我國(guó)構(gòu)建信用監(jiān)管體系的對(duì)策研究

朱磊

摘要：隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，我國(guó)正在探索構(gòu)建信用監(jiān)管體系，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，并取得了明顯成效。制定出臺(tái)了一系列信用制度文件，建設(shè)運(yùn)行了全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，建立信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)信用信息公示等。但也存在主體覆蓋不全、信用量化不夠、法律依據(jù)不足、權(quán)益保護(hù)機(jī)制不健全等問(wèn)題。因此，應(yīng)構(gòu)建以公共信用評(píng)價(jià)為核心的信用監(jiān)管體系，用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)決策，不斷提高政府服務(wù)水平和監(jiān)管效率，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供信用支撐。

關(guān)鍵詞：信用;監(jiān)管體系;公共信用評(píng)價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）08-0023-03

Abstract： With the deepening of the reform of "delegate powers，improve regulation and optimize service"， China is exploring the construction of credit supervision system， promoting the transformation of government functions， strengthening the supervisionin process and afterwards， and has achieved remarkable results. A series of credit system documents have been formulated， a national credit information sharing platform has been built and operated， a credit joint reward and punishment mechanism has been established， and credit information publicity has been promoted. But there are also some problems， such as insufficient coverage of the main body， insufficient credit quantification， insufficient legal basis， and imperfect protection mechanism of rights and interests. Therefore， we should build a credit supervision system with public credit evaluation as the core， use data to speak， manage and make decisions， constantly improve the level of government services and supervision efficiency， and provide credit support for the modernization of social governance system and governance capacity in China.

Key words： credit; regulatory system; public credit evaluation

自國(guó)家全面推進(jìn)“放管服”改革以來(lái)，對(duì)“管”提出了更高的要求。構(gòu)建信用監(jiān)管體系，是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管精準(zhǔn)性、有效性的重要手段和方式。但是，如何構(gòu)建信用監(jiān)管體系，對(duì)于我國(guó)乃至世界各國(guó)來(lái)講都是一個(gè)全新的課題，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可鑒，無(wú)例可循。

一、目前現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題

目前，在構(gòu)建信用監(jiān)管體系上，國(guó)家層面主要有四方面進(jìn)展：一是制定出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2017〕1798號(hào)），對(duì)構(gòu)建守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，規(guī)范紅黑名單認(rèn)定提出了總體要求;二是建設(shè)運(yùn)行了全國(guó)信用信息共享交換平臺(tái)和統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)，為信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲奠定了基礎(chǔ);三是創(chuàng)新建立備忘錄聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作機(jī)制，打破了聯(lián)合獎(jiǎng)懲的地區(qū)和部門(mén)界限;四是推動(dòng)行政許可和行政處罰信息公示，加強(qiáng)信用信息公開(kāi)、共享。雖然有一定進(jìn)展，但是信用監(jiān)管手段應(yīng)用的依據(jù)不足、范圍窄，主動(dòng)性、可操作性、便利性、針對(duì)性和有效性不足，離“構(gòu)建信用監(jiān)管體系”的國(guó)家要求還有較大差距。

（一）主體覆蓋不全，難以監(jiān)管到位

國(guó)家信用監(jiān)管體系構(gòu)建主要是抓信用的兩頭：守信者和嚴(yán)重失信者，對(duì)于信用狀況處于中間的龐大群體采取的監(jiān)管思路是公示，公示即監(jiān)管。但是在互聯(lián)網(wǎng)信息化時(shí)代，技術(shù)革新速度越來(lái)越快，新事物新問(wèn)題層出不窮，依靠公示這種被動(dòng)和低效的監(jiān)管手段，難以及時(shí)掌握每一個(gè)主體的信用變動(dòng)情況，提高政府科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力。

（二）信用量化不夠，難以操作

目前，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，將政府部門(mén)在履行職能過(guò)程中掌握的守信和失信記錄歸集到同一主體名下，形成了信用檔案。但由于信用記錄沒(méi)有量化，在實(shí)際操作過(guò)程中可操作性、針對(duì)性不夠，難以有效應(yīng)用。比如，不同性質(zhì)的失信記錄，失信程度如何界定，相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施有哪些;不同性質(zhì)的失信記錄之間的失信程度如何轉(zhuǎn)化;同一主體既有失信記錄又有守信記錄，是獎(jiǎng)是懲等等。

（三）法律依據(jù)不足，難以應(yīng)用

信用監(jiān)管體系的構(gòu)建是對(duì)過(guò)去以審批為主的監(jiān)管體系的一次制度上的變革，涉及每一個(gè)主體的切身利益，涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜、任務(wù)重。在依法治國(guó)的大背景下，信用信息的歸集、共享、深度加工和使用，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲，信用主體權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容都必須要有充足的法律依據(jù)。但目前，國(guó)家尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的信用法律法規(guī)，地方上僅有上海、浙江、湖北、河北等少數(shù)省市出臺(tái)了地方性信用法規(guī)，嚴(yán)重影響到了信用監(jiān)管體系構(gòu)建的步伐。

（四）權(quán)益保護(hù)機(jī)制不健全，難以救濟(jì)

信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制是構(gòu)建信用監(jiān)管體系的最后一環(huán)，至關(guān)重要。但目前，我國(guó)尚未建立起一套從上到下的信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制。各地各有關(guān)部門(mén)對(duì)于信用信息采集的范圍，信息出現(xiàn)錯(cuò)誤、異議，以及信用修復(fù)等問(wèn)題如何處理，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的操作規(guī)范。一旦發(fā)生“誤傷”，信用主體將有可能受到嚴(yán)重傷害而難以救濟(jì)。

二、構(gòu)建以公共信用評(píng)價(jià)為核心的信用監(jiān)管體系的必要性

通過(guò)建立公共信用評(píng)價(jià)模型，將信用記錄量化，不僅可以有效解決信用監(jiān)管體系構(gòu)建過(guò)程中存在的上述問(wèn)題，也有利于提高政府執(zhí)政水平，打造數(shù)字政府、現(xiàn)代化政府。

（一）有利于提高政府監(jiān)管效率

與現(xiàn)有監(jiān)管體系相比，信用監(jiān)管體系應(yīng)是貫穿事前、事中、事后三個(gè)階段的新型監(jiān)管體系，即事前信用風(fēng)險(xiǎn)防范、事中信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管、事后信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲。通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體公共信用狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，有利于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域、行業(yè)違法失信行為發(fā)生的共性和個(gè)性，有利于政府監(jiān)管有的放矢，形成監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府有限監(jiān)管資源的合理分配，有利于有效避免政府監(jiān)管被“俘虜”以及“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性發(fā)展。

（二）有利于提升政府服務(wù)水平

政府提供公共服務(wù)的能力和資源是有限的。根據(jù)不同信用等級(jí)提供相應(yīng)的服務(wù)，有利于集中更多的資源為信用等級(jí)狀況好的主體，在注冊(cè)登記、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目投資、稅收征繳、法律服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面提供容缺受理、辦事綠色通道、不見(jiàn)面辦理等更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，助推企業(yè)做大做強(qiáng)，有利于幫助市場(chǎng)主體識(shí)別信用等級(jí)高的優(yōu)質(zhì)群體，降低市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，提升整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

（三）有利于提高政府決策的科學(xué)性

政府決策具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”“差之毫厘、失之千里”的重要性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有著極其重要的影響。通過(guò)公共信用評(píng)價(jià)，對(duì)違法失信行為的聚類(lèi)分析，有利于科學(xué)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定，有利于科學(xué)合理地制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策或規(guī)劃，讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)走得進(jìn)來(lái)、留得下來(lái)并發(fā)展壯大，逐漸形成誠(chéng)實(shí)守信的營(yíng)商環(huán)境。

三、政府公共信用評(píng)價(jià)與市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)的比較

要構(gòu)建以公共信用評(píng)價(jià)為核心的信用監(jiān)管體系，必須要清晰把握政府公共信用評(píng)價(jià)的概念，厘清與市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)之間的界線(xiàn)，避免出現(xiàn)政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，特別是擠占市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)生存空間，影響社會(huì)信用服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。

（一）政府公共信用評(píng)價(jià)的含義

按照實(shí)施信用評(píng)價(jià)的主體，可以分為政府公共信用評(píng)價(jià)和市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)。政府公共信用評(píng)價(jià)應(yīng)該是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他行政主體按照“客觀、公正、公平、公開(kāi)”原則，基于政府自身掌握的公共信用信息數(shù)據(jù)，對(duì)被管理對(duì)象的遵紀(jì)守法、履約踐諾等行為作出的綜合評(píng)價(jià)。該評(píng)價(jià)結(jié)果主要是滿(mǎn)足政府自身管理需要，也可作為第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)信用信息。而市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)是指第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)用一套規(guī)范的方法及行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)被評(píng)估對(duì)象的債務(wù)履約能力及其可信任程度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并以一定的符號(hào)表示其信用等級(jí)的市場(chǎng)活動(dòng)。

（二）兩者的比較

1.目的不同。政府實(shí)施公共信用評(píng)價(jià)的主要目的是滿(mǎn)足政府管理需要。通過(guò)公共信用評(píng)價(jià)，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管和服務(wù)。對(duì)守信優(yōu)良的市場(chǎng)主體，在行政管理事項(xiàng)中給予減少監(jiān)管頻次、綠色通道等激勵(lì)措施。反之，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施加強(qiáng)監(jiān)管、從嚴(yán)審核等懲戒措施。市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)的目的主要是在于解決市場(chǎng)交易過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，降低由此而產(chǎn)生的交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。這是兩者最本質(zhì)的區(qū)別。

2.評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)不同。政府實(shí)施信用評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)或主要考量因素是市場(chǎng)主體的遵紀(jì)守法情況，而不是未來(lái)的履約能力。不能將個(gè)人的年齡、性別、學(xué)歷、職業(yè)、資產(chǎn)規(guī)?；蛘咂髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、納稅額等信息納入信用評(píng)價(jià)的考量因素。而市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)則不然。一切能反映被評(píng)價(jià)對(duì)象履約能力的信息都會(huì)被納入信用評(píng)價(jià)的考量因素，進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，并根據(jù)履約能力的高低以分值或字母符號(hào)的形式分成不同等級(jí)。

3.評(píng)價(jià)的客觀性不同。政府實(shí)施的公共信用評(píng)價(jià)必須是基于公共信用信息數(shù)據(jù)作出的客觀評(píng)價(jià)，有過(guò)往已發(fā)生的事實(shí)依據(jù)，不能帶有主觀色彩。市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)除了依據(jù)客觀數(shù)據(jù)作出的客觀評(píng)判外，還包括行業(yè)經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)的具有主觀的、可預(yù)見(jiàn)性的評(píng)判。

4.數(shù)據(jù)來(lái)源不同。政府實(shí)施信用評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于政府部門(mén)及經(jīng)依法授權(quán)或者受委托承擔(dān)行政管理職能的組織在履行職責(zé)過(guò)程中生成的數(shù)據(jù)記錄，即公共信用信息數(shù)據(jù)。除特殊情況外，第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和其他組織收集的反映某一主體信用狀況的記錄則不在數(shù)據(jù)采集范圍內(nèi)。而市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)，除法律禁止采集的和失效的數(shù)據(jù)外，都是可以采集的。

四、對(duì)策建議

（一）建設(shè)全國(guó)一體化的信用信息共享平臺(tái)

全國(guó)一體化的信用信息共享平臺(tái)是構(gòu)建以公共信用評(píng)價(jià)為核心的信用監(jiān)管體系的重要物理基礎(chǔ)。通過(guò)實(shí)現(xiàn)四個(gè)統(tǒng)一，以邏輯集中、物理分散的方式，打造橫向到邊、縱向到底、上下一體、左右互通的全國(guó)一體化的信用信息共享平臺(tái)。一是實(shí)現(xiàn)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站統(tǒng)一。從網(wǎng)站顏色字體、功能模塊設(shè)置等形成全國(guó)統(tǒng)一的風(fēng)格;二是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)一。主要是數(shù)據(jù)庫(kù)類(lèi)型、基礎(chǔ)表結(jié)構(gòu)（統(tǒng)一的命名規(guī)則、數(shù)據(jù)類(lèi)型和長(zhǎng)度）、校驗(yàn)方式的統(tǒng)一;三是實(shí)現(xiàn)主要功能和業(yè)務(wù)體系統(tǒng)一。設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)公共信用評(píng)價(jià)、信用監(jiān)管應(yīng)用成效統(tǒng)計(jì)分析、日志監(jiān)測(cè)、信用修復(fù)等主要功能模塊，建立科學(xué)合理的業(yè)務(wù)流程體系;四是平臺(tái)管理制度統(tǒng)一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全制度、賬號(hào)權(quán)限制度等相關(guān)制度建設(shè)，確保管理標(biāo)準(zhǔn)的一致性。

（二）探索建立覆蓋全國(guó)的公共信用評(píng)價(jià)體系

立足政府管理和社會(huì)治理需要，按照公共性原則，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為索引，構(gòu)建一個(gè)覆蓋所有自然人、法人和其他社會(huì)組織的公共信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)每一個(gè)主體的公共信用狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行等級(jí)劃分，根據(jù)公共信用評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)，對(duì)其實(shí)施分級(jí)分類(lèi)和動(dòng)態(tài)性監(jiān)管。

（三）加大公共信用信息歸集

公共信用信息是信用監(jiān)管體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。按照需求和應(yīng)用為導(dǎo)向，從公共信用評(píng)價(jià)的實(shí)際需求，制定出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的公共信用信息目錄，歸集能僅映每一個(gè)主體公共信用狀況的公共信用信息。歸集的公共信用信息應(yīng)滿(mǎn)足四個(gè)條件：一是公共性，基于政府管理和社會(huì)治理而產(chǎn)生的信用信息;二是準(zhǔn)確性，用于評(píng)價(jià)的信用信息是經(jīng)過(guò)提供單位認(rèn)定且無(wú)異議的信息;三是可得性，被采集的信息應(yīng)主要是數(shù)值型的，且能通過(guò)信息化設(shè)施自動(dòng)提供的;四是可持續(xù)性，被采集的信息應(yīng)是提供單位在履行法定職責(zé)而產(chǎn)生的信息，能夠持續(xù)產(chǎn)生并被采集。

（四）加快出臺(tái)國(guó)家層面的信用法律法規(guī)

圍繞社會(huì)信用與道德的關(guān)系、公共信用信息邊界、信用信息歸集共享的路徑、信用信息使用管理的責(zé)任與權(quán)限，紅黑名單制度，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲與現(xiàn)行法律法規(guī)獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的關(guān)系，信用主體權(quán)益的保護(hù)機(jī)制等重點(diǎn)問(wèn)題，加快制定出臺(tái)國(guó)家層面的信用法律法規(guī)，為各地各有關(guān)部門(mén)開(kāi)展社會(huì)信用體系建設(shè)，特別是運(yùn)用公共信用評(píng)價(jià)結(jié)果開(kāi)展信用監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

（五）探索構(gòu)建圍繞公共信用評(píng)價(jià)的監(jiān)管體制

在政府權(quán)力清單和責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，建立公共信用評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)與法授監(jiān)管手段和獎(jiǎng)懲措施的關(guān)聯(lián)機(jī)制，將公共信用評(píng)價(jià)結(jié)果嵌入到部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和各地政務(wù)大廳中，為政府行政管理和社會(huì)治理提供重要參考和依據(jù)。根據(jù)不同信用等級(jí)，實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管措施。對(duì)誠(chéng)實(shí)守信者，實(shí)施降低檢查頻次、給予辦事“綠色通道”等激勵(lì)措施，對(duì)嚴(yán)重失信者，實(shí)施列為重點(diǎn)審查對(duì)象、限制參加政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有土地招拍掛等公共資源交易活動(dòng)等懲戒措施。

（六）開(kāi)展信用監(jiān)管體系構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)

考慮到信用監(jiān)管體系是我國(guó)監(jiān)管體制改革的一次積極探索，影響重大，出于謹(jǐn)慎原則，建議選擇一省或一地級(jí)市開(kāi)展信用監(jiān)管體系建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)探索公共信用評(píng)價(jià)體系、公共信用評(píng)價(jià)結(jié)果與監(jiān)管措施關(guān)聯(lián)機(jī)制、信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制、組織保障、制度建設(shè)等內(nèi)容。通過(guò)試點(diǎn)，為加強(qiáng)全國(guó)信用監(jiān)管體系的頂層制度設(shè)計(jì)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

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[責(zé)任編輯：金永紅]