電子商務(wù)法：橫跨兩屆人大的立法范例

本社記者 張志然

>>2018年8月27日下午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行。會(huì)議聽取關(guān)于電子商務(wù)法草案審議結(jié)果的報(bào)告。 中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》（以下簡(jiǎn)稱“電子商務(wù)法”），歷經(jīng)兩屆全國(guó)人大常委會(huì)四次審議、三次公開征求意見，歷時(shí)五年出臺(tái)，自啟動(dòng)立法以來就備受關(guān)注。

電子商務(wù)法的立法過程中，有怎樣民主立法的閃光點(diǎn)？讓我們一起來了解。

如何立法

電子商務(wù)法是政府調(diào)整企業(yè)和個(gè)人以數(shù)據(jù)電文為交易手段，通過信息網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的，因交易形式所引起的各種商事交易關(guān)系，以及與這種商事交易關(guān)系密切相關(guān)的社會(huì)關(guān)系、政府管理關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

近年來，我國(guó)電子商務(wù)迅速發(fā)展，在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、促就業(yè)、惠民生等方面發(fā)揮了重要作用。“十二五”期間，電子商務(wù)年均增長(zhǎng)速度超過30%。2015年，我國(guó)電子商務(wù)交易額超過20萬億元；網(wǎng)絡(luò)零售額3.88萬億元，其中實(shí)物商品網(wǎng)上零售額3.23萬億元，占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重達(dá)到10.8%；電子商務(wù)交易市場(chǎng)規(guī)模躍居全球第一；電子商務(wù)就業(yè)人員達(dá)2690萬人；互聯(lián)網(wǎng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到7%。近年來，許多全國(guó)人大代表也提出議案和建議，希望加快電子商務(wù)立法。

據(jù)了解，2013年12月，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭開展電子商務(wù)立法工作，組織成立由國(guó)務(wù)院十二個(gè)部門參加的電子商務(wù)法起草組。在起草過程中，廣泛吸納地方人大、院校專家、部分電商企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)，共同參與起草工作。

起草組成立后，對(duì)電子商務(wù)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行了梳理，選定電子商務(wù)立法十六方面重點(diǎn)課題進(jìn)行研究，形成三十多份研究報(bào)告。在課題研究基礎(chǔ)上，電子商務(wù)相關(guān)部門、地方人大、高校、電商企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等密切合作，形成四份電子商務(wù)法立法大綱和兩個(gè)版本的草案建議稿。

起草組把廣泛聽取意見貫穿于起草的全過程，通過專題調(diào)研、座談會(huì)、研討會(huì)等多種形式，充分聽取各方面意見。認(rèn)真研究梳理、充分借鑒國(guó)際組織和主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，先后召開兩次國(guó)際研討會(huì)，邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)及美國(guó)、歐盟、日本、新加坡等國(guó)和組織專家，結(jié)合我國(guó)電子商務(wù)立法工作進(jìn)行了專題研討。

草案建議稿整合形成草案初稿后，經(jīng)征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的意見，反復(fù)研究修改，形成草案討論稿。

2016年4月29日，電子商務(wù)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議討論并原則同意草案。此后，將草案發(fā)到各省區(qū)市人大財(cái)經(jīng)委，廣泛聽取當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門、企業(yè)、專家特別是全國(guó)人大代表、地方人大代表的意見，根據(jù)各地意見對(duì)草案進(jìn)行了修改完善。

2016年7月19日，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)召開第49次全體會(huì)議，審議并原則通過草案，之后根據(jù)委員們意見進(jìn)行了修改。此后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)函國(guó)務(wù)院辦公廳征求國(guó)務(wù)院各部門的意見，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)根據(jù)61個(gè)部門反饋的188條意見進(jìn)行修改完善，采納139條，并按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委審核意見對(duì)重點(diǎn)問題進(jìn)行了協(xié)調(diào)和修改，形成目前的草案。

“電子商務(wù)法堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將人民的安全放在第一位，對(duì)保障人民人身安全做了非常具體的規(guī)定?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶在接受媒體采訪時(shí)介紹，一方面法律從電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的角度提出要求，比如規(guī)定電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者銷售商品或者提供的服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合保障人身安全的要求；另一方面，如果消費(fèi)者受到了人身上的損害，電子商務(wù)法則規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

何以立法

根據(jù)立法法，我國(guó)的法律在立法過程中一般是經(jīng)過三審。而電子商務(wù)法草案在全國(guó)人大常委會(huì)上整整經(jīng)歷了四次審議、三次向社會(huì)公開征求意見，才最終付諸表決。

縱觀這四次審議，我們可以看到，每次審議發(fā)生的一些變化：

肖懷遠(yuǎn)委員說，相較于草案二審稿，草案三審稿進(jìn)一步強(qiáng)化了電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者特別是電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)，并完善了電子商務(wù)爭(zhēng)議處理等方面的內(nèi)容。全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員騫芳莉表示，草案三審稿聚焦近年來電子商務(wù)領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題，很好地回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)這些熱點(diǎn)的關(guān)注。共享單車等企業(yè)的興起，使得押金返還難成為一個(gè)突出的問題，而三審稿增加了對(duì)押金問題的相關(guān)規(guī)定。

韓曉武委員說，草案三審稿對(duì)個(gè)人信息保護(hù)已進(jìn)行了修改，但總體來看，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管和制約機(jī)制，在可操作性上進(jìn)一步下功夫，尤其是在公民維權(quán)、起訴、索賠等制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)該有更加明確具體的規(guī)定。

而相較于電子商務(wù)法草案三審稿，四審稿對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任承擔(dān)方式、電子商務(wù)綠色發(fā)展、跨境電商法律適用、商品和服務(wù)交付有關(guān)規(guī)定等內(nèi)容作了修改。

那么為何電商法立法過程更為漫長(zhǎng)？

“電子商務(wù)法和其他法律相比很復(fù)雜，涉及面廣、規(guī)模大，而且作為新生事物其發(fā)展日新月異，很多事看不準(zhǔn)?！?全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、電子商務(wù)法起草組副組長(zhǎng)尹中卿在采訪中表示，在這種情況下，立法機(jī)關(guān)起草過程的確比較慎重。

事實(shí)上，面對(duì)復(fù)雜艱巨的立法任務(wù)，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是電子商務(wù)法最終能夠順利出臺(tái)的關(guān)鍵。

尹中卿指出，整個(gè)電子商務(wù)法起草和審議過程，比較好地體現(xiàn)了十八屆四中全會(huì)對(duì)關(guān)于加強(qiáng)人大對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大有關(guān)專門委員會(huì)和工作委員會(huì)的主導(dǎo)作用。同時(shí)也很好地貫徹了科學(xué)立法、民主立法、依法立法。法律草案的起草和審議過程廣泛地聽取了各方意見，在審議、探討過程中取得更多的共識(shí)，使草案具有更多的可操作性。因此，電子商務(wù)法的立法過程值得總結(jié)。

回顧此次立法過程，尹中卿總結(jié)了三個(gè)特點(diǎn)。

一是，這是一部由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)牽頭起草的法律。由全國(guó)人大專門委員會(huì)來牽頭起草法律草案具有優(yōu)勢(shì)。在起草過程中，我們廣泛吸收了行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者以及地方的電子商務(wù)示范城市一起從事這項(xiàng)工作，先搞專題調(diào)研，然后分頭起草大綱，再分頭起草草案，最后再合并。可以說充分地調(diào)動(dòng)了方方面面的積極性，這樣才能使這部法律草案比較快地起草出來。

二是在審議中充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見。一部法律四次審議，三次公開征求意見，這是少有的，充分聽取了社會(huì)方方面面的意見，尤其是廣大消費(fèi)者的意見。雖然各方意見在整個(gè)修改過程中一直在磨合，但最后怎么改，依照法律程序由全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)和在常委會(huì)審議的時(shí)候來修改。

三是根據(jù)科學(xué)立法的要求，對(duì)草案進(jìn)行廣泛的修改，包括召開過兩次國(guó)際研討會(huì)。

中央網(wǎng)信辦相關(guān)負(fù)責(zé)人評(píng)價(jià)此次立法時(shí)也曾經(jīng)表示，電子商務(wù)法的制定出臺(tái)，先后經(jīng)過四次審議，其間廣泛征求各方意見，充分調(diào)研論證，主要制度安排日趨完善，兼顧了公平公正和現(xiàn)實(shí)可行，貫徹了科學(xué)立法、民主立法、依法立法的立法要求，體現(xiàn)了以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治的立法意圖。

值得注意的是，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在電子商務(wù)法草案四次審議過程中，一些電商平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)積極奔走，立法過程中充滿了博弈。

合同訂立環(huán)節(jié)，藝興公司部門經(jīng)理、法務(wù)部未對(duì)合同進(jìn)行審核。合同履行環(huán)節(jié)，房租收入主要由業(yè)務(wù)員收取再上交財(cái)務(wù)部，公司財(cái)務(wù)根據(jù)備案合同對(duì)房租收入進(jìn)行確認(rèn)。公司應(yīng)當(dāng)在合同訂立階段和履行階段加強(qiáng)內(nèi)部控制活動(dòng)。

對(duì)此，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委曾經(jīng)回應(yīng)，電子商務(wù)法立法過程中充分聽取社會(huì)各方面的意見，“自然也包括電商平臺(tái)，對(duì)這些意見我們都是歡迎的，也在立法過程中慎重考慮、積極采納。這期間并不存在劇烈的‘博弈’，因?yàn)殡娮由虅?wù)法整個(gè)立法過程都是遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、社會(huì)共同參與的原則，立法機(jī)關(guān)完全是秉持客觀中立的態(tài)度，對(duì)各方面意見都按照是不是符合黨中央大政方針、是不是符合人民群眾期盼、是不是符合立法宗旨來評(píng)判。我們要看到，一部法律涉及各方面的人群，他們的利益訴求是不同的，甚至是沖突的，要想讓每一個(gè)人都滿意是難以做到的，我們堅(jiān)持立法初心，堅(jiān)持客觀中立，做到了科學(xué)立法、民主立法、依法立法。據(jù)我了解到的情況，這部法得到了社會(huì)各界廣泛好評(píng)，絕大多數(shù)人對(duì)這部法是滿意的”。

如何民主

站在專家學(xué)者的角度來看電子商務(wù)法的立法過程，又是如何民主呢？

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委立法專家顧問、北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)薛軍接受本刊采訪時(shí)表示，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委作為牽頭部門，從最一開始就非常重視專家、學(xué)者在立法草案調(diào)研中的作用。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委當(dāng)時(shí)委托了北京大學(xué)電子商務(wù)法研究中心起草學(xué)者版本的立法大綱，也委托國(guó)家工商總局起草立法大綱，委托地方人大起草立法大綱。通過不同視角的交匯融合，在三個(gè)大綱的基礎(chǔ)上形成一個(gè)統(tǒng)一的立法大綱。這是民主立法、科學(xué)立法的追求。

為此，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委歷史上第一次聘任薛軍為人大財(cái)經(jīng)委的立法專家顧問，正式承認(rèn)學(xué)者專家在立法中的重要作用。

薛軍看到，由于立法涉及很多相關(guān)主體，在電子商務(wù)法的立法過程中，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委也特別注重聽取各個(gè)方面的聲音。不僅反復(fù)、多次地在平臺(tái)性的企業(yè)如阿里巴巴、京東等公司調(diào)研，聽取他們的意見，在有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益方面，也多次與消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織召開座談會(huì)，聽取意見。此外，還多次召開立法座談會(huì)，聽取學(xué)界的意見。

電子商務(wù)法在立法中及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，這從相關(guān)條文的反復(fù)修改完善中可以得到證明。楊合慶曾經(jīng)提到，例如電商平臺(tái)對(duì)于平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)資格未盡到審核義務(wù)或者對(duì)消費(fèi)者未盡到安全保障義務(wù)如何承擔(dān)責(zé)任的問題，草案修改中一直受到頗多關(guān)注。即使在第四次審議中，依然對(duì)其展開了進(jìn)一步的討論：一些常委會(huì)委員提出，希望進(jìn)一步強(qiáng)化電商平臺(tái)的責(zé)任；還有一些常委會(huì)委員提出，考慮到電商平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)未盡到審核義務(wù)，或者對(duì)消費(fèi)者未盡到安全保障義務(wù)的情況比較復(fù)雜，需要再根據(jù)實(shí)際情形依法來具體地認(rèn)定。最終，憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究向常委會(huì)提出了修改建議，改為“依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。

在薛軍看來，通過這種廣泛征求意見的方式，確保立法過程公開透明，能夠公開聽取各方面聲音，也是民主立法的一個(gè)重要表現(xiàn)形態(tài)。電子商務(wù)法的立法主體和涉及的關(guān)系比較復(fù)雜，所以三次公開征求意見。每個(gè)意見都認(rèn)真研究，是否采納，理由是什么，都有詳細(xì)回應(yīng)，這是很不容易的。這表示我們的立法走出比較小的范圍，走向更多聽取民意的過程。

薛軍說，在立法過程中有一些焦點(diǎn)問題，社會(huì)上有比較多反響的會(huì)采取不同的處理方法。有的比較成熟的，就可以規(guī)定下來，有的還沒把握的，進(jìn)行一般化的處理，等待實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步處理。這種不專斷的方式，也是民主立法的一個(gè)表現(xiàn)。

在平臺(tái)沒有保障義務(wù)，是連帶責(zé)任還是補(bǔ)充責(zé)任，在立法中引發(fā)了很大爭(zhēng)議。這是電子商務(wù)法第三十八條所涉及的內(nèi)容。在薛軍看來，電子商務(wù)法對(duì)這個(gè)問題相對(duì)靈活處理，也回應(yīng)了民意。

而關(guān)于平臺(tái)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者要不要進(jìn)行市場(chǎng)主體登記的問題，很多平臺(tái)都有自己的看法。最后電子商務(wù)法第十條對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定，回應(yīng)了業(yè)界訴求。

尹中卿也曾經(jīng)以立法中關(guān)于“工商登記”的修改舉例。該條從草稿、調(diào)研一直到第四次審議都存在多種意見。起初包括國(guó)務(wù)院有關(guān)部門等的意見主張全部登記，但電商平臺(tái)和一些經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為，一些情況下工商登記沒有必要。通過充分聽取意見，最后在修改中逐漸地把登記作為一般原則，并以“但書”來排除特定情形，直至三審時(shí)還加了“零星小額交易活動(dòng)”也不需要辦登記，“這是立法經(jīng)過逐步完善的過程”。

作為學(xué)者，薛軍感覺到，我們國(guó)家立法的公眾參與機(jī)會(huì)有了很大提升，特別是利益相關(guān)方在立法中能夠發(fā)出聲音。電子商務(wù)法在最后通過之前的立法評(píng)估會(huì)上，阿里巴巴的馬云還親自參加，這是非常好的做法。立法沒有把持在少數(shù)人的手中，完全是公開透明，“開門”立法。

>>2018年12月28日，湖北省宜昌市新華書店里銷售的《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》讀本。 中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

2018年8月28日，全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議就電子商務(wù)法草案四審稿進(jìn)行了分組審議。會(huì)上，委員和代表們就平臺(tái)押金收取、平臺(tái)推送服務(wù)授權(quán)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等問題的討論較為集中，但總體意見認(rèn)為電子商務(wù)法草案已經(jīng)較為成熟。

當(dāng)時(shí)有委員指出，中國(guó)的電子商務(wù)發(fā)展迅猛無比，但法律在支持保障電子商務(wù)活動(dòng)、規(guī)范相關(guān)行為、保障經(jīng)營(yíng)者和參與者利益等方面還相對(duì)滯后，因此建議電子商務(wù)法盡快通過并頒布，一些新情況新問題，可以在施行之后根據(jù)發(fā)展情況不斷補(bǔ)充完善。

如今人們的生活已經(jīng)離不開各類電子商務(wù)。電子商務(wù)豐富人們生活的同時(shí)，也非常需要這樣一部法律來進(jìn)行約束，電子商務(wù)法可謂應(yīng)運(yùn)而生。

電子商務(wù)法橫跨了第十二屆、第十三屆人大，算是一個(gè)很有特點(diǎn)的民主立法樣本。因?yàn)樯婕爸黧w多，利益沖突多，通過不斷的民主立法協(xié)調(diào)才趨于平衡。希望未來能夠有更多這樣民主立法的成果，給國(guó)家的法治事業(yè)增光添彩。

相關(guān)鏈接：

2000年12月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》；2004年8月，通過了《電子簽名法》；2012年12月，通過了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》。

2013年12月7日，全國(guó)人大常委會(huì)在人民大會(huì)堂上召開了電子商務(wù)法第一次起草組的會(huì)議，正式啟動(dòng)了電子商務(wù)法的立法進(jìn)程。12月27日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在人民大會(huì)堂召開電子商務(wù)法起草組成立暨第一次全體會(huì)議，正式啟動(dòng)電子商務(wù)法立法工作。根據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，電子商務(wù)法被列入第二類立法項(xiàng)目，即需要抓緊工作，條件成熟時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律草案。

2014年11月24日，全國(guó)人大常委會(huì)召開電子商務(wù)法起草組第二次全體會(huì)議，就電子商務(wù)重大問題和立法大綱進(jìn)行研討。起草組已經(jīng)明確提出，電子商務(wù)法要以促進(jìn)發(fā)展、規(guī)范秩序、維護(hù)權(quán)益為立法的指導(dǎo)思想。

2015年1月至2016年6月，開展并完成電子商務(wù)法草案起草。

2016年3月10日，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員烏日?qǐng)D透露，電子商務(wù)立法已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，目前法律草案稿已經(jīng)形成，將盡早提請(qǐng)審議。

2016年12月19日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提請(qǐng)審議電子商務(wù)法草案。

2016年12月27日至2017年1月26日，電子商務(wù)法在中國(guó)人大網(wǎng)向全國(guó)公開電子商務(wù)立法征求意見。

2018年6月19日，電子商務(wù)法草案三審稿提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議。

2018年8月27日至8月31日舉行的第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議對(duì)電子商務(wù)法草案進(jìn)行四審。

2018年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過電子商務(wù)法，其中明確規(guī)定：對(duì)關(guān)系消費(fèi)者生命健康的商品或者服務(wù)，電商平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)資格未盡到審核義務(wù)，或者對(duì)消費(fèi)者未盡到安全保障義務(wù)，造成消費(fèi)者損害的，依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。電商平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者侵害消費(fèi)者合法權(quán)益行為未采取必要措施，或者對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者未盡到資質(zhì)資格審核義務(wù)，或者對(duì)消費(fèi)者未盡到安全保障義務(wù)的，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正，可以處五萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處五十萬元以上二百萬元以下的罰款。

2018年8月31日，中華人民共和國(guó)主席習(xí)近平簽署中華人民共和國(guó)主席令（第七號(hào)），《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》已由中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議于2018年8月31日通過。