淺議我國戶籍制度

汪瀚培

摘 要：戶籍制度在我國具有源遠流長的歷史，一直延續(xù)至今。我國建國以來，戶籍制度一直被用來限制人口流動，起到過一定的作用，改革開放以來，政府開始意識到其弊端，并對其進行了改革。本文探討了我國戶籍制度造成的種種問題，包括對城鎮(zhèn)化、經濟效率等的影響;并評述了當前的改革方案，分析了阻礙改革的因素，包括自增強機制以及政治風險等，同時也給出了建議。

關鍵詞：戶籍制度;制度改革;自增強機制;政績考核

戶籍制度是一種具有中國特色的基本行政制度，歷史最早可上溯到春秋戰(zhàn)國時期。以家庭為基本控制單位，是我國戶籍制度最鮮明的特征，而直到今天，戶籍制度仍包含著一套與證明身份、配置資源相關的政治、經濟制度。實際上，中國戶籍制度不僅是一般意義上的人口信息或人口信息與管理制度，而且中國戶籍制度長期是與土地制度、賦役制度、等級制度等相互結合，賦予特定戶籍或戶籍中的特定的個人（群體）特定權利和義務，實質是通過控制人及其權利（資源能力）進而控制其他資源的一類制度安排和結構。[1]

通常認為，世界上僅有三個國家實行戶籍制度，分別為中國、北朝鮮以及貝寧，因此這是一種世界罕見的制度。事實上，在我國的實踐中，戶籍制度成為一種對勞動力資源配置起到扭曲作用的政策，城鄉(xiāng)割裂、勞動力受到歧視都是常見的戶籍政策帶來的負面影響。

一、戶籍制度產生的主要問題

我國的戶籍制度，出去其古代歷史的原因，一定程度上是改革開放前計劃經濟體制的產物。計劃體制下的中國，國家以行政手段調整經濟運行，城鄉(xiāng)之間的經濟關系、以及人口流動成為了計劃控制的重要組成部分。城鄉(xiāng)之間勞動力流動被人為阻斷。與輕工業(yè)相比，重工業(yè)的資本密集程度高，勞動吸納能力較弱。因而，推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略意味著犧牲掉大量的就業(yè)機會。因此，國家要針對就業(yè)問題作出相應的制度安排。[2] 我國于1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，正式從制度化了戶籍制度，通過法律形式，基本杜絕了城市與農村之間未經正是許可的人口流動。

改革開放以后，我國轉向市場經濟體制，逐步開始由市場完成對各生產要素的配置。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的逐步推進，計劃經濟體制時期積蓄在農村的青壯勞動力逐步隨著工業(yè)、服務業(yè)就業(yè)機會的增加而向城市遷徙，勞動力要素開始在城市和農村之間流動配置。值得一提的是，我國1954年憲法第九十條曾經保障過公民遷徙和居住的自由，但是在1975年的憲法中修正中遭到刪除，至今沒有恢復。進城務工的原農村戶口人員通常被稱為“農民工”，成為了中國社會特有的一種帶有歧視性意味的一種身份。在戶籍制度下，我國出現了一種獨特的“市民權”的概念。社會資源嚴重依賴戶籍制度進行分配，教育、醫(yī)療、社會保障等社會福利由于主要歸口地方財政負擔，導致無戶籍的外來人員無法享受所在城市的福利保障。權利與福利上的差異，造成了農民工、乃至所有非本地戶籍人士的身份認同問題，這包括自我認同與企業(yè)對所雇傭勞動力的身份認同。

自我身份認同往往關系到人們的生活目標設定（價值獲得方式）以及在城市的生活原則、生活方式，而鄉(xiāng)城遷移者基本是以農村、農民為參照的。來自制度的、社會的文化的偏見和歧視，造成了鄉(xiāng)城遷移人員對城市生活的適應困難，并導致他們將“城市人”對象化，與“城市人”這一群體產生對立，對城市和城市居民抱有排斥心理。[3]這就導致了城鄉(xiāng)割裂的矛盾。在城鎮(zhèn)化的過程中，“農民工”往往只是從地域上被城鎮(zhèn)化了，而他們的思維、自我認同，以及家庭，仍然停留在農村。從社會心理學來看，他們的感受被相對剝奪，進而產生認同拒斥的自我保護行為，這一定程度上造成或激化了社會矛盾。

對于勞動力的要素配置問題，戶籍制度從多個方面阻礙了勞動力的自由流動與合理市場定價，使市場機制無法發(fā)揮其資源配置功能，并造成了流動人口這一群體的福利損失。

首先，由于地方政府的歧視性政策，過去有許多大中城市政府規(guī)定了企業(yè)不得雇傭外地勞動力的行業(yè)和崗位[3]，導致外來流動人口的就業(yè)選擇范圍受到極大限制。同時，這一政策使得擁有本地戶籍的勞動力在市場上擁有相對優(yōu)勢，減小了競爭，從而企業(yè)必然要為這一政策性優(yōu)勢支付溢價，提升了企業(yè)的用人成本。

其次，由于社會保障體系對戶籍人口與非戶籍人口的差別對待，非戶籍人口的基本的社會福利得不到完善的保障。在地方財政負擔社會保障支出的情況下，是否享有社會福利的資格往往是根據是否具有本地戶口確定的。尤其對于流動勞動力人口的子女，直到今天都無法享有與戶籍人口同等的教育機會。帶有戶籍要求的入學制度保障了戶籍人口的教育權利，卻是以外來流動人口的福利犧牲為代價的。因此，在無法取得戶籍的情況下，流動勞動力得不到所在城市長期居住的保障基礎，他們的遷移預期只能是暫時性的，或流動的[4]。這種暫時性的遷移預期同樣為其雇主所知，在雇主的雇傭決策中，就隱含了外來勞動力較高的離職預期。在一些員工培訓成本較高，雇主期望員工穩(wěn)定的行業(yè)中，外來流動人口被賦予了政策性的天然劣勢，具有較低的競爭力。

第三，在戶籍制度阻礙外來勞動力進入之余，它也是本地勞動力流出的一大阻力。對于城市居民，尤其是一線城市居民而言，由于社會福利的差異，他們的戶籍客觀上是具有價值的，放棄所在城市戶籍流動至其他城市，是一種巨大的潛在損失。這樣的損失不僅對原住居民是存在的，對耗費時間、精力成功取得戶籍資格的外來人口來說，再次外遷其他城市更是不可接受的沉沒成本損失。即使勞動力本身已經不適應一線城市的競爭，不匹配就業(yè)崗位需求，但由于戶籍制度的福利與就業(yè)保護機制，他們就有意愿、更有能力繼續(xù)留存于一線城市，而非在市場機制的推動下流向二三線城市的勞動力市場。這樣的反向流動阻礙導致了大城市人口只出不進，一線城市規(guī)模一味擴大，人口負擔不斷加劇，從而戶籍資格更加難以取得，形成惡性循環(huán)。

但是，戶籍制度存在至今，并非一無是處，在我國經濟發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進程中，它存在或存在過一定的合理性和積極意義?；仡櫪绹业慕涷灒^度城鎮(zhèn)化往往導致大城市附近貧民窟聚集，影響市容市貌，同時影響城市治安穩(wěn)定。我國的戶籍制度賦予了政府按規(guī)劃優(yōu)化城市人口結構的法律基礎，行政當局可以以戶籍制度作為依托，遣送外來人口離開城市，客觀上阻止了貧民窟的出現。

二、對現行改革方案的評述

戶籍制度改革是我國城鎮(zhèn)化過程中的一個重要命題，關于這一改革的研究自改革開放伊始便從未有過停歇。盡管從頂層設計的角度而言，這一改革得到了足夠的重視，但由于制度變遷所具有的路徑依賴效應，戶籍制度改革仍存在著許多阻力。

2014年，國務院發(fā)布了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，確立了新型戶籍制度改革的目標——促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋[5]。這份意見要求逐步調整戶口遷移政策，對小城市、中等城市、大城市、特大城市區(qū)別對待，從小城市的“全面放開落戶限制”到特大城市的“嚴格控制人口規(guī)模”，中央對戶籍制度的改革仍然慎之又慎，保持循序漸進的態(tài)勢。

小城市由于數量多、人口密度小、福利水平低等原因，在我國高速城鎮(zhèn)化低大背景下，人口遷入意愿往往達不到城市容量，因而幾乎不存在落戶矛盾，反是地方政府采取各種優(yōu)惠政策，希望擴大戶籍人口數量，以達到城市擴張、經濟發(fā)展等目的，放開落戶限制也是自然而然、水到渠成。

然而，大城市以及特大城市作為我國戶籍矛盾最為突出的區(qū)域，恰恰得到的改革幅度最小。對于大城市，尤其是特大城市而言，他們的戶籍管制具有一種自增強機制。城市戶籍管制越嚴格，能夠享受排他性公共品的外來人口越少，非排他性公共品供給水平就越高，由于外來人口向特大城市流動的原因主要在于追求更好的非排他性公共品，而不在于排他性公共品，因而嚴格的戶籍管制導致外來人口進一步向特大城市流動，這又促使特大城市政府為了控制排他性公共品享受范圍而進一步加強戶籍管制。[6] 在學者鄒一南的研究中，這種戶籍管制的自增強機制在特大城市形成局部正反饋，盡管效率低下，卻仍然成為了一個自我鎖定的均衡。享有戶籍特權的排他性公共物品通常包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等。醫(yī)療、養(yǎng)老體系對于就業(yè)職工而言，由于其單位加個人按比例負擔的模式，通常對地方財政不會帶來過多的負擔，因此在目前的制度下，參加社保并不需要本地戶籍，甚至買房落戶受到社保繳納年限的限制。但作為一種健康的、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不能是農村勞動力自己一人的城鎮(zhèn)化，他們的親屬絕不能被忽視。對于非戶籍人口職工年邁的父母，由于他們沒有工作，無法參與職工醫(yī)保體系，一旦加入城市醫(yī)保，只能由居民醫(yī)保體系進行保障;而養(yǎng)老金部分，城鄉(xiāng)差別則更大，他們通常只能留在農村享受養(yǎng)老保障。對于非戶籍人口的子女，在當地擁有接受教育的機會是尤其重要的，但教育資源是一種較之社會保障更具有排他性的公共物品。教育資源，特別是優(yōu)質教育資源很難在政府財政的投資之下迅速擴張，因此它的分配更關系到城市戶籍居民的切身利益，稍有不慎，便可能引發(fā)社會矛盾。于是在政府的考量下，義務教育階段幾乎完全按戶口所在學區(qū)分配教育資源，高中階段嚴格按照戶籍所在市、區(qū)、縣劃定報考學校范圍，最大化地剝奪了外來非戶籍人口子女受教育的機會，這種舉措事實上強化了戶籍制度，成為自增強機制的一個典型。

除了特大城市戶籍人口的自身利益導致戶籍管制自增強之外，地方政府的考核機制也容易導致改革的受阻。對于我國地方政府的考核而言，環(huán)境保護、醫(yī)療、教育、社會保障、市場監(jiān)管等維度長期以來都屬于“軟指標”，難以與經濟發(fā)展等“硬指標”向抗衡[7]，而突發(fā)事件更是“一票否決制”的指標。如果發(fā)生突發(fā)事件，地方政府則不能通過考核，領導班子便被認為不稱職[2]，因此，社會維穩(wěn)、防止突發(fā)事件發(fā)生一向是地方政府工作的重中之重。放開戶籍管制，短期之內對特大城市而言必然導致人口涌入，人口密度進一步上升，就業(yè)、住房以及公共資源等的競爭加劇。在本地職工生活成本增加，甚至是失業(yè)率上升的情況下，社會不安定因素便會加劇，由此便可能導致突發(fā)事件，這對于地方政府來說，是一種不可負擔的政治風險。而采取一貫的就業(yè)保護政策，歧視外來勞動力，保持現狀的相對穩(wěn)定，是一種“不求有功，但求無過”的策略，犧牲長期可能的改革紅利來換取眼下的社會穩(wěn)定。

基于上述分析，要真正落實戶籍制度改革，最終必須要著手于一線特大城市，而著手一線特大城市，至少要破除戶籍管制的自增強機制與地方政府政績考核兩大矛盾。對于地方政府政績考核，在繼續(xù)探索完善考核機制的基礎上，可以適當地根據戶籍制度改革這一長期問題作出針對性調整。尤其，決策風險可以通過中央一級決策的形式，從地方政府一級轉移，從而增加地方官員推進制度改革的動力。

對于戶籍管制的自增強機制，破除排他性公共物品的戶籍供應特權是一大關鍵。在形成自我鎖定均衡的情況下，也許只有通過外部的、最高層的強制性行政命令來打破這一局面。這也許會增加特大城市的財政壓力，但事實上，如今一線特大城市基本只享受了勞動力流入帶來的巨大人口紅利，卻沒有承受了為勞動力人口的家庭提供社會福利所帶來的財政負擔。教育資源的分配與教育公平可能是改革中最棘手的問題，它們需要緩慢漸進式改革，但當務之急是防止資源分配與戶籍的關系進一步加強，允許異地高考就是一個有積極意義的探索。

當然，對于上述措施而言，特大城市原住戶籍居民的利益不論從短期還是長期而言都將受到損害。針對這一群體的保障、安撫工作，不僅是一個有關公平的問題，也是一個有關維護社會穩(wěn)定的問題。因此，迅速的運動式的激進改革無論如何都是不可取的，而這些問題也許需要通過一些非經濟政策的手段，由當地政府在改革的時段內逐步解決。

三、總結

本文在探討戶籍制度帶來弊端的基礎上，評述了當前戶籍制度改革方案，并給出了一定的建議?，F行戶籍制度作為一種歷史遺留的制度，已經不適應市場機制下的勞動力要素自由配置要求，并造成了我國城鎮(zhèn)化進程的隱患。對非戶籍人口的歧視性政策造成了諸如身份認同、社會福利差異等矛盾，它們不僅影響了經濟效率，還一定程度上破壞了社會公平?，F行改革方案遵循了小城市的“全面放開落戶限制”，特大城市的“嚴格控制人口規(guī)?！钡目蚣?，這一方案繼續(xù)了改革進程，卻沒有解決戶籍矛盾最嚴重的特大城市。本文論述了阻礙改革的自增強機制與政績考核機制，他們形成了一種自我鎖定的均衡，一旦改革必然遭到既得利益者的反對，甚至可能引發(fā)社會動蕩。改革是一項艱巨的任務，本文籠統(tǒng)地認為應當通過漸進式改革方案破除自增強機制，化解利益矛盾，而落到實處的有效方案仍有待研究。

[參考文獻]

[1] 林浩. 中國戶籍制度變遷研究[D].西南財經大學，2013.

[2] 蔡昉，都陽，王美艷.戶籍制度與勞動力市場保護[J].經濟研究，2001（12）：41-49.

[3] 陳映芳.“農民工”：制度安排與身份認同[J].社會學研究，2005（03）：119-132.

[4] 蔡昉.勞動力遷移的兩個過程及其制度障礙[J].社會學研究，2001（04）：44-51.

[5] 國務院關于進一步推進估計制度改革的意見.國發(fā)[2014]25號，2014.

[6] 鄒一南.特大城市戶籍管制的自增強機制研究[J].人口與經濟，2017（02）：55-65.

[7] 周黎安.“官場+市場”與中國增長故事[J].社會，2018，38（02）：1-45.

（作者單位：蘇州大學東吳商學院，江蘇 蘇州 215006）