基層黨建引領(lǐng)下的城鎮(zhèn)解困工作探索*
——以遵義市紅花崗區(qū)為例

曾 蕾

中共遵義市紅花崗區(qū)委黨校，貴州 遵義 563000

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院為農(nóng)村扶貧制定了階段性目標(biāo)，扶貧開發(fā)成為了我國各級(jí)政府施政方針的重中之重，在農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)強(qiáng)力推進(jìn)的同時(shí)，城鎮(zhèn)困難群體的扶貧解困工作也不容忽視。城鎮(zhèn)困難群體解困工作是一項(xiàng)惠及城鎮(zhèn)貧困家庭的重大民生工程，是全面建成小康社會(huì)的重要組成部分，是深入貫徹習(xí)近平總書記提出的“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少”的重要指示精神，重視民生、保障民生，補(bǔ)齊民生短板、切實(shí)兜住民生底線，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)文明的成果能夠讓全體人民共享，進(jìn)而推動(dòng)全面建成小康社會(huì)具有十分重要的意義。

一、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)困難群眾的基本情況

紅花崗區(qū)作為遵義市的老城區(qū)和中心城區(qū)，因企業(yè)職工下崗、疾病、突發(fā)事故等多種因素導(dǎo)致城鎮(zhèn)貧困群眾較多，城鎮(zhèn)解困壓力較大、解困任務(wù)繁重。從2016年年底開始，在省委、市委、區(qū)委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，紅花崗區(qū)將城鎮(zhèn)困難群體解困工作納入脫貧攻堅(jiān)的整體任務(wù)統(tǒng)籌推進(jìn)。按照“雙輪驅(qū)動(dòng)、城鄉(xiāng)同步”小康建設(shè)的總體部署，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，突出重點(diǎn)、找準(zhǔn)方向、補(bǔ)齊小康短板，確保城鎮(zhèn)困難群體同步邁入全面小康社會(huì)。

在對(duì)城鎮(zhèn)困難群眾現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，紅花崗區(qū)建檔立卡城鎮(zhèn)困難群眾6780戶11221人。其中，城鎮(zhèn)低保戶(家庭人均收入低于636元)6011戶9568人，占85%；城鎮(zhèn)低保邊緣戶(家庭人均收入低于當(dāng)年當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€150%以下，即636—954元之間)491戶982人，占9%；工會(huì)困難職工(進(jìn)入工會(huì)系統(tǒng)管理的職工)278戶671人，占6%，如圖1所示。

從致貧致困原因來看，主要有7種原因，分別是因病致貧致困、因殘致貧致困、因?yàn)?zāi)致貧致困、因教育致貧致困、因失業(yè)致貧致困、因缺乏住房保障致貧致困(家庭貧困導(dǎo)致無住房或者住房簡(jiǎn)陋)、因個(gè)人其他原因致貧致困(吸毒、兩勞釋放人員等特殊群體)。從比例上來看，因長(zhǎng)期患病、突發(fā)疾病和重病致貧的有1930戶，約占28.5%；因吸毒，兩勞釋放人員等特殊群體有1195戶，約占17.7%；因教育致貧的有1160戶，約占17.2%；因殘疾喪失勞動(dòng)能力致貧的有949戶，約占14%；因?yàn)?zāi)和突發(fā)事故致貧的有722戶，約占10.6%；因缺乏勞動(dòng)技能失業(yè)致貧的有479戶，約占7%；因家庭貧困導(dǎo)致無1195住房或者住房簡(jiǎn)陋的有345戶，約占5%，如圖2所示。

通過致貧致困的原因分析，針對(duì)城鎮(zhèn)困難群眾的解困需求，堅(jiān)持“就業(yè)扶持一批、創(chuàng)業(yè)發(fā)展一批、教育幫扶一批、醫(yī)療救助一批、生活兜底一批”的“五個(gè)一批”工作方法，積極推進(jìn)“以培養(yǎng)造血功能為主、以兜

底輸血功能為輔”的城鎮(zhèn)解困工作體制機(jī)制。截止2019年6月，紅花崗累計(jì)已解困3131戶5443人，完成了建檔立卡任務(wù)總數(shù)的48.5%，待解困3649戶5778人。

二、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作的開展情況

(一)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、確保責(zé)任落實(shí)到位

紅花崗區(qū)委、區(qū)政府高度重視城鎮(zhèn)解困工作，始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、高位推動(dòng)。在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立區(qū)委、區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的“雙組長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制、“區(qū)四家班子”共同參與的組織體系，并由區(qū)委副書記統(tǒng)籌調(diào)度農(nóng)村脫貧和城鎮(zhèn)解困工作，區(qū)政府分管副區(qū)長(zhǎng)任城鎮(zhèn)解困辦公室主任，從人社、工會(huì)、民政等成員單位抽調(diào)骨干力量組成解困工作專班，全面落實(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督查指導(dǎo)。區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，分片區(qū)包保社區(qū)，帶動(dòng)區(qū)直部門(企事業(yè)單位)黨員、干部、職工落實(shí)包保任務(wù)。明確29名區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包保責(zé)任和65個(gè)區(qū)直部門幫扶責(zé)任，細(xì)化實(shí)化幫扶措施，切實(shí)做到扶真困、真扶困。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，注重城鎮(zhèn)解困攻堅(jiān)與基層建設(shè)深度融合，各街道(鎮(zhèn))以及社區(qū)比照區(qū)委組織架構(gòu)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌專業(yè)、行業(yè)、社會(huì)“三支力量”，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用，凝聚解困合力，形成“書記抓、抓書記”“抓基層、打基礎(chǔ)”的鮮明導(dǎo)向。

(二)精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理，確保穩(wěn)步推進(jìn)

各街道、社區(qū)按照遵義市城鎮(zhèn)困難群體的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行入戶排查，及時(shí)將困難對(duì)象納入對(duì)象管理，完成“一戶一檔”紙質(zhì)檔案資料，做到城鎮(zhèn)解困對(duì)象精準(zhǔn)建檔立卡全覆蓋，不落一居、不掉一戶。充分運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”信息技術(shù)，打造城鎮(zhèn)解困“云平臺(tái)”系統(tǒng)，貫通市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)單位，連接人社、教育、衛(wèi)計(jì)、民政、住建、工會(huì)、殘聯(lián)、團(tuán)區(qū)委等幫扶部門數(shù)據(jù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的適時(shí)更新和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理。建立城鎮(zhèn)困難群體解困定期調(diào)度機(jī)制，定期召開調(diào)度會(huì)，定期通報(bào)全區(qū)城鎮(zhèn)解困工作進(jìn)度；不定期對(duì)全區(qū)各單位城鎮(zhèn)解困工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、督促，確保各牽頭單位幫困職責(zé)、措施落實(shí)到位，確保城鎮(zhèn)解困工作穩(wěn)步推進(jìn)。

(三)強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保政策、措施落地

建立以民政、人社、教育等13家單位為“6+N”(6項(xiàng)行動(dòng)+N家單位)牽頭部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，大力開展城鎮(zhèn)解困“六項(xiàng)行動(dòng)”(即就業(yè)解困行動(dòng)、創(chuàng)業(yè)解困行動(dòng)、教育解困行動(dòng)、醫(yī)療解困行動(dòng)、社會(huì)兜底行動(dòng)、安居工程解困行動(dòng))。在深入實(shí)施普惠政策的基礎(chǔ)上，針對(duì)政策覆蓋不足、兜底不夠等瓶頸，聚焦特殊人群、重點(diǎn)人群和弱勢(shì)群體，創(chuàng)新政策破解瓶頸，出臺(tái)“八項(xiàng)政策”(即：重性精神病患者免費(fèi)服藥、城鎮(zhèn)貧困群體醫(yī)療幫扶、城鎮(zhèn)貧困兒童大病醫(yī)治專項(xiàng)幫扶、城鎮(zhèn)貧困婦女宮頸癌免費(fèi)篩查、美沙酮門診在治費(fèi)用減免、城鎮(zhèn)困難群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)、城鎮(zhèn)最低生活保障人員就業(yè)獎(jiǎng)懲機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與)。同時(shí)，創(chuàng)新社會(huì)力量參與城鎮(zhèn)解困工作機(jī)制，加強(qiáng)政策和資源的統(tǒng)籌整合，集中優(yōu)勢(shì)資源向城鎮(zhèn)困難群眾傾斜，實(shí)現(xiàn)分類施策、精準(zhǔn)解困，確保政策、措施落地。

兩年多來，紅花崗區(qū)統(tǒng)籌推動(dòng)、合力推進(jìn)開展城鎮(zhèn)解困工作，取得了一定的成效，相關(guān)做法開啟了城鎮(zhèn)解困工作路徑的探索，先后登上《人民日?qǐng)?bào)》《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》等國家級(jí)媒體和《貴州日?qǐng)?bào)》頭版頭條，也吸引了全國其他地區(qū)到紅花崗進(jìn)行專題考察學(xué)習(xí)，為紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作的進(jìn)一步推進(jìn)樹立了信心。

三、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作存在的問題

(一)部分困難群眾思想上過度依賴

城鎮(zhèn)解困工作中發(fā)現(xiàn)，一部分困難群眾存在“等、靠、要”的思想，過度依賴政府幫扶，“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶、爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅簟爆F(xiàn)象普遍。這部分困難群眾的主動(dòng)脫貧的意識(shí)欠缺，大多文化水平偏低，技能缺失，在就業(yè)擇業(yè)時(shí)受“城市居民優(yōu)越感”觀念的影響，怕苦、怕累、嫌臟、嫌工資低等表現(xiàn)明顯，導(dǎo)致“想干的工作干不了，能干的工作不愿意干”的就業(yè)難問題。當(dāng)前的城鎮(zhèn)解困工作更多的是側(cè)重經(jīng)濟(jì)上、物質(zhì)上的幫扶救助，思想上的扶志扶智，勞動(dòng)技能上的培訓(xùn)等都是不足的。

(二)城鎮(zhèn)解困體制機(jī)制尚未健全，政策支撐不足

城鎮(zhèn)困難群體解困工作未在全國和省級(jí)層面全面推開，與農(nóng)村貧困群眾相比，城鎮(zhèn)困難群眾無土地、無資源，解困方式單一。

針對(duì)城鎮(zhèn)困難群體只有普惠性政策，在醫(yī)療、教育、住房保障等方面與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧相比，缺乏政策支撐。城鎮(zhèn)解困體制機(jī)制尚未健全，解困工作實(shí)際中政策操作有一定的爭(zhēng)議和困難，沒有完全有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。如實(shí)施安居解困和醫(yī)療救助政策時(shí)常常遇到政策操作解決不了困難群眾的問題的尷尬。兩勞釋放、社區(qū)戒毒康復(fù)貧困人員等特殊人群存在用工受限制、就業(yè)機(jī)會(huì)少、解困難度大等問題，沒有專項(xiàng)政策適用這類特殊人群的解困問題。隨著城鎮(zhèn)人口流動(dòng)的加劇，流動(dòng)人口大量增加，流動(dòng)人口中的困難群眾也相應(yīng)增加。由于解困資金的有限，解困政策的覆蓋面比較狹小，無本地戶籍的困難群眾無法得到同等的社會(huì)保障服務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這樣會(huì)增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，也限制了人力資源的有效流動(dòng)。

(三)城鎮(zhèn)解困資金來源渠道單一

城鎮(zhèn)解困工作的開展離不開資金的保障，目前主要財(cái)政資金是城鎮(zhèn)解困資金的主要來源，非財(cái)政資金投入少，資金來源渠道單一，解困工作覆蓋面和力度都受到限制。地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量會(huì)直接影響財(cái)政救助資金的支出，紅花崗區(qū)財(cái)政資金“心有余而力不足”。由于遵義1997年撤地設(shè)市時(shí)原遵義市的離退休人員均劃入紅花崗區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)，早期處置的國資收益入不敷出等原因?qū)е仑?cái)政壓力較大，無法滿足日益增長(zhǎng)的解困資金標(biāo)準(zhǔn)的需求。

(四)社會(huì)參與少，多元主體機(jī)制尚未建立

目前，城鎮(zhèn)解困工作的主體依然是政府，雖然國有企事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)、愛心慈善組織也有參與其中，但是在數(shù)量和力度上都極為有限，加上當(dāng)前的政策導(dǎo)向上重點(diǎn)在農(nóng)村，城鎮(zhèn)解困的社會(huì)參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，持續(xù)性也不強(qiáng)，城鎮(zhèn)解困的多元主體機(jī)制尚未建立。

四、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作的對(duì)策建議

城鎮(zhèn)解困工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，以基層黨建為切入點(diǎn)，從黨建引領(lǐng)、精準(zhǔn)識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、多元主體、動(dòng)態(tài)管理、有效監(jiān)督這六方面入手，“六位一體”的統(tǒng)籌推進(jìn)，形成合力，使城鎮(zhèn)解困工作持續(xù)有力推進(jìn)。

(一)黨建引領(lǐng)

黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，推動(dòng)“三會(huì)一課”、“兩學(xué)一做”常態(tài)化制度化，統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提升能力，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，鍛造一支政治過硬、業(yè)務(wù)精通的專業(yè)化城鎮(zhèn)解困救助隊(duì)伍。把黨建工作和城鎮(zhèn)解困的具體工作結(jié)合起來，凸顯“黨建+”的模式的優(yōu)越性，積極推進(jìn)社區(qū)組織規(guī)范化服務(wù)建設(shè)，建強(qiáng)服務(wù)組織，完善服務(wù)陣地，保障服務(wù)經(jīng)費(fèi)，落實(shí)服務(wù)制度，健全服務(wù)體系，著力提升服務(wù)困難群眾的能力和水平。

強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造全民認(rèn)識(shí)、了解、參與解困工作的良好氛圍，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)打造示范典型。針對(duì)城鎮(zhèn)困難群眾中的解困消極思想做好心理疏導(dǎo)和扶志扶智的工作，使其摒棄“等、靠、要”的思想，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，樹立“通過勞動(dòng)擺脫貧困，創(chuàng)造美好生活”的人生目標(biāo)。

(二)精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別是有效開展城鎮(zhèn)解困工作的前提和基礎(chǔ)，政府在城鎮(zhèn)困難群體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序的制定上應(yīng)充分考慮實(shí)際情況，更加民主、科學(xué)、合理、透明，確保解困資源真正用到最貧困、最需要幫扶的困難群眾手里。

深化認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)信息資源對(duì)于精準(zhǔn)解困工作的價(jià)值，摒棄數(shù)據(jù)信息壟斷的習(xí)慣，形成數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、信息共享機(jī)制，切實(shí)提升扶貧工作的精準(zhǔn)度。加大對(duì)各鎮(zhèn)(街)城鎮(zhèn)困難群體數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度和完整性的指導(dǎo)和督查，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”信息技術(shù)，打造“城鎮(zhèn)解困云平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息資源共享，打通核查渠道，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)解困工作適時(shí)更新、臺(tái)賬管理，確保城鎮(zhèn)困難群體對(duì)象數(shù)據(jù)信息完整和檔案資料規(guī)范，從而提高城鎮(zhèn)解困的精準(zhǔn)度。

(三)聯(lián)動(dòng)幫扶

城鎮(zhèn)困難群眾的致貧致困因素是復(fù)雜的，而且還存在很多因素交織的情況，解困工作就要根據(jù)具體情況采取分類幫扶的措施。為了整合解困幫扶資源，政府要實(shí)施聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制，成立“城鎮(zhèn)解困領(lǐng)導(dǎo)小組”，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，相關(guān)職能部門納入聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一調(diào)度管理。健全完善幫扶責(zé)任機(jī)制，各牽頭單位和責(zé)任單位要明確責(zé)任，細(xì)化分工，建立工作臺(tái)賬，確保有專人負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)解困工作。

(四)多元主體

城鎮(zhèn)困難群眾數(shù)量多，解困任務(wù)重，需要更多主體共同合作。政府在城鎮(zhèn)解困工作起到主導(dǎo)作用，在突出政府主體責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與，鼓勵(lì)國有企事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)、公益慈善組織及其他社會(huì)組織和個(gè)人參與其中。建立以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、家庭、個(gè)人多元協(xié)同、共同發(fā)力的多元主體協(xié)同機(jī)制。通過多元主體協(xié)同機(jī)制，搭建平臺(tái)，拓寬解困資金的來源，以扶智扶志為基礎(chǔ)，以壯大集體經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，采取“政策扶持、項(xiàng)目整合、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，不斷提升反哺民生的能力，從“輸血”式的解困變?yōu)椤霸煅笔降慕饫А?/p>

(五)動(dòng)態(tài)管理

城鎮(zhèn)解困工作按照信息到戶、動(dòng)態(tài)調(diào)整的要求，以建檔立卡和“城鎮(zhèn)解困云平臺(tái)”信息管理系統(tǒng)為手段實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。用好“一表一卡一冊(cè)”(城鎮(zhèn)困難群體致困類別統(tǒng)計(jì)表、城鎮(zhèn)困難群體結(jié)對(duì)幫扶“連心卡”、城鎮(zhèn)困難群體解困幫扶工作手冊(cè))，將城鎮(zhèn)困難群眾檔案管理做實(shí)、做細(xì)，及時(shí)更新、補(bǔ)充數(shù)據(jù)信息，按照任務(wù)清單落實(shí)各單位幫扶責(zé)任，定期召開城鎮(zhèn)解困工作調(diào)度會(huì)，不定期對(duì)全區(qū)城鎮(zhèn)解困工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、督促，確保工作取得實(shí)效。借鑒農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧退出機(jī)制、工會(huì)困難職工退出第三方評(píng)估方法、民政低保退出機(jī)制及流程，科學(xué)修改完善城鎮(zhèn)困難群體解困退出機(jī)制，做到“進(jìn)退有序”、精準(zhǔn)幫扶。

(六)有效監(jiān)督

建立健全有效的考評(píng)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任督導(dǎo)，將城鎮(zhèn)解困工作的工作情況進(jìn)行嚴(yán)格的考核、評(píng)估和督查，工作成效納入績(jī)效考核評(píng)估體系。積極引入第三方評(píng)估機(jī)制對(duì)資金的使用、項(xiàng)目的管理、績(jī)效考評(píng)評(píng)估進(jìn)行專業(yè)化考量。完善督促檢查機(jī)制，建立城鎮(zhèn)解困工作督查通報(bào)制度，定期對(duì)城鎮(zhèn)解困工作開展情況進(jìn)行調(diào)度督查，不定期開展明察暗訪，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促整改提高，督查結(jié)果通報(bào)，確保任務(wù)有效落實(shí)。暢通督查渠道，號(hào)召群眾廣泛參與，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于城鎮(zhèn)解困工作中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象要加大問責(zé)力度，形成“高壓線”震懾。