查處的扶貧領域典型案例。上述措施和要求經(jīng)各個有關部門分解落實，形成良好局面。

當前的問題，不是政策制度和文件缺失或不足。實踐中“履審屢犯”的情況依然存在，扶貧領域的腐敗和作風問題沒有明顯的改善，表明部分制度沒有發(fā)揮出預期的效果，可能的原因有：

一是政策文件之間的系統(tǒng)性和集成性還有進一步提升的空間，文件難以貫徹落實和重復發(fā)文的情況同時存在；二是各個系統(tǒng)或部門供給的制度文件在基層(財政部門和扶貧資金管理部門)被下發(fā)到不同的部門落實，未能有效整合、形成合力，甚至在一定程度上束縛了基層單位的手腳；三是制度供給多而流程和標準供給不足?；鶎訂挝幻媾R的困境是，一方面很多制度要求看起來很正確但實施中卻無從下手；另一方面，很多實操層面的細節(jié)問題卻找不到文件依據(jù)、處理判斷過程中形成較大自由裁量權。

當前的重點不是源源不斷供給新的制度，而是有效盤活既有的制度規(guī)則體系，在系統(tǒng)梳理各個層次及各個系統(tǒng)扶貧政策及制度文件的基礎上，結合不同資金運行規(guī)律和自然邏輯，形成一套能夠對實際工作具有更強指導性和規(guī)范性的工作指南。

商淼：對于扶貧資金的監(jiān)管，除了強化事后追責，目前主要措施和手段有：一是強化動態(tài)管理。完善財政扶貧資金動態(tài)管理制度，實行日常監(jiān)管與專項檢查相結合，對已實現(xiàn)脫貧的群眾，財政扶貧資金要及時退出，對新的貧困戶要及時納入扶貧資金扶持范圍，努力達到“精準扶貧”的目標。二是強化公告公示?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，完善扶貧項目公告公示制度，實現(xiàn)財政扶貧資金公開透明，陽光運作，自覺接受群眾監(jiān)督。三是強化監(jiān)督檢查。加大扶貧資金的監(jiān)督檢查力度，以“零容忍”的態(tài)度嚴肅處理扶貧領域腐敗行為和作風問題。

下步工作中需要改進和完善的方面：一是進一步強化宣傳引導。要通過召開村民大會、印發(fā)宣傳材料、微信公眾號、APP客戶端等形式，廣泛宣傳扶貧資金是“高壓線”的思想，強化各級對財政扶貧資金管理的認識，確保扶貧資金安全使用。二是壓緊壓實扶貧主體責任。當前，我國進入了脫貧攻堅期，脫貧剩下了難啃的硬骨頭，各級都要嚴格執(zhí)行脫貧攻堅責任制，強化扶貧資金統(tǒng)籌整合，將每一項扶貧工作細化量化到責任人，明確責任清單，形成上下聯(lián)動齊抓共管局面。

朱良華：2016年4月,國務院為了貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》精神,出臺了《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，為貧困縣集中有限資金支援、統(tǒng)籌使用財政涉農資金、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)掃清了制度障礙。在這個試點意見中專門提出要把納入統(tǒng)籌整合范圍的財政涉農資金作為監(jiān)管重點。為此，各個省級政府又紛紛結合自身情況出臺了統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金的實施方案和財政專項扶貧資金管理辦法，來強化扶貧資金的使用監(jiān)管。比如廣西就曾制定和出臺了《廣西壯族自治區(qū)支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點實施方案》和《廣西財政專項扶貧資金管理辦法》等文件，要求各級財政和相關部門加強監(jiān)督檢查，配合審計、紀檢、監(jiān)察部門做好資金和項目的審計、檢查等工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要加強對扶貧項目的巡視、檢查。

個人覺得扶貧資金的監(jiān)管還可以從以下兩個方面進行完善：

一是進一步建立健全事前、事中、事后全方位監(jiān)管體系。事后監(jiān)管帶有亡羊補牢性質，對于已經(jīng)造成的損失于事無補，而事前監(jiān)管恰好可以有效減少由于事后監(jiān)管不及時造成扶貧資金投入的損失和浪費。因此，必須正確認識財政扶貧資金使用前監(jiān)管。做好事前監(jiān)管,不僅能夠提高資金的安全性,還可以糾正資金的不合理投向,有利于提高資金的使用效率。在事前控制環(huán)節(jié)，可以考慮在扶貧項目論證環(huán)節(jié)引進第三方論證機制，改變傳統(tǒng)的體制內封閉論證做法。通過提高第三方評估機構的參與程度來避免扶貧資金使用出現(xiàn)偏離，同時提高項目評審效率。事中監(jiān)管是財政扶貧資金安全運行的重要保障，作為財政扶貧資金監(jiān)管的重要組成部分,是減少資金漏損、保證預期使用績效達成的有效監(jiān)管手段。在財政扶貧資金的事中監(jiān)管環(huán)節(jié)建議：一方面要加強扶貧資金到賬的監(jiān)管，將問責制度實實在在貫穿于財政扶貧資金管理的各個環(huán)節(jié)；另一方面強化對扶貧項目實施進度的監(jiān)管，避免項目實施過程成為“糊涂賬”。事后監(jiān)管雖然帶有亡羊補牢性質，但依然是提升財政扶貧資金使用效率的有效措施。不僅需要繼續(xù)做好傳統(tǒng)的審計監(jiān)管，加大不定期抽查審計工作力度，嚴處違法違紀行為，還應該努力將財政扶貧資金從支出型管理向績效型管理轉變,將提高扶貧資金使用效率理念貫穿于扶貧項目資金運營的全過程。二是推動財政扶貧資金使用信息全面公開。獲取全面精準的信息是實施有效監(jiān)管的前提。沒有充分的財政扶貧資金信息公開，就不可能建立形成監(jiān)管主體多維的全方位監(jiān)管體系。建議一方面是對政府公開信息的義務加強督查執(zhí)行，完善公眾知情權以及被拒絕后的申訴機制；另一方面是加強扶貧信息大數(shù)據(jù)平臺建設，為社會公眾及時、快捷地獲取財政扶貧資金信息提供便利。

主持人：2018年5月24號，國務院辦公廳轉發(fā)財政部、國務院扶貧辦、國家發(fā)展改革委《扶貧項目資金績效管理辦法》的通知，要求，市縣級財政部門應當會同有關部門依照職責，對扶貧項目相關資金預算的編制、執(zhí)行、決算實施全過程績效管理。如何結合全面實施預算績效管理，強化扶貧資金監(jiān)管，提升扶貧資金使用效益？

楊興龍：隨著責任壓力層層傳導、紅線和底線思維在各級領導干部和經(jīng)辦人員逐步確立，尤其是紀委監(jiān)委和審計部門的密切關注，扶貧資金分配和使用環(huán)節(jié)明顯的違紀和違規(guī)行為得到遏制，然而，由于項目前期設計不合理、論證不充分、作風漂浮、決策不科學甚至違規(guī)決策等問題屢屢出現(xiàn)在今年以來的審計報告和審計公告中，且涉及區(qū)域廣、金額巨大，令人觸目驚心，值得警醒！如2018年11月，河南省紀委通報了六起扶貧領域形式主義官僚主義典型案例，其中正陽縣委農辦原副主任王國璽在2013年至2016年，實施到戶增收扶貧項目過程中，盲目決策采購花生種子和水稻種子的數(shù)量，導致購買的種子數(shù)量遠遠超過貧困戶的實際需求。其中，超額采購花生種子14萬斤，浪費扶貧資金117萬元；超額采購水稻種子1.77萬斤，浪費扶貧資金113.79萬元。

績效評價和項目管理歷來是政策關注重點。2016年2月，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》對中西部22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效的考核，重點考核各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）扶貧資金安排、使用、監(jiān)管和成效等；2017年財政部和國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，對財政扶貧資金績效評價的目標、原則、依據(jù)、內容和指標體系以及實施機制等做出規(guī)范；2018年3月，國務院扶貧辦印發(fā)《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設的指導意見》，要求貧困縣加強扶貧項目論證和儲備；2019年5月，國務院扶貧辦印發(fā)《關于進一步做好縣級脫貧攻堅項目庫建設的通知》，要求強化行業(yè)主管部門審核把關，對項目科學性、合規(guī)性、可行性進行論證。

商淼：按照脫貧攻堅“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，市縣財政部門要及時制定本地區(qū)全面實施扶貧項目資金績效管理方案，建立健全“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成的評價、評價結果有應用”的全過程扶貧績效管理機制。一是全力做好績效目標的編制，市縣財政部門要依托財政部開發(fā)的扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，按照“誰申請資金、誰填報目標”的原則，實事求是、全面準確地組織好扶貧績效目標的編報工作，這是做好扶貧資金績效管理的基礎。二是執(zhí)行中做好績效監(jiān)控。通過扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，運用云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)對扶貧資金及項目的全面、真實、準確、實時的動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)偏離績效目標或撥付資金不及時等情況，及時進行糾偏，這是做好扶貧資金績效管理的關鍵。三是決算完成，開展績效評價。扶貧資金決算完成后，項目實施單位要立即開展績效自評，扶貧業(yè)務主管部門、財政部門要及時跟進，必要時可以引入第三方，從投入、過程、產出和效果等方面開展績效評價，發(fā)現(xiàn)編制和執(zhí)行中的問題，提出改進管理的意見建議，出具績效評價報告，這是做好扶貧資金績效管理的重要保證。四是強化評價結果的運用。市縣財政部門要充分發(fā)揮績效結果的導向作用，建立結果反饋和整改制度、評價結果與預算安排結合制度、評價報告公開制度、績效問責制度，加快形成“花錢必問效、無效必問責”的機制，這是做好全過程扶貧資金績效管理的出發(fā)點和落腳點。應該講，扶貧資金的管理必須環(huán)環(huán)相扣，每一個環(huán)節(jié)都必須做到位，只有這樣才能切實提高扶貧資金的管理水平，提升扶貧資金的使用效益，為打贏脫貧攻堅提供重要支撐。

朱良華：首先，從認識層面需要進一步理順全面績效管理與扶貧資金監(jiān)管之間的關系。

全面績效管理將預算管理從加強支出規(guī)范性向重視支出有效性轉變，由過去以事后評價為主的預算績效管理，全面轉到從預算編制、執(zhí)行到監(jiān)督、評價的事前、事中、事后相互貫通的全過程預算績效管理。扶貧資金全面績效管理意味著扶貧資金監(jiān)管變革。一方面，扶貧資金監(jiān)管的重點將由規(guī)范性監(jiān)管轉變?yōu)榭冃ПO(jiān)管；另一方面，扶貧資金監(jiān)管將融入全面績效管理的各個環(huán)節(jié)，形成全方位、全過程、全覆蓋的扶貧資金監(jiān)管體系。扶貧資金監(jiān)管既是扶貧資金全面績效管理的重要環(huán)節(jié)，也是全面績效管理順利推行的必要保證。

其次，統(tǒng)籌推進扶貧領域全面績效管理,形成完整的全面績效管理體系。第一，結合精準扶貧的“兩不愁三保障”要求，構建科學完整的扶貧資金績效目標管理系統(tǒng)；第二，切實加強扶貧資金績效管理的透明度建設，尤其是要加強財政扶貧績效目標、績效目標的執(zhí)行情況、績效評價結果的公示公告；第三，將涉農資金整合的財政扶貧資金納入全面績效管理體系，真正實現(xiàn)全面績效管理在財政扶貧領域的全覆蓋；第四，強化績效監(jiān)管理念，在傳統(tǒng)監(jiān)管思路中融入績效監(jiān)管，實現(xiàn)扶貧資金監(jiān)管與全面績效管理各環(huán)節(jié)的緊密結合。

再次，進一步明確扶貧資金監(jiān)管的各個監(jiān)管主體及監(jiān)管職責。扶貧資金監(jiān)管的主體可分為內部監(jiān)管主體和外部監(jiān)管主體。內部監(jiān)管的主體為扶貧部門和財政部門，內部監(jiān)管強調事前績效管理。其中，扶貧部門編制績效目標，財政部門對績效目標進行審核和批復；同時，財政部門通過設計績效評價結果與預算安排掛鉤，并實施獎懲，對扶貧部門進行激勵和約束。外部監(jiān)管的主體包括審計部門、財政部門、紀檢部門、各級人大和社會公眾。外部監(jiān)管強調事中績效監(jiān)管和事后績效監(jiān)管。其中，審計依法對扶貧資金預算績效管理情況，特別是扶貧資金績效評價結果進行審計；財政部門則是對扶貧資金績效運行進行動態(tài)監(jiān)控管理，復核扶貧資金績效評價結果?！?/p>