烏海及周邊一體化發(fā)展的思考

林瑞琴

摘要：當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)成為中國(guó)乃至世界促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。2017年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府工作報(bào)告提出，“推進(jìn)烏海及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”，促使“區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)”。烏海市與周邊地區(qū)資源稟賦、地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等多個(gè)方面均具備了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的條件。如果不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅會(huì)造成區(qū)域資源浪費(fèi)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和嚴(yán)重內(nèi)耗，而且在全國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中面臨被整合和淘汰的危險(xiǎn)。因此，烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展對(duì)周邊其他城市，乃至整個(gè)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有相當(dāng)重要的作用。

關(guān)鍵詞：一體化;產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí);烏海

中圖分類號(hào)：F5.3 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）08-0118-03

2017年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府工作報(bào)告提出，“推進(jìn)烏海及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”，促使“區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)”。與此同時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府近年來(lái)還先后發(fā)布實(shí)施了《烏海及周邊地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃（2010-2030）》《烏海及周邊地區(qū)大氣污染防治規(guī)劃》《烏海及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃（2016—2020）》等指導(dǎo)性文件，有力的政策支持繪就了烏海及周邊一體化發(fā)展藍(lán)圖，使區(qū)域協(xié)同發(fā)展步入快車(chē)道。

一、烏海及周邊地區(qū)的基本情況

烏海及周邊地區(qū)位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，與寧夏回族自治區(qū)隔黃河相望，是內(nèi)蒙古自治區(qū)沿黃沿線經(jīng)濟(jì)帶、國(guó)家呼包銀經(jīng)濟(jì)帶、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊和亞歐“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要節(jié)點(diǎn)。該區(qū)域總面積9 115平方公里，其中烏海市1 754平方公里、棋盤(pán)井鎮(zhèn)3 614平方公里、蒙西鎮(zhèn)1 938平方公里、烏斯太鎮(zhèn)1 809平方公里 ，合計(jì)占全區(qū)國(guó)土面積的0.77%;2016年常住人口近70萬(wàn)，其中烏海市55.83萬(wàn)、棋盤(pán)井鎮(zhèn)8.2萬(wàn)、蒙西鎮(zhèn)約2萬(wàn)、烏斯太鎮(zhèn)約3萬(wàn)，合計(jì)占全區(qū)常住總?cè)丝诘?.74%;人口密度約77人/平方公里，是全區(qū)平均水平的3.5倍。

從地理優(yōu)勢(shì)來(lái)看，區(qū)域中心烏海市距呼和浩特市560公里，距銀川市150公里，距北京1 000公里，距烏力吉口岸350公里、距策克口岸700公里。京藏高速、榮烏高速、烏巴高速、109和110國(guó)道等7條重要公路在此穿過(guò)，包蘭、東烏等5條鐵路在此交匯，航線通達(dá)全國(guó)各省會(huì)城市。區(qū)域內(nèi)多民族聚居、多元文化交融，文化印記和形象特色鮮明。

從資源稟賦來(lái)看，自然資源豐富多樣，該區(qū)域及附近地區(qū)能礦資源儲(chǔ)量大、品位好、易開(kāi)采，主要以煤炭（特別是優(yōu)質(zhì)焦煤）、石灰石、石英礦、硅石、石膏、鹽、堿等為主，儲(chǔ)量分別達(dá)70億噸、200億噸、50億噸、60億噸、34億噸、1.6億噸和4500萬(wàn)噸以上，其中焦煤儲(chǔ)量占全區(qū)的60%左右。黃河貫穿該區(qū)域近200公里，年過(guò)境水量近200億立方米。

二、烏海及周邊地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題

從2016年底開(kāi)始，圍繞烏海及周邊地區(qū)一體化的具體發(fā)展需求，烏海市積極借鑒先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)研;積極加強(qiáng)與阿拉善盟和鄂爾多斯市的溝通對(duì)接，構(gòu)建共識(shí);共同簽署了《黃河金岸蒙西四盟市區(qū)域協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》，并于2017年在與周邊盟市合作中有33項(xiàng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在文化旅游、生態(tài)環(huán)保、商務(wù)金融、民生保障、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的合作項(xiàng)目也進(jìn)展順利。但在推進(jìn)烏海及周邊一體化的過(guò)程中，結(jié)合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求、烏海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需求及區(qū)域一體化的發(fā)展內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)，發(fā)現(xiàn)烏海市、阿拉善盟以及鄂爾多斯市在區(qū)域一體化發(fā)展方面還存在一些障礙和問(wèn)題。

（一）行政壁壘依然嚴(yán)重

1.產(chǎn)業(yè)布局上同質(zhì)化嚴(yán)重

地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的存在使得各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍自成體系，從而難免出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴(yán)重，惡性競(jìng)爭(zhēng)激烈的問(wèn)題。在我市及周邊地區(qū)儲(chǔ)量大、品位好、易開(kāi)采的礦產(chǎn)資源，主要以煤炭（特別是優(yōu)質(zhì)焦煤）、石灰石、石英礦、硅石、石膏、鹽、堿等為主，這樣的資源稟賦就決定了在該區(qū)域內(nèi)主要工業(yè)行業(yè)產(chǎn)值排序中，前幾位如煤化工、氯堿化工、能源等趨同率在70%以上。尤其烏海及周邊地區(qū)資源匹配、政策制定上存在著嚴(yán)重的趨同現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)資源、項(xiàng)目資金與吸引外資等方面存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而出現(xiàn)了重復(fù)投資與重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。由于行政分割導(dǎo)致了區(qū)域資源配置效率偏低、市場(chǎng)建設(shè)缺乏秩序，從而阻礙了區(qū)域一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。

2.規(guī)劃難以真正發(fā)揮作用

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，《烏海及周邊地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃（2010-2030）》，雖然在2012年即編制完成并發(fā)布實(shí)施，但沒(méi)有得到有效落實(shí)。區(qū)域內(nèi)各行政主體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)在自己的區(qū)域內(nèi)均自成一體，在事關(guān)區(qū)域整體的城鎮(zhèn)格局、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等重大事項(xiàng)等方面，既缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)，也沒(méi)有統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)雷同、規(guī)模效益低;社會(huì)事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一，行業(yè)發(fā)展成本高，競(jìng)爭(zhēng)缺乏優(yōu)勢(shì)。

3.園區(qū)建設(shè)與管理方面難以統(tǒng)一步調(diào)

烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展工作涉及三個(gè)盟市和七個(gè)工業(yè)園區(qū)，分屬不同地區(qū)行政管理，缺乏統(tǒng)籌各方的議事機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，在日常對(duì)接和協(xié)調(diào)工作時(shí)存在周期較長(zhǎng)的問(wèn)題，且各地區(qū)并無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)推進(jìn)工作，不同的行政層級(jí)劃分使得區(qū)域內(nèi)難以做到及時(shí)、平等協(xié)商，難以形成有效的協(xié)作運(yùn)行機(jī)制。即使是烏海市內(nèi)部，三區(qū)之間、工業(yè)園區(qū)之間也沒(méi)有科學(xué)分工與合作，體制障礙凸顯。

（二）生態(tài)環(huán)境和資源約束

生態(tài)環(huán)境脆弱特別是大氣污染嚴(yán)重長(zhǎng)期影響烏海及周邊地區(qū)發(fā)展的重要因素。烏海市及周邊地區(qū)主要污染物排放總量超過(guò)區(qū)域環(huán)境容量，且區(qū)域污染物排放相互影響，電力、焦化、鋼鐵三大行業(yè)和矸石自燃嚴(yán)重影響區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量。一是大氣環(huán)境容量已超過(guò)上限;二是區(qū)域污染物排放相互疊加、互為影響;三是重點(diǎn)行業(yè)和矸石自燃對(duì)區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量影響明顯。近年來(lái)，隨之國(guó)家新《環(huán)保法》的實(shí)施以及當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的日益提高，烏海及周邊地區(qū)來(lái)自生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。與此同時(shí)，支撐區(qū)域快速發(fā)展的礦產(chǎn)資源，特別是焦煤和優(yōu)質(zhì)石灰石也日益減少，水和土地等資源變得越來(lái)越稀缺，所有這些都對(duì)烏海及周邊地區(qū)的發(fā)展提出了更高的要求。

三、推進(jìn)烏海及周邊地區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃的整體性和綜合性

要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政府間合作，形成一體化發(fā)展的合力，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。建議自治區(qū)黨委政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)一體化發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引導(dǎo)。一是要引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)地方政府按照各自的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)制定符合烏海與周邊一體化最終目的的發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)真正的合作共贏。應(yīng)以資源優(yōu)化配置為著眼點(diǎn)，建立協(xié)作機(jī)制，明確各地的功能定位，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，形成有利于資源要素流動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域生產(chǎn)力架構(gòu)。建議自治區(qū)政府積極爭(zhēng)取將烏海與周邊地區(qū)列入國(guó)家正在編制的“呼包銀榆”城鎮(zhèn)群規(guī)劃，由自治區(qū)牽頭協(xié)調(diào)適時(shí)評(píng)估及修編《烏海及周邊地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃》（2010-2030）。二是推進(jìn)以市場(chǎng)配置資源為取向的體制改革。構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的前提。以市場(chǎng)化改革為取向，打破區(qū)域行政區(qū)劃分割的桎梏，支持區(qū)域間建立以區(qū)域協(xié)作為目標(biāo)、多層級(jí)和多主體共同參與的制度框架，取消阻礙區(qū)域資源要素一體化流動(dòng)的制度和政策規(guī)定，在加快簡(jiǎn)政放權(quán)、完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制的基礎(chǔ)上，為區(qū)域的開(kāi)放、合作營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。三是建立健全烏海及周邊地區(qū)長(zhǎng)效合作機(jī)制。建議自治區(qū)成立“烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展”相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)審核和監(jiān)督實(shí)施“烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展”總體規(guī)劃和有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，研究制定區(qū)域一體化發(fā)展方案、目標(biāo)任務(wù)和重大事項(xiàng)，監(jiān)督檢查各項(xiàng)政策措施的落實(shí)。指導(dǎo)區(qū)域所屬各方和各機(jī)構(gòu)通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，破除一體化發(fā)展障礙。協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域事務(wù)和上下關(guān)系，監(jiān)督各旗（區(qū)）政府間協(xié)議的執(zhí)行。行使重要資源配置權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)和研究解決重要問(wèn)題等。三盟市黨政兩個(gè)“一把手”為成員，每年至少召開(kāi)一次“烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展”專項(xiàng)工作會(huì)議，研究由三盟市“會(huì)商”確定議題、事項(xiàng)和由“烏海及周邊一體化發(fā)展專家咨詢委員會(huì)”提交的建議、方案。建立三盟市會(huì)商機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)聯(lián)席會(huì)議決策，圍繞產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保、文化、金融、商務(wù)、國(guó)土、城建等一體化發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域成立若干區(qū)域一體化發(fā)展專項(xiàng)合作組。建立一體化發(fā)展資金保障機(jī)制。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)體系一體化建設(shè)

實(shí)現(xiàn)共同市場(chǎng)的共建共享，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。加快出臺(tái)烏海及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)一體化規(guī)劃，明確三方產(chǎn)業(yè)定位，促進(jìn)存量產(chǎn)業(yè)調(diào)整和增量產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)提升，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競(jìng)爭(zhēng)及產(chǎn)業(yè)對(duì)接的盲目性。進(jìn)一步推動(dòng)烏海及周邊地區(qū)工業(yè)主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮協(xié)同作用，優(yōu)化資源整合，激發(fā)民間活力。引導(dǎo)市場(chǎng)體系中的社會(huì)組織，行業(yè)協(xié)會(huì)在促進(jìn)政企溝通、服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)接、規(guī)范市場(chǎng)行為、避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、引導(dǎo)有序發(fā)展等方面發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用，清除行政壁壘，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。企業(yè)是一體化有力的推動(dòng)者，積極發(fā)揮各類市場(chǎng)主體作用，有利于完善利益補(bǔ)償及共享機(jī)制、促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一、推動(dòng)要素資源流動(dòng)。進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。加快區(qū)域內(nèi)共同市場(chǎng)、共同設(shè)施和共同資源建設(shè)。整合區(qū)域內(nèi)商貿(mào)、物流、金融、資本、技術(shù)、信息、勞動(dòng)力、人才、會(huì)展等市場(chǎng)，消除妨礙市場(chǎng)自由貿(mào)易的機(jī)制，消除地區(qū)貿(mào)易壁壘，共同打造一體化流通市場(chǎng)。逐步改變過(guò)去按行政級(jí)別劃分配置資源的慣例，完善地方財(cái)稅和政策性信貸等一體化配套支持政策，加強(qiáng)橫向交流，打破邊際、打通格局，有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集和城市功能協(xié)同效應(yīng)。

（三）以信息化為引領(lǐng)，推進(jìn)信息資源網(wǎng)絡(luò)的共享融合

信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)是消除空間障礙的有效手段，必須把信息一體化作為區(qū)域一體化的重要抓手。建設(shè)區(qū)域間相互融合的信息網(wǎng)絡(luò)，打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展信息溝通平臺(tái)、商貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善信息傳輸機(jī)制，推進(jìn)政府、行業(yè)及公眾層面的信息資源融合共享，共同推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。建立區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)力、人才共享網(wǎng)絡(luò)。利用互聯(lián)網(wǎng)建立勞動(dòng)力和人才供需信息平臺(tái)，通過(guò)人力資源這個(gè)生產(chǎn)力最活躍的因素的流動(dòng)，推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。

（四）加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控，促進(jìn)環(huán)境污染協(xié)同整治

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制

充分發(fā)揮烏海及周邊大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組作用，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一考核”的原則，開(kāi)展跨行政區(qū)合作，推動(dòng)跨行政區(qū)域大氣污染治理合作再上新臺(tái)階，組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、預(yù)警應(yīng)急。共同推廣環(huán)保技術(shù)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)清潔生產(chǎn)，推動(dòng)企業(yè)和區(qū)域循環(huán)綠色發(fā)展。

2.加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理，積極應(yīng)對(duì)重污染天氣

加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)管理，強(qiáng)化空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站日常管理維護(hù)，及時(shí)掌握本地區(qū)建成區(qū)、工業(yè)園區(qū)空氣環(huán)境質(zhì)量狀況，及時(shí)分析空氣質(zhì)量現(xiàn)狀，為環(huán)境管理決策提供科學(xué)依據(jù)。認(rèn)真做好重污染天氣應(yīng)急工作，加強(qiáng)重污染天氣預(yù)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，依托烏海市環(huán)境監(jiān)測(cè)站，建立烏海市及周邊地區(qū)重污染天氣應(yīng)急監(jiān)測(cè)中心，編制區(qū)域重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，并將重污染天氣應(yīng)急響納入地方人民政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。

3.加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法規(guī)，加大違規(guī)處罰力度

進(jìn)一步完善區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，依托自治區(qū)西部環(huán)保督查中心，定期開(kāi)展區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，集中整治違法排污企業(yè)，加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度。烏海市及周邊盟市要嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)?shù)刂朴喌摹董h(huán)境保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管實(shí)施方案》，并組織實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)計(jì)劃。要堅(jiān)持“督政”與“查企”并重、嚴(yán)懲違法和規(guī)范執(zhí)法并舉，持續(xù)保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢(shì)，推動(dòng)環(huán)境守法成為新常態(tài)。

4.加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣

進(jìn)一步完善政策措施，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，以工業(yè)企業(yè)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放為底線，深入推進(jìn)冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)和二氧化硫污染專項(xiàng)整治，有效改善全市環(huán)境空氣質(zhì)量。按照自治區(qū)統(tǒng)一部署，積極組織實(shí)施鄂爾多斯市、阿拉善盟和烏海市三地聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，進(jìn)一步推進(jìn)與寧夏石嘴山市的跨地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控，促進(jìn)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善。

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[責(zé)任編輯：胡 冰]