個(gè)稅法：全國(guó)人大常委會(huì)首開聽證的立法范本

本社記者 侯兆曉

>>2005年9月27日，全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在北京舉行個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)。 中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

從800元到1600元，再到3500元，最后到5000元，個(gè)人所得稅法的每一次修改，起征點(diǎn)都會(huì)成為各方博弈的焦點(diǎn)。

為充分聽取民眾意見，在個(gè)人所得稅法修改中，首次通過中國(guó)人大網(wǎng)公開征求意見，全國(guó)人大常委會(huì)還破天荒地召開了立法聽證會(huì)……

這是民主立法的可喜進(jìn)步，更是開門立法民主立法的榜樣。

個(gè)稅立法之三個(gè)標(biāo)志性階段

梳理個(gè)人所得稅立法的過程，可以清晰地看到民主立法的進(jìn)步，可以看到國(guó)家在保障公民平等權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)方面的進(jìn)步。

中國(guó)個(gè)人所得稅制度從1980年開始到現(xiàn)在，已經(jīng)持續(xù)了39年。伴隨著改革開放的不斷深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)可以說發(fā)生了翻天覆地的變化。時(shí)移勢(shì)易，變法宜矣。

1980年9月，個(gè)人所得稅法通過并公布，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)確定為800元，由于國(guó)內(nèi)民眾收入較低，當(dāng)時(shí)主要是針對(duì)涉外企業(yè)的個(gè)人所得稅征管，與國(guó)內(nèi)居民征收個(gè)人所得關(guān)系不大，可以說第一個(gè)階段。

到了1986年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定對(duì)本國(guó)公民的個(gè)人收入統(tǒng)一征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，納稅的扣除額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為400元，而外籍人士的800元扣除標(biāo)準(zhǔn)并沒有改變?！皟?nèi)外雙軌”的標(biāo)準(zhǔn)由此產(chǎn)生，中國(guó)居民也開始真正繳納個(gè)人所得稅。

這個(gè)階段結(jié)束的標(biāo)志是1993年10月個(gè)人所得稅法的首次修改。修正案規(guī)定，不分內(nèi)外，所有中國(guó)居民和有來源于中國(guó)所得的非居民，均應(yīng)依法繳納個(gè)人所得稅。這一年，個(gè)人所得稅制實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，翌年，對(duì)中國(guó)財(cái)稅歷史影響最大的分稅制改革開始實(shí)施。

第二個(gè)階段是個(gè)人所得稅制隨經(jīng)濟(jì)需要，進(jìn)行了歷次調(diào)整。

1999年8月，由于此前亞洲金融危機(jī)的沖擊，國(guó)家出臺(tái)了刺激消費(fèi)政策，為引導(dǎo)存款轉(zhuǎn)為消費(fèi)，個(gè)人所得稅法再次修改，原第四條第二款“儲(chǔ)蓄存款利息”免征個(gè)人所得稅項(xiàng)目被刪去，由此開征了個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息所得稅。

到了2005年，國(guó)家開始以提高個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)即起征點(diǎn)的方式，來減輕納稅人負(fù)擔(dān)，促進(jìn)收入公平分配。個(gè)稅起征點(diǎn)從當(dāng)年的每月800元提高到后來的每月1600元，基本上是每隔三年調(diào)整一次。并且從2005年起，年收入大于12萬(wàn)元的高收入者須自行申報(bào)納稅；2011年則調(diào)整了累進(jìn)稅率的檔次。

現(xiàn)在，以確立“綜合和分類相結(jié)合”的新個(gè)稅體制為標(biāo)志的第三個(gè)階段，已經(jīng)到來。

聽證會(huì)之見證者

作為民主立法的標(biāo)志性事件——2005年9月27日,全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在北京舉行個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)，這是立法法規(guī)定聽證制度以來全國(guó)人大常委會(huì)在立法過程中首次舉行聽證會(huì)，這次具有里程碑意義的聽證會(huì)已經(jīng)載入史冊(cè)，且至今被人津津樂道。

對(duì)于15年前的聽證會(huì)發(fā)生的事情，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)教授劉劍文仍歷歷在目。

劉劍文是從網(wǎng)上得知要舉行個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)消息的?？吹铰犠C會(huì)面向社會(huì)公開征集公眾陳述人,他一直從事財(cái)稅法方面的研究,所以決定報(bào)名參加這次聽證會(huì)。

當(dāng)時(shí)的想法是,個(gè)人所得稅和人民群眾生活密切相關(guān),希望能夠借參加聽證會(huì)的機(jī)會(huì)將自己的觀點(diǎn)闡述出來。經(jīng)過遴選,他被選中進(jìn)入40名候選公眾陳述人名單。最終,有20人被確定為聽證會(huì)的公眾陳述人,他是其中之一。

參加聽證會(huì)之前,劉劍文將發(fā)言稿反復(fù)推敲,修改了好幾遍。按照聽證會(huì)的規(guī)定,每名陳述人的發(fā)言時(shí)間為8分鐘。因?yàn)闀r(shí)間有限,所以必須將最主要的觀點(diǎn)和理由闡述出來。發(fā)言一開始他就亮明觀點(diǎn):“我的觀點(diǎn)是將個(gè)人所得稅工薪所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高到1600元。”

在闡述理由時(shí),劉劍文談道:費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人所得稅法的一項(xiàng)重要內(nèi)容,這一標(biāo)準(zhǔn)的確定與公民的平等權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)具有密切關(guān)系。從平等權(quán)角度而言,個(gè)人所得稅的功能主要在于通過調(diào)節(jié)不同收入階層之間的收入,從而縮小社會(huì)民眾之間的收入差距,促進(jìn)平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

基于這一思路,如果費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)訂得過低,將使得低收入階層負(fù)擔(dān)個(gè)人所得稅,這與開征個(gè)人所得稅的初衷相悖,也不利于公民平等權(quán)的保障。從生存權(quán)角度而言,公民的最低生存條件必須得到保障,對(duì)于屬于最低生存條件范疇的收入不能征稅；如果扣除標(biāo)準(zhǔn)訂得過低,勢(shì)必會(huì)損及公民生存權(quán)的保障。從發(fā)展權(quán)角度來說,就扣除標(biāo)準(zhǔn)而言,除了對(duì)公民的最低生存條件予以保障外,還應(yīng)考慮到公民促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展并享受相應(yīng)發(fā)展成果所需要的費(fèi)用。如果費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)訂得過低,顯然不利于發(fā)展權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于扣除標(biāo)準(zhǔn)的具體數(shù)額確定,劉劍文援引了有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行論證:研究人員對(duì)7個(gè)城市居民的平均基本生活水平進(jìn)行的調(diào)查分析；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2004年全國(guó)城鎮(zhèn)單位在崗職工年人均消費(fèi)支出的數(shù)據(jù)。此外,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)保持高速度增長(zhǎng),費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)具有一定的超前性,同時(shí)再考慮到我國(guó)財(cái)政的承受力和人們的社會(huì)心理承受能力,綜合各種因素,他提出,應(yīng)以1600元作為工薪所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。

費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)時(shí)的800元提高到1600元,相對(duì)而言,將對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入有一定影響。需要通過相應(yīng)調(diào)節(jié)機(jī)制予以彌補(bǔ)。在聽證會(huì)上,劉劍文強(qiáng)調(diào),考慮到我國(guó)地區(qū)差異日益擴(kuò)大、地區(qū)政府間財(cái)政能力嚴(yán)重不均衡、一般性轉(zhuǎn)移支付功能有限等原因,對(duì)于費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)上升引起的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入缺口問題,應(yīng)通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付解決。這有助于順利推進(jìn)個(gè)人所得稅法的改革,同時(shí)也可以在一定程度上解決我國(guó)財(cái)政體制均等化程度不高的問題。

此外,劉劍文還提到,因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、通貨膨脹及居民收入變動(dòng)等方面的原因,立法機(jī)關(guān)可以在若干年后對(duì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)進(jìn)行調(diào)整?？梢悦鞔_規(guī)定關(guān)于費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)修改或調(diào)整的權(quán)限、程序和規(guī)模,以使費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展相適應(yīng)。法律的穩(wěn)定性和法律的及時(shí)立、改、廢并不矛盾,法律及時(shí)修正,貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要,恰恰是法律穩(wěn)定性的本源之所在。

在自由發(fā)言階段,劉劍文進(jìn)行了補(bǔ)充發(fā)言,進(jìn)一步論證自己的觀點(diǎn)。整個(gè)聽證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)氣氛熱烈,大家發(fā)言井然有序。

劉劍文表示，很高興看到,當(dāng)年出臺(tái)的修改后的法律將個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1600元。

可以說，有關(guān)個(gè)人所得稅法修訂的聽證會(huì)，是最高立法機(jī)關(guān)民主立法的一個(gè)新突破。在聽證會(huì)上，陳述人之間有比較激烈的意見交流：贊成1500元起征點(diǎn)的6人，認(rèn)為應(yīng)高于1500元的有12人，認(rèn)為應(yīng)低于1500元的2人。暢所欲言爭(zhēng)辯，使民意得到充分表達(dá)，促成了草案再次修改并最終獲得通過。

民眾意見之推動(dòng)作用

據(jù)了解，2011年個(gè)稅起征點(diǎn)從2000元提到3500元時(shí)，在草案征求意見36天內(nèi)，共收集到來自82707位社會(huì)各界的237684條意見。彼時(shí)，僅15%的網(wǎng)民贊成起征點(diǎn)3000元。

然而在多名常委會(huì)人員建議下，全國(guó)人大法律委員會(huì)兩次召開會(huì)議研究審議，并與國(guó)務(wù)院多次研究，最后時(shí)刻，個(gè)稅起征點(diǎn)從原來的3000元提至3500元。

3500元的起征點(diǎn)一直延續(xù)了8年，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，2018年重新修訂個(gè)人所得稅法的呼聲再次進(jìn)入了人大的議事日程。

2018年6月19日，個(gè)人所得稅法修正案草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議，個(gè)稅起征點(diǎn)擬由每月3500元提高至每月5000元。

草案公布的時(shí)候，全國(guó)人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)里，列于第二條的《個(gè)人所得稅法修正案草案》已提意見數(shù)不斷攀升，截止到2018年7月6日上午9點(diǎn)，已經(jīng)征集61102條意見，相較于另外3條正在征求意見的法律草案的意見，領(lǐng)先數(shù)百倍。

而此時(shí)，距離征求時(shí)間剛剛過去一周。

一個(gè)最受關(guān)注的內(nèi)容是，基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（起征點(diǎn)）是否應(yīng)該為5000元/月。

“從理論上講，基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)受制于職工收入的提高水平、物價(jià)的變動(dòng)水平和居民消費(fèi)水平。根據(jù)這三個(gè)因素，7年來城鄉(xiāng)居民可支配收入年均增長(zhǎng)大致7%左右，CPI2%左右，從3500元提高到5000元就顯得不夠?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員尹中卿表示。

不過，在劉劍文教授看來，5000元的標(biāo)準(zhǔn)只是草案里提出的標(biāo)準(zhǔn)，并不是最終版本，如果社會(huì)反響很大，起征點(diǎn)可能還會(huì)提高。事實(shí)上，此前的2011年個(gè)稅改革正是由于多達(dá)237684條意見，最后將個(gè)稅起征點(diǎn)由原計(jì)劃的3000元提高至3500元。

按照財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆的說明，5000元起征點(diǎn)綜合考慮了人民群眾消費(fèi)支出水平增長(zhǎng)等各方面因素，并體現(xiàn)了一定的前瞻性。但這個(gè)起征點(diǎn)甫一公布，就引起民眾的多種不贊同聲音。

在中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文看來，目前相關(guān)部門并沒有公布5000元這一標(biāo)準(zhǔn)究竟是如何測(cè)算出來，看不出來前瞻性是如何體現(xiàn)的。

全國(guó)人大常委會(huì)委員李曉東也表示，起征點(diǎn)從3500元提高到5000元大概漲了40%，但2001年實(shí)行時(shí)GDP是48萬(wàn)億元，2017年GDP是82.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)近70%。

“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展要擴(kuò)大內(nèi)需，在整個(gè)收入格局中，居民收入占比是在逐步下降的，提高居民收入比重來擴(kuò)大消費(fèi)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展迫切需要解決的問題。從這個(gè)意義上來說，建議把起征點(diǎn)提高到6000元或者7000元?！币星渲赋?。

在李曉東看來，考慮到工資占GDP的比例，加上物價(jià)上漲和通貨膨脹情況以及刺激消費(fèi)的迫切需求，8000元至10000元的起征點(diǎn)是比較合適的。

雖然起征點(diǎn)最終定格在5000元，民意還是起了積極的推動(dòng)作用。

聽取民意之三大途徑

據(jù)了解，全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定法律的過程中，以往聽取意見的主要方式，一是向各省、自治區(qū)、直轄市、較大的市、中央有關(guān)部門、有關(guān)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)等征求書面意見，二是邀請(qǐng)有關(guān)方面人士召開座談會(huì)征求意見，三是將一些法律草案在報(bào)紙上發(fā)布，向全社會(huì)征求意見。2005年舉行立法聽證會(huì)是全國(guó)人大及其常委會(huì)廣泛聽取社會(huì)各方面意見的又一種重要方式，是本屆全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，增加立法工作透明度，推進(jìn)立法民主的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)于擴(kuò)大公民的立法參與，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，具有重要意義。

在立法過程中廣泛聽取各方面的意見,充分反映民意、集中民智,有利于提高立法質(zhì)量,使制定的法律符合實(shí)際并得到有效實(shí)施。

立法聽證會(huì)是立法機(jī)關(guān)在立法過程中直接地、公開地聽取社會(huì)意見的一種重要方式。2005年舉行的立法聽證會(huì)開我國(guó)立法工作的先河,在立法史上具有重要意義,標(biāo)志著我國(guó)民主立法進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。而選擇個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)這一與百姓生活密切相關(guān)的議題舉行聽證會(huì),也表明了立法機(jī)關(guān)對(duì)這一問題的高度重視。從另一個(gè)方面來說,舉行立法聽證會(huì)也是一個(gè)對(duì)公眾開展法制宣傳的過程,有利于公眾更好地理解和支持法律的規(guī)定。

2005年舉行立法聽證會(huì)其意義在于為以后涉及重大民生問題的修法開創(chuàng)了一定要聽證的先例，但是也有不足。劉劍文表示，今后立法機(jī)關(guān)需要就聽證會(huì)參與者提出的問題和建議建立回復(fù)機(jī)制，讓參與者明白自己的意見沒有被采納的原因。這樣既是對(duì)參與者建議權(quán)的尊重，又可以激勵(lì)參與者的積極性。

針對(duì)第三階段的個(gè)人所得稅改革，有受訪者表示免征額性質(zhì)的費(fèi)用扣除（即“起征點(diǎn)”）過低的情況，劉劍文告訴記者，提高起征點(diǎn)肯定不是未來改革的方向，改革要放在綜合與分類相結(jié)合的稅制模式的總體框架下去設(shè)計(jì)具體方案。

施正文也表示，提高起征點(diǎn)絲毫不能解決問題，而且可能把現(xiàn)在的不公平變成更大的不公平，也背離了個(gè)稅改革的方向。

>>2005年10月28日，湖北宜昌市民在街頭報(bào)攤上翻看個(gè)稅起征點(diǎn)1600元的新聞。據(jù)悉，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定，起征點(diǎn)上調(diào)為1600元，自2006年1月1日起施行。 中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

>>2006年1月1日起施行的個(gè)人所得稅法起征點(diǎn)為1600元。國(guó)家稅務(wù)總局稱，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)由每月800元提高到1600元，政府財(cái)政每年將因此減收280億元。圖為當(dāng)年11月下旬，湖北宜昌市民在書店購(gòu)買個(gè)人所得稅法圖書。中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

施正文認(rèn)為，在累進(jìn)稅率的情況下，提高起征點(diǎn)后收入越高的人少繳的稅越多，在分配調(diào)節(jié)上會(huì)起反作用。同時(shí)，現(xiàn)在的起征點(diǎn)僅僅適用于工資、薪金所得，對(duì)于沒有工資收入的人會(huì)非常的不合理。而且起征點(diǎn)的規(guī)定不單單是一個(gè)數(shù)字，和我們的稅率結(jié)構(gòu)還有很大關(guān)系。在分類征收的情況下，不考慮個(gè)人和家庭因素單純提高起征點(diǎn)，會(huì)造成更大的不公。不僅不能真正解決低收入群體稅負(fù)重的問題，而且對(duì)低收入人群會(huì)更不合理。

施正文表示，個(gè)稅改革方案目標(biāo)提了很多年，但是需要先厘清一些問題，定好大的框架，才能有具體的詳細(xì)內(nèi)容?！皞€(gè)稅改革是分兩步走的。一是要先有綜合稅制改革方案，即建立分類與綜合相結(jié)合的個(gè)稅制度。這個(gè)方案會(huì)比較具體，然后按照程序再擬個(gè)人所得稅法的修改草案，報(bào)人大通過才能實(shí)施。個(gè)稅的改革要通過修訂個(gè)人所得稅法來進(jìn)行?！笔┱恼f，目前正在討論研究的是綜合稅制改革方案。而不是個(gè)人所得稅法的修訂草案。

個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從800元到5000元，中間跨度近40年，這些符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保障公民公平權(quán)、平等權(quán)、發(fā)展權(quán)的改革離不開向社會(huì)廣泛征求民意，離不開開門立法，離不開民主立法。

相關(guān)鏈接：

1980年9月10日公布的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，是中華人民共和國(guó)成立以來頒布的第一部個(gè)人所得 稅法。

1986年9月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》。

自1987年1月1日起，把對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)公民的個(gè)人所得征收的個(gè)人所得稅改為征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，從此，個(gè)人所得稅成為對(duì)在中國(guó)有所得的外籍人員征收的一種涉外稅收。

1993年10月31日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》，國(guó)務(wù)院于1994年1月28日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法實(shí)施細(xì)則》，從1994年1月1日起施行。

2005年10月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議高票表決通過關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定，修改后的個(gè)人所得稅法自2006年1月1日起施行。

2007年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定。個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。

2011年4月20日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議召開，個(gè)人所得稅免征額擬調(diào)至3500元。

2011年6月30日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過了關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定，并于2011年9月1日起施行。

2018年8月31日，關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過，起征點(diǎn)每月5000元，2018年10月1日起實(shí)施。新個(gè)人所得稅法于2019年1月1日起施行。