淺析“三治合一”的基層社會(huì)治理體系

褚夫馳

[摘要]基層社會(huì)治理一直以來(lái)都是推動(dòng)國(guó)家進(jìn)步和現(xiàn)代化發(fā)展的重要力量，也是國(guó)家治理體系中最為重要的一環(huán)。黨的十九大報(bào)告首次提出了自治法治德治相結(jié)合的概念，將構(gòu)建社會(huì)治理體系放在了改革至關(guān)重要的位置上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)。如何創(chuàng)新體制，推進(jìn)基層社會(huì)治理體系的完善是我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要部分。從目前我國(guó)基層“三治合一”的現(xiàn)狀著手，通過(guò)分析存在的問(wèn)題，找出解決途徑，試圖完善我國(guó)基層社會(huì)治理體系。

[關(guān)鍵詞]基層社會(huì);三治合一;創(chuàng)新體制

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 “三治合一”綜述

我國(guó)自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)基層鄉(xiāng)村治理也已走過(guò)40余年，主要經(jīng)歷過(guò)三個(gè)階段：人民公社解體—村民自治—鄉(xiāng)村共治，他們都是我國(guó)特色社會(huì)主義基層治理體系的重要組成部分，正是由于改革道路上的不斷探索與嘗試，才讓鄉(xiāng)村治理體系不斷的成熟與發(fā)展，凝結(jié)成為如今“三治合一”治理體系。

1.1 “三治合一”的演變歷程

1978年是我國(guó)改革的第一年，那一年社會(huì)基層還保有原來(lái)的人民公社體制，隨后隨著《憲法》中相應(yīng)法律法規(guī)的出臺(tái)，人民公社體制逐步瓦解，經(jīng)過(guò)6年的改革，到1984年，各鄉(xiāng)政府基本成立，村民自治，村民共治等鄉(xiāng)村治理模式相繼出現(xiàn)。

1.1.1 村民自治的興起。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)公社造成了一定的沖擊，而新的基礎(chǔ)組織并不成熟，社會(huì)管理在這期間出現(xiàn)了很多漏洞，鄉(xiāng)村治理惡化，產(chǎn)生了許多社會(huì)問(wèn)題，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定。在這一背景下，群眾自治組織出現(xiàn)了。

1.1.2 鄉(xiāng)政村治的發(fā)展。1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式確立，拉開(kāi)了農(nóng)村土地改革的大幕，而鄉(xiāng)政村治也在這個(gè)時(shí)候蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)政村治的出現(xiàn)，對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村組織的癱瘓狀態(tài)起到了至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時(shí)也為農(nóng)村的發(fā)展開(kāi)發(fā)出了新的治理模式，在做好基層維權(quán)的同時(shí)，也維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)的安定。鄉(xiāng)政村治實(shí)際上是圍繞農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，農(nóng)民民主主權(quán)回歸農(nóng)民的一種治理方式，它強(qiáng)調(diào)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與村民自治相結(jié)合，提倡一種平等互助的民主關(guān)系，它為“三治合一”體系的形成提供了相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

1.1.3 鄉(xiāng)村共治的出現(xiàn)。2006年的十六屆六中全會(huì)提出了建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，為適應(yīng)農(nóng)村的進(jìn)一步改革與變化，鄉(xiāng)村共治應(yīng)運(yùn)而生。鄉(xiāng)村共治主要是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，多元主體共同參與治理，充分調(diào)動(dòng)村民的自主意識(shí)和自我管理意識(shí)，建立以德治為支撐，以法治為保障，以自治為核心的自我監(jiān)督、自我教育、自我服務(wù)的治理體系。

1.2“三治合一”在基層社會(huì)的重要表現(xiàn)

1.2.1 規(guī)范法治，在各基層大力宣傳法治建設(shè)。自“三治合一”的治理體系發(fā)展以來(lái)，各基層社會(huì)都以“法律六進(jìn)”為主要載體，依托各鎮(zhèn)（街道）司法所，落實(shí)一鎮(zhèn)（街道）一法律顧問(wèn)，一村（社區(qū)）一法治指導(dǎo)員;開(kāi)展民主法治示范村、社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，定期評(píng)選優(yōu)秀民主法治示范村（社區(qū)）;積極在當(dāng)?shù)仉娕_(tái)開(kāi)通各種法治節(jié)目，以此來(lái)科普法律，加強(qiáng)村民的法律意識(shí)，讓整個(gè)基層社會(huì)的法治氛圍濃厚，人民遇事，解決問(wèn)題的渠道也更加多樣化了。

1.2.2 “以德為先”，大力開(kāi)展各類(lèi)德育活動(dòng)。中國(guó)的傳統(tǒng)美德一直是影響我國(guó)世世代代發(fā)展的精神文化。現(xiàn)讓德育下鄉(xiāng)，讓道德教育面向更為廣闊的群體，是基層德治的重要體現(xiàn)之一。

1.2.3 加強(qiáng)自治體系建設(shè)，基層人民自主解決問(wèn)題的能力越來(lái)越強(qiáng)?！叭魏弦弧斌w系之中，自治是唯一能夠通過(guò)自己來(lái)解決問(wèn)題的途徑。據(jù)此，在許多鄉(xiāng)村基層都開(kāi)始推行“道德評(píng)判團(tuán)”，他們通常是由一些德高望重的村里人組成，主要負(fù)責(zé)對(duì)村里好人好事進(jìn)行評(píng)定，同時(shí)也對(duì)不文明、不和諧現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督。在這種模式的不斷推廣之下，基層村民自主解決糾紛的案例越來(lái)越多，成功的案例也不斷增長(zhǎng)，村民的覺(jué)悟以及自覺(jué)性都更高了。

2 “三治合一”的內(nèi)涵與發(fā)展

“三治合一”中的三治主要是指自治，法治以及德治。其中法治是通過(guò)建立以及完善法律制度來(lái)約束人們的行為，它是治理體系中最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)以及制度保障。德治的約束是柔性的，是通過(guò)思想、文化以及教育的影響來(lái)加強(qiáng)道德建設(shè)，它在現(xiàn)代治理體系中主要起到精神引領(lǐng)的作用。而自治主要是一種內(nèi)在的自我約束，需要人們積極發(fā)揮主人翁的意識(shí)，增進(jìn)自我管理的意識(shí)，加強(qiáng)自我調(diào)節(jié)的能力，依法管好自己，參與并且處理好自己的事物，它是社會(huì)現(xiàn)代化治理的最高境界。

2.1 法治是調(diào)節(jié)基層社會(huì)利益關(guān)系的重要方式

法治的規(guī)范性一直是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)，它不僅要求國(guó)家有健全完善的法律體系以及監(jiān)督制度，更要求社會(huì)公民具備普遍的法律意識(shí)，并且能夠通過(guò)法律途徑來(lái)解決糾紛。我國(guó)目前已形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)應(yīng)的法律體系，并且在不斷完善中，但人民的法治意識(shí)依然很薄弱，不善于運(yùn)用法律途徑來(lái)處理問(wèn)題，這影響了社會(huì)治理的績(jī)效和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

2.2 德治是現(xiàn)代治理的基石

德治長(zhǎng)久以來(lái)都是精神文明的內(nèi)在需求。我國(guó)自古以來(lái)的治理方針，都將德治放在了極為重要的位置上。它是我國(guó)精神文化經(jīng)久不衰的重要因素之一，更是現(xiàn)代化治理的重要基石。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了飛速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也取得了巨大成就，但精神文明建設(shè)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展仍然是滯后的。由于精神文明發(fā)展的落后，市場(chǎng)的發(fā)展也出現(xiàn)了許多障礙，信任危機(jī)、詐騙現(xiàn)象不斷充斥著市場(chǎng)交易，阻礙著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，這種道德滑坡現(xiàn)象已嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧與居民的幸福感。

2.3 自治是衡量社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)

自治是社會(huì)高度現(xiàn)代化的一種體現(xiàn)。它意味著人們脫離了法律法規(guī)的約束仍然可以遵守公共守則，是一種理想的社會(huì)模式。它需要鄉(xiāng)村人民順應(yīng)時(shí)代以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，不斷轉(zhuǎn)變思想。同時(shí)也能讓鄉(xiāng)村人民能夠具有充分的自主性，通過(guò)自我約束以及內(nèi)心共同的行為準(zhǔn)則來(lái)管理及規(guī)范自己的行為。

3 目前基層社會(huì)“三治合一”存在的問(wèn)題

雖然在“三治合一”的體制之下，我國(guó)已取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，社會(huì)越來(lái)越穩(wěn)定，但在落實(shí)的過(guò)程中，仍然可以看到三種治理方式結(jié)合在一起存在著一些問(wèn)題。

3.1 基層民主治理體制落后，農(nóng)民權(quán)益難以得到保障

改革開(kāi)放以未，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)也取得了巨大成就，各種民主形式和實(shí)現(xiàn)途徑被創(chuàng)新性地探索出來(lái)，廣大農(nóng)村居民參與基層民主建設(shè)的積極性不斷增強(qiáng)，自身的權(quán)益也得到了更有效的保障。但是，在新時(shí)期新情況下，我國(guó)鄉(xiāng)村基層目前仍存在許多治理體制問(wèn)題。

3.2 行政化色彩濃重

另一鄉(xiāng)村治理問(wèn)題中非常明顯的就是行政化色彩的濃重，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是，基層政權(quán)的行政化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為管理鄉(xiāng)村社會(huì)的基層政權(quán)，在治理鄉(xiāng)村中，沒(méi)有發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)指揮和服務(wù)的作用。二是村委會(huì)作為鄉(xiāng)村治理的自治組織，在治理中過(guò)多的依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只對(duì)其負(fù)責(zé)，沒(méi)有真正為村民謀利益，出現(xiàn)了村民自治的行政化。三是，在治理中，許多的政務(wù)、事務(wù)及村務(wù)都不規(guī)范，沒(méi)有按章程辦事或者就沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范機(jī)制。

3.3 村民參與不足

在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，村民作為治理主體之一，本應(yīng)積極主動(dòng)的參與鄉(xiāng)村治理之中，發(fā)揮其主人翁的作用，可在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，卻表現(xiàn)為村民參與不足或者是缺位的現(xiàn)象。主要變現(xiàn)：一是村民參與意識(shí)的淡薄。由于各種原因，村民沒(méi)有意識(shí)到其本身在鄉(xiāng)村治理中的作用，事事都過(guò)多的依賴(lài)于村委會(huì)。二是鄉(xiāng)村精英的流失。由于現(xiàn)代社會(huì)的高速流動(dòng)性及受推拉理論的影響，農(nóng)民中的精英分子出現(xiàn)了外流的現(xiàn)象，剩下“386199”部隊(duì)。三是村民參與的渠道不足。在實(shí)際的治理中，由于治理的體制機(jī)制并不健全，有意向參與鄉(xiāng)村治理的村民卻找不到參與的渠道和方式。

3.4 資源整合不足或浪費(fèi)嚴(yán)重

傳統(tǒng)上鄉(xiāng)村治理的主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，這就造成了治理主體的單一性，不能很好的協(xié)調(diào)和利用鄉(xiāng)村資源。一是，沒(méi)有調(diào)動(dòng)村民的參與意識(shí)，村民被排除在治理主體之外，沒(méi)有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力過(guò)大或集權(quán)化的趨勢(shì)明顯，出現(xiàn)了利用職權(quán)為其牟利，造成私權(quán)、財(cái)權(quán)的嚴(yán)重浪費(fèi)。三是，第三部門(mén)沒(méi)有參與治理之中。在城鄉(xiāng)關(guān)系之中，表現(xiàn)最明顯的就是公共服務(wù)的非均等化。

4 加強(qiáng)建設(shè)基層社會(huì)“三治合一”的有效途徑

隨著城鄉(xiāng)一體化的法治，鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。而基層社會(huì)的轉(zhuǎn)型又與民主法治體系的建設(shè)息息相關(guān)。筆者認(rèn)為要在現(xiàn)實(shí)的基層社會(huì)中實(shí)現(xiàn)真正“三治合一”還需要尋找合適的方法與途徑，主要應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。

4.1 創(chuàng)新自治機(jī)制，讓村民參與進(jìn)來(lái)

村民自治制度是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。村民自治意識(shí)和熱情不強(qiáng)，一些地方配套法規(guī)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民治理的關(guān)系交叉混亂等，成為了不少農(nóng)村村民自治的現(xiàn)狀。要想徹底解決這個(gè)問(wèn)題，完善村民自治制度，就必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新新的村民自治制度形式，比如可以把自治重心下移至村民小組，通過(guò)設(shè)立“村小組議事會(huì)”并賦予其決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和議事權(quán)，充分發(fā)揮村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的功能。

4.2 完善法治建設(shè)，讓村民有法可依

法治建設(shè)既是依法治國(guó)的組成部分，也是國(guó)家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。必須完善農(nóng)村立法，強(qiáng)化依法行政，改善農(nóng)村執(zhí)法狀況，強(qiáng)化法治監(jiān)督，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，從而提高農(nóng)民的法律意識(shí)，讓農(nóng)民信仰法律，認(rèn)同法律，最終達(dá)到人人守法依法的良好局面。

4.3 加強(qiáng)德治教育，讓村民重視德行

“國(guó)無(wú)德不興，人無(wú)德不立”。在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中絕對(duì)不能忽視德治。在塑造德治的過(guò)程中一方面可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用，讓那些兼具德行、才能和聲望，深受村民信任和尊重的賢能人士參與到鄉(xiāng)村治理過(guò)程中來(lái);另一方面還要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，堅(jiān)持以規(guī)促德，以潤(rùn)物無(wú)聲、潛移默化的方式，引導(dǎo)村民提升道德修養(yǎng)與境界。

4.4 規(guī)范治理體系

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理中存在的種種問(wèn)題和困境以及對(duì)各地創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)村治理來(lái)說(shuō)第一步就是要走上規(guī)范化的治理體系。這就要求一是鄉(xiāng)村治理過(guò)程中要制定和完善相應(yīng)的法律和法規(guī)體系，治理主體要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到規(guī)范化的治理過(guò)程和結(jié)果，基層黨組織尤其要做到這項(xiàng)要求。二是治理程序的規(guī)范化，對(duì)鄉(xiāng)村治理主體來(lái)說(shuō)，要嚴(yán)格按照治理的法定程序辦事，不能越位、錯(cuò)位和缺位，治理主體要各司其職、互相補(bǔ)充、互相合作。

4.5 走多中心主體參與的治理結(jié)構(gòu)

從鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)中，要求在鄉(xiāng)村治理中，不僅要發(fā)揮政府、社區(qū)居民、市場(chǎng)的作用，還要積極動(dòng)員和培育其他社會(huì)組織的參與和合作，這種社會(huì)組織既包括各種社會(huì)公益性組織和基金會(huì)，還應(yīng)該包括醫(yī)療衛(wèi)生組織、教育組織等。多中心主體參與過(guò)程中，要明確各自的職責(zé)和權(quán)限，做到權(quán)責(zé)對(duì)等和互相合作。對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，政府在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中要轉(zhuǎn)變觀念，適當(dāng)放權(quán)，做好引路人的作用。同時(shí)還要培育村民的公民意識(shí)，引導(dǎo)公民積極主動(dòng)的參與治理之中。

5 結(jié)語(yǔ)

基層社會(huì)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，只有完善的自治、法治、德治相統(tǒng)一的治理體系，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。“三治合一”理論的提出，為我國(guó)基層社會(huì)的治理，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)開(kāi)辟了新的途徑。以“人”為核心的治理方式，有效的讓每一位社區(qū)成員參與到治理中來(lái)，并激發(fā)了他們的責(zé)任感，提升他們的主人翁意識(shí)，有利于社會(huì)各項(xiàng)資源的調(diào)動(dòng)以及人與人之間的和諧相處。為廣大農(nóng)民的“生態(tài)宜居”“幸福生活”提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)與保障。

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