社會治理視域下省級體育社團(tuán)管理機(jī)制改革的路徑①

錢鈞 張建龍 董燕 劉晶

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?隨著我國社會治理體系和治理能力的改革，各省體育局對省級體育社團(tuán)的管理機(jī)制需要進(jìn)行相適應(yīng)的變革。管理機(jī)制改革既包括對政府職能機(jī)構(gòu)的外在管理改革，也包括體育社團(tuán)內(nèi)在運行機(jī)制改革。各省體育局作為業(yè)務(wù)主管部門，可以通過由單一行政化發(fā)展到多種機(jī)制協(xié)同;改變利益格局形成多方驅(qū)動;從政府培育到全面自律等方式，實現(xiàn)對省級體育社團(tuán)運行、動力、實現(xiàn)管理機(jī)制的改革。

[關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?社會治理;省級體育社團(tuán);管理機(jī)制

[中圖分類號] ?G717 ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603（2019）18-0039-03

省級體育社團(tuán)主要是指省級項目協(xié)會，是各省區(qū)域內(nèi)的地方性體育社會組織。隨著我國體育社會治理體系和治理能力的改革和持續(xù)推進(jìn)，區(qū)域性體育社會組織將更多地參與地方體育事業(yè)的社會治理中。各省及政府職能部門對省級體育社團(tuán)的管理機(jī)制也必須進(jìn)行相適應(yīng)的改革，以適應(yīng)區(qū)域性體育事業(yè)社會治理的需要，促進(jìn)省級體育社團(tuán)按照市場化、社會化的定位實現(xiàn)其職能和發(fā)展壯大。目前我國對社會組織的管理改革是在社會治理視域下強(qiáng)調(diào)全面治理、綜合治理、系統(tǒng)治理。對省級體育社團(tuán)管理機(jī)制就是要把能夠促進(jìn)體育社團(tuán)能力提高的措施、辦法、制度體系都納入其中，既包括政府對體育社團(tuán)有效管理的外在機(jī)制，也包括體育社團(tuán)有效運行內(nèi)在管理機(jī)制。具體的管理機(jī)制改革可以從管理的運行機(jī)制、動力機(jī)制以及實現(xiàn)機(jī)制三個方面實施。

一、管理運行機(jī)制由單一行政化到多種機(jī)制協(xié)同

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

社會組織管理制度的改革首先是推進(jìn)與行政機(jī)關(guān)的脫鉤，省級體育社團(tuán)脫鉤后必然將直接面向市場和社會，這就需要地方政府通過在體育事業(yè)中的管理職能、服務(wù)職能、保障職能，實現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用，以確保社團(tuán)發(fā)展方向的正確。

2015年審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》指出，“明確社會組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要設(shè)立黨組，把黨的建設(shè)放在更加突出位置，進(jìn)一步完善黨組制度，提高黨組工作制度化、規(guī)范化、程序化水平”。完善體育社團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用，明確社團(tuán)黨組織對社團(tuán)重要事項的決策權(quán)，包括貫徹落實體育局工作任務(wù);社團(tuán)干部任免調(diào)配及獎懲;重要業(yè)務(wù)活動;大額經(jīng)費開支;接收大額捐贈;開展涉外活動等事項。這就需要進(jìn)一步區(qū)分明確社團(tuán)黨組織的建立與組織關(guān)系，屬于“省體育局黨委”還是“省委非公和社會組織工委”的職責(zé)范圍與隸屬關(guān)系。

省體育局作為業(yè)務(wù)主管單位。首先，要從宏觀的角度制定體育社團(tuán)管理方式的頂層設(shè)計方案。支持體育社團(tuán)參與陜西體育治理的積極性，使體育社團(tuán)實現(xiàn)政府與社會、政府與個人、政府與體育市場聯(lián)系紐帶的功能。其次，省體育局內(nèi)部各職能處室要明確各部門職責(zé)，落實管理力量，落實經(jīng)費支持。既要依據(jù)法規(guī)政策落實嚴(yán)格執(zhí)法，又要根據(jù)陜西省體育事業(yè)發(fā)展需要制定工作思路和方針，同時還要開展定期檢查和不定期抽查，主動發(fā)現(xiàn)問題，幫助指導(dǎo)整改。

（二）法治運行機(jī)制

各省體育局對省級體育社團(tuán)的管理職能應(yīng)是以宏觀管理為主，管理手段也要由行政手段轉(zhuǎn)為法律手段。目前在依據(jù)國家憲法等基本法律的同時，依據(jù)《中華人民共和國體育法》《社會團(tuán)體登記管理條例》《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》（中辦發(fā)〔2016〕46號）等法規(guī)政策。

為了適應(yīng)地方區(qū)域體育事務(wù)的特殊性，有條件的地方可以盡快制定、出臺“省級體育社團(tuán)管理辦法”，建立合法合規(guī)的制度范圍，健全社團(tuán)管理機(jī)制。通過“管理辦法”可以進(jìn)一步明確體育局的行政職權(quán)、法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，明細(xì)體育局、體育事業(yè)單位和體育社團(tuán)之間的職責(zé)關(guān)系;確保體育社團(tuán)的組織、宗旨、行為的合法性，對其功能定位、權(quán)益范圍、業(yè)務(wù)開展進(jìn)行規(guī)制。確保體育社團(tuán)在嚴(yán)格遵守國家政策法規(guī)和社團(tuán)章程的前提下，通過組織內(nèi)部的會員參與和制度建設(shè)，明確體育社團(tuán)內(nèi)部權(quán)利、責(zé)任和工作原則、流程，實現(xiàn)法人治理;對省級單項體育協(xié)會的結(jié)構(gòu)和法律地位、權(quán)利和義務(wù)、業(yè)余比賽批準(zhǔn)、爭議解決方法等事項特殊性進(jìn)行明確規(guī)范。

（三）競爭機(jī)制

目前對各省級體育社團(tuán)的管理方式，多是采取不設(shè)立相同和相似的體育社團(tuán)。這樣就消除了競爭對手，有可能降低體育資源配置的有效性。適度引入競爭機(jī)制進(jìn)行管理，就是運用市場化的特有機(jī)制，讓體育社團(tuán)發(fā)展適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的時代要求。

同時可以改革對體育社團(tuán)的財政支持方式，改變以財政撥款為主，建立政府購買體育社會服務(wù)、開展經(jīng)營活動、吸納社會贊助等多種形式并存。特別是省體育局在向體育社團(tuán)購買公共體育服務(wù)時，需要采取競標(biāo)的方式逐步消除競爭限制，通過市場化建立起良好的競爭機(jī)制促進(jìn)體育社團(tuán)發(fā)展。這樣既促進(jìn)了工作效率的提高，又增強(qiáng)了體育社團(tuán)承擔(dān)體育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任能力，同時有助于體育市場競爭的形成，更好地滿足了社會對體育事業(yè)多元化、多層次的需求。

（四）社團(tuán)自治機(jī)制

省級體育社團(tuán)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后，必須確立體育社團(tuán)的獨立法人地位。體育社團(tuán)應(yīng)在非政府性、非營利性、自治性、組織性、志愿性的特征上建立社團(tuán)自治機(jī)制。自治機(jī)制是體育社團(tuán)管理內(nèi)在機(jī)制的重要組成部分，社團(tuán)章程是社團(tuán)開展活動的具體依據(jù)。必須對社團(tuán)的原有章程及組織規(guī)章進(jìn)行清理，強(qiáng)化制度制定的民主程序。健全決策制度，決策權(quán)均應(yīng)采用民主集中原則;完善辦事規(guī)章，制定社團(tuán)相關(guān)業(yè)務(wù)工作流程，尤其是協(xié)會對承擔(dān)全民健身計劃和競技比賽任務(wù)等社會職責(zé)事項的工作流程;完善會員制，在加入社團(tuán)、繳納會費、參加活動等制度以外，規(guī)定會員對社團(tuán)管理必須履行的權(quán)利與義務(wù)。

省級體育社團(tuán)的社團(tuán)自治機(jī)制，最終要真正實現(xiàn)機(jī)構(gòu)脫鉤、職能脫鉤、資產(chǎn)脫鉤、人員脫鉤。落實國家管理社會組織改革的政事分開、管辦分離、資產(chǎn)分開、人員分流，限制機(jī)關(guān)工作人員兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從而逐步建立完善自我管理、自我發(fā)展、自我約束的體育社團(tuán)管理體制機(jī)制。

二、管理動力機(jī)制改變利益格局形成多方驅(qū)動

（一）利益驅(qū)動機(jī)制

改革社會組織管理制度，就是要打破以往利益關(guān)系格局，尤其需要激發(fā)體育局內(nèi)部行政處室的改革動力。

首先，需要建立以人民為中心、以人民滿意為出發(fā)點和歸宿的發(fā)展理念。依據(jù)國家法規(guī)政策和發(fā)展趨勢，讓與、交付體育社團(tuán)相應(yīng)的權(quán)力，培育體育社團(tuán)組織的發(fā)展，幫助體育社團(tuán)實現(xiàn)自治化發(fā)展。其次，改革省體育局內(nèi)部相關(guān)實現(xiàn)的考核目標(biāo)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)主管處室對體育社團(tuán)培育和監(jiān)督方面的管理服務(wù)質(zhì)量與目標(biāo)追求。最后，需要培育體育社團(tuán)的權(quán)利意識、參與意識、責(zé)任意識。建立合理完善的交流與反饋機(jī)制，確保體育社團(tuán)自身權(quán)利主張、利益表達(dá)、民情反映、需要訴求的實現(xiàn)。

（二）考核評估機(jī)制

評估是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。評估既是對體育社團(tuán)綜合考核的一個主要依據(jù)，又可以發(fā)現(xiàn)體育社團(tuán)管理制度建設(shè)中存在的缺陷和不足，針對性加強(qiáng)監(jiān)管指導(dǎo)工作;還可以對政府購買的公共體育服務(wù)事務(wù)結(jié)果進(jìn)行評價;也有利于社會公眾、社團(tuán)會員、贊助者對社團(tuán)運轉(zhuǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督。

對省級體育社團(tuán)實施評估，就需要建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，這個體系應(yīng)該是全覆蓋的，包括基本條件、組織建設(shè)、業(yè)務(wù)開展、工作績效、社會評價等方面。落實體育社團(tuán)評估機(jī)制，可以引入、推進(jìn)第三方評估。在目前尚缺少專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的實際情況下，各體育局可以委托本省內(nèi)體育專業(yè)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)作為“第三方”，或者邀請體育方面的專家學(xué)者、體育管理者、體育工作者、法律工作者等組成專項評估項目組開展評估。未來還可以利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立社會公眾評估平臺，使之成為社會大眾對體育社團(tuán)的監(jiān)督管理平臺。

（三）獎懲激勵機(jī)制

各省體育局對省級體育社團(tuán)的管理，不僅要采取指導(dǎo)、檢查、評估的管理方式，還應(yīng)該通過獎懲實施激勵機(jī)制。激勵機(jī)制包括精神激勵、薪酬激勵、榮譽激勵、工作激勵等。通過激勵機(jī)制將社會和政府對體育社團(tuán)發(fā)展的期望轉(zhuǎn)化為體育社團(tuán)的具體工作行為。

各省體育局可以通過提供基本物質(zhì)保障、加大購買政府服務(wù)，積極支持體育社團(tuán)開展各類體育公益活動，激發(fā)其參與體育管理、提升社團(tuán)活力的動力;創(chuàng)新政策激勵機(jī)制，以市場化機(jī)制為基礎(chǔ)，指導(dǎo)體育社團(tuán)改革薪酬體系;以差別性財政撥款政策，對不同的項目社團(tuán)實行分類管理;同時加強(qiáng)過程監(jiān)督和追懲制度，落實對體育社團(tuán)“寬進(jìn)嚴(yán)管”，重視社團(tuán)業(yè)務(wù)過程監(jiān)督，建立社團(tuán)信用記錄，加大對違法違規(guī)行為的追懲力度。

（四）互動協(xié)同機(jī)制

體育社團(tuán)與政府的脫鉤，不是徹底切割。體育事業(yè)的政府治理需要體育社團(tuán)的參與，體育社團(tuán)的發(fā)展需要政府的扶持。體育局和體育社團(tuán)需要通過互動協(xié)同機(jī)制，建立其合作關(guān)系，平等的合作關(guān)系。通過聯(lián)動的溝通機(jī)制，實現(xiàn)各盡其職、各盡其能、分工合作。

體育局負(fù)責(zé)宏觀方向和全面協(xié)調(diào)：政策法規(guī)與體育發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實施、對體育事務(wù)過程進(jìn)行監(jiān)督與控制、體育基礎(chǔ)場地設(shè)施的建設(shè)與管理、在不同體育組織之間進(jìn)行溝通與聯(lián)絡(luò)。體育社團(tuán)承擔(dān)具體事務(wù)性工作，運動項目推廣、群眾體育活動開展、賽事管理、專業(yè)人員培訓(xùn)、體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與開發(fā)等。

三、管理實現(xiàn)機(jī)制從政府培育到全面自律

（一）建立社團(tuán)發(fā)展培育機(jī)制

省級體育社團(tuán)直接面向市場和社會初期需要一個適應(yīng)階段，在此期間將會面對一系列的問題與困難，這就需要政府職能部分，尤其是省體育局的扶持培育。對省體育局也要解決兩個方面的問題，一是培育對象，二是如何培育。

要解決脫鉤后體育社團(tuán)發(fā)展的政策扶持問題。目前的省級體育社團(tuán)需要承擔(dān)部分項目管理職能，需要根據(jù)具體職能明確履行職責(zé)的方式。尤其是薄弱項目的體育社團(tuán)，社會關(guān)注度和群眾基礎(chǔ)較差，社團(tuán)自身能力和適應(yīng)性相對較弱，需要體育局給予更多的政策扶持，給予更多機(jī)會鍛煉、提升其運營能力。在人員教育培訓(xùn)上，逐步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移，加大購買服務(wù)力度，健全勞動人事制度、稅收優(yōu)惠、社會保障、資金支持等專項扶持政策。

省體育局需健全應(yīng)用扶持政策的培育機(jī)制形成：政策動態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立扶持政策效率的評估制度，依據(jù)全省體育事業(yè)發(fā)展的變化對體育資源進(jìn)行動態(tài)再分配;政策組合運用，使用直接補(bǔ)貼、信貸擔(dān)保與貼息、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)保護(hù)等綜合手段;政策精準(zhǔn)定向?qū)嵤?，將不同的資源針對性地投入重點優(yōu)勢項目和薄弱項目，最大化發(fā)揮有限資源的效益，通過抓住兩頭帶動全局發(fā)展。同時還必須健全體育社團(tuán)組織退出機(jī)制。對嚴(yán)重違反國家有關(guān)法律法規(guī)的體育社團(tuán)，要依法吊銷其登記證書;依法撤銷，弄虛作假騙取的登記;取締對未經(jīng)登記的非法體育社團(tuán)。

（二）社團(tuán)的社會服務(wù)機(jī)制

省級體育社團(tuán)將會成為地方區(qū)域性公共體育服務(wù)的主要具體承擔(dān)者。省級體育社團(tuán)承擔(dān)政府體育社會管理職能方式方法，也將通過市場化的方式減少行政化。所以體育社團(tuán)需要明確自身的職能定位，提高社會服務(wù)意識。省級體育社團(tuán)的基本職能應(yīng)針對本省區(qū)域內(nèi)的體育事務(wù)開展社會服務(wù)，服務(wù)社團(tuán)成員、服務(wù)社會大眾、服務(wù)區(qū)域體育事業(yè)、服務(wù)國家需要。

省體育局作為地方政府職能部門向體育社團(tuán)購買各項體育事務(wù)的社會服務(wù)，本身就是一種實現(xiàn)管理體育項目的職能。這種購買服務(wù)既是一種管理方式，又是實現(xiàn)政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型的方式，還能提高公共體育服務(wù)效率和質(zhì)量。

（三）綜合監(jiān)督機(jī)制

省體育局對省級體育社團(tuán)權(quán)力監(jiān)督應(yīng)為事前管理、事中控制、事后監(jiān)督相結(jié)合的整體協(xié)調(diào)模式。就是要管理好人員，管理好財物，管理好行為。

具體到實踐層面，需要進(jìn)行跨部門整合和持續(xù)設(shè)計、執(zhí)行的事務(wù)。落實“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，切實加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管?！懊裾块T作為主要牽頭部門，財政、稅務(wù)、審計、金融、公安等部門參加”，通過信息公開、資金財務(wù)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)督等機(jī)制，進(jìn)行全過程的風(fēng)險預(yù)警和多部門的聯(lián)合執(zhí)法。建立信息公開監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管履行信息公開義務(wù)，公布體育社團(tuán)注冊登記、政府委托事項、信用承諾、違法違規(guī)行為等信息。資金財務(wù)監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管財務(wù)收支審批、財務(wù)核算、資金財產(chǎn)管理、收入免稅申報等制度的落實。體育局作為業(yè)務(wù)主管單位，對體育社團(tuán)的政治方向、黨組建設(shè)、財務(wù)資產(chǎn)管理、人力資源管理、接收社會捐助、業(yè)務(wù)活動開展等事項具有管理責(zé)任。綜合監(jiān)督還可以多部門聯(lián)合的年度檢查、專項監(jiān)督、業(yè)務(wù)抽查等方式落實管理。

體育局的管理責(zé)任還有配合登記管理機(jī)關(guān)做好體育領(lǐng)域體育社團(tuán)的登記審查;引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展，督促指導(dǎo)體育社團(tuán)內(nèi)部管理混亂進(jìn)行整改;協(xié)助有關(guān)部門查處社會組織違法違規(guī)行為;協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和相關(guān)部門做好對體育社會組織非法活動和非法組織的查處。

（四）社團(tuán)全面自律機(jī)制

省級體育社團(tuán)經(jīng)過脫鉤去行政化后，不僅在名義上成為具有社會組織特質(zhì)的體育社團(tuán)協(xié)會，更是實質(zhì)的獨立法人組織，其在地方社會體育治理中具有主體地位。這就需要省級體育社團(tuán)盡快建立起全面的自律機(jī)制，通過自我要求和自我約束發(fā)展壯大，實現(xiàn)省級體育社團(tuán)作為社會組織“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”的作用。

自律機(jī)制強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)部治理、完善組織機(jī)構(gòu)，完善治理結(jié)構(gòu)。對省級體育社團(tuán)目前不斷完善優(yōu)化協(xié)會章程條款和工作流程制度，包括以下具體內(nèi)容：健全會員大會、執(zhí)委會、專項委員會會議制度，完善會議規(guī)則，規(guī)范決策程序;健全監(jiān)事或者監(jiān)事會，規(guī)范相關(guān)權(quán)利、義務(wù)，健全內(nèi)部監(jiān)督制度;強(qiáng)化民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度機(jī)制，保障體育社團(tuán)依法自治;靠制度機(jī)制調(diào)動和激發(fā)方方面面的活力，約束會員的行為;建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制;自覺推進(jìn)信息公開，引入社會監(jiān)管，接受社會公眾、新聞媒體的社會監(jiān)督。

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編輯 馬燕萍