空中交通管制安全績效指標(biāo)體系及評估方法淺析

張秋　李順晴　田小強(qiáng)

摘 要：目前中國民航的安全管理主要處在規(guī)章管理向績效管理轉(zhuǎn)變的階段，安全管理體系的安全績效效能尚未充分發(fā)揮出來，系統(tǒng)全面的安全績效指標(biāo)及評估的方法也尚未建立。本文通過對比國內(nèi)外對安全績效的管理，分析了我國民航安全績效管理的不足，提出了構(gòu)建基于協(xié)同的空中交通管制安全績效指標(biāo)體系和評估方法。

關(guān)鍵詞：安全績效;協(xié)同;指標(biāo)體系;評估方法

0 引言

安全是民航的生命線，提高安全水平是民航永恒的追求。國際民航組織（ICAO）多次修訂附件、安全管理手冊等文件，鼓勵并支持全球采用績效管理技術(shù)，建立起基于績效的全球空中航行系統(tǒng)。中國民航各級空中交通管理局，在民航局的統(tǒng)一部署和要求下，積極開展了安全管理體系建設(shè)和實(shí)施工作，基本建立了符合局方要求的管理機(jī)制與方法。但目前中國民航的安全管理還主要處在規(guī)章管理向績效管理轉(zhuǎn)變的階段，安全管理體系的安全績效效能尚未充分發(fā)揮出來，系統(tǒng)全面的安全績效指標(biāo)及評估的方法也尚未建立。

1 國內(nèi)外安全績效研究現(xiàn)狀

1.1 ICAO空管安全績效研究

2004年ICAO發(fā)布了《空中交通導(dǎo)航服務(wù)者的績效管理和績效考核》[1]，此文件首次提出包括安全、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行效率、成本效益四方面的空中交通導(dǎo)航服務(wù)者考核指標(biāo)。2009年出版了《全球績效手冊》[2]，該文件指導(dǎo)國際民航組織締約國的績效考核工作，主要基于績效方法（PBA），目的是提高日常業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)管理效率、集中精力更好地滿足利益相關(guān)者的期望并提高客戶滿意度、改革管理方式以滿足形勢發(fā)展。2018年出版《安全管理手冊》（第四版），從國家航空安全方案（SSP）和SMS兩個層面提出了規(guī)章符合性基礎(chǔ)上的安全績效管理的總體思路。

1.2 EUROCONTROL空管安全績效研究

歐洲航空安全組織（EUROCONTROL）于1999年發(fā)布《EUROCONTROL空中交通管理績效考核系統(tǒng)》[3]，將空管績效考核的關(guān)鍵指標(biāo)從安全、延誤、成本效益、空域空中交通管理可用性、飛行效率、靈活性、空管服務(wù)的提供可獲得性、環(huán)境、公平性等10個方面進(jìn)行了劃分。隨后，2001年發(fā)布了《歐控八國自由航路項(xiàng)目管制員人力資源考核》[4]文件，該文件進(jìn)一步將管制員績效指標(biāo)分為：對自由航路項(xiàng)目的認(rèn)同、工作負(fù)荷、運(yùn)行差錯、人為差錯、管制員監(jiān)控警惕程度、內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部協(xié)調(diào)、管制策略及能力、不正常情況的應(yīng)付和恢復(fù)、軍民航協(xié)調(diào)能力等。2002年發(fā)布的《人力考核績效指標(biāo)》[5]，從工作負(fù)荷、態(tài)勢感知、系統(tǒng)監(jiān)控、團(tuán)隊(duì)精神、信任感、用戶認(rèn)可度/可用性、人為錯誤等七個方面對空管人員考核指標(biāo)進(jìn)行了劃分。

1.3 我國空管安全績效研究

空管安全績效管理理論研究在我國不斷深入開展，且呈現(xiàn)出百花齊放的狀態(tài)。張鵬鵬[6]研究了安全績效指標(biāo)體系的構(gòu)建過程，提出將組織事故管理思想納入到績效考核中，構(gòu)建了一套科學(xué)有效的安全績效指標(biāo)體系，并以某航空公司安全績效管理為背景，利用定量化方法對其合理性進(jìn)行了驗(yàn)證。肖文娟[7]對基層空管機(jī)構(gòu)安全績效評價體系進(jìn)行了深入研究，提出安全績效評價體系的實(shí)施過程與相應(yīng)的原則，宏觀上，為基層空管單位構(gòu)建安全績效評價制度提供了思路;從微觀上看，通過所搭建安全績效評價指標(biāo)體系及有效的評價方法，可以為改善基層空管單位的安全現(xiàn)狀提供參考。王永剛等[8]對民航監(jiān)管局安全監(jiān)管績效進(jìn)行了研究，將平衡計(jì)分卡引入到民航政府部門的績效評價體系中，可提高民航地區(qū)管理局及民航監(jiān)管局的管理水平。

除了學(xué)術(shù)界對安全績效的眾多研究內(nèi)容，中國民航局也相應(yīng)出臺了一系列相關(guān)規(guī)章及指導(dǎo)材料，重點(diǎn)包括《民航空中交通管理安全管理體系（SMS）建設(shè)指導(dǎo)手冊》、《民航安全績效管理推進(jìn)方案》等。

2 我國民航安全績效管理的不足

相比于ICAO和EUROCONTROL，我國在安全績效理論研究、績效考核評價方法以及民航安全政策規(guī)定等方面都已經(jīng)取得一定成就，但對基于協(xié)同的空中交通管制安全績效的研究還存在欠缺，無法為局方和一線管制單位提供科學(xué)高效的方法手段系統(tǒng)全面評估整個管制工作安全情況，指導(dǎo)管制安全管理工作，具體表現(xiàn)在：

（一）管制安全績效研究存在不足。目前民航局發(fā)布的安全管理文件大部分針對整個民航行業(yè)、空管單位、民航生產(chǎn)經(jīng)營單位，涉及管制、情報、通訊、氣象等部門，對管制單位的基本組成單元（塔臺管制室、進(jìn)近管制室、區(qū)域管制室）安全績效指標(biāo)的構(gòu)建和評估方法的設(shè)計(jì)存在較大的不足，無法適應(yīng)管制單位的管制安全績效情況，無法實(shí)現(xiàn)與其他業(yè)務(wù)部門安全績效的協(xié)同管理，推進(jìn)SMS的實(shí)施。

（二）安全績效管理活動與運(yùn)行業(yè)務(wù)活動評估存在孤立。安全績效評估大部分基于ICAO的SMS框架，偏向于安全管理活動指標(biāo)，采取簡單的定量方法或者定性方法進(jìn)行績效考評。與管制運(yùn)行業(yè)務(wù)的相關(guān)安全指標(biāo)，如告警指標(biāo)、飛行間隔指標(biāo)、交通流沖突指標(biāo)、管制員疲勞指標(biāo)等聯(lián)系不緊密，兩者的協(xié)同度較低，無法全面衡量從運(yùn)行到管理的系統(tǒng)一系列安全活動。

（三）安全績效評估的安全指標(biāo)與效率指標(biāo)評估存在孤立。安全績效評估指標(biāo)更多側(cè)重于結(jié)果性安全指標(biāo)，如管制原因事故征候萬架次率等不安全事件率指標(biāo)，對于空域擁擠度指標(biāo)、流量指標(biāo)等過程性效能指標(biāo)涉及較少，聯(lián)系不緊密。安全與效率指標(biāo)相互影響，若只關(guān)注運(yùn)行安全，將無法提高管制運(yùn)行效率。安全績效評估應(yīng)以安全指標(biāo)為主，兼顧運(yùn)行效率指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)安全績效管理水平整體提升。

（四）安全績效評估的部門指標(biāo)和個人指標(biāo)評估存在孤立?，F(xiàn)有安全績效評估指標(biāo)更多從組織或部門的角度去考量，而管制員群體作為整個管制工作的關(guān)鍵人員，長期處于高負(fù)荷工作狀態(tài)，易出現(xiàn)疲勞，存在較大的安全風(fēng)險。管制安全績效評估應(yīng)以部門安全指標(biāo)為主，兼顧管制員工作負(fù)荷個人指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)從組織到個人績效的全面考量。

（五）安全績效評估方法適應(yīng)性不強(qiáng)。安全績效評價方法的核心需解決指標(biāo)評分和指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算問題：針對指標(biāo)評分，一是采取原始數(shù)據(jù)進(jìn)行評分，二是指標(biāo)原始數(shù)據(jù)直接簡單等價轉(zhuǎn)換;針對指標(biāo)權(quán)重，一是采用模糊綜合評價法、層次分析法等主觀評價方法計(jì)算，二是采用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)評價法、熵權(quán)法等客觀評價法計(jì)算。安全績效指標(biāo)是存在多種屬性的，如高嚴(yán)重后果指標(biāo)、低嚴(yán)重后果指標(biāo)，彼此之間不可同等對待，需協(xié)同考慮，分級評定指標(biāo)得分，采用主客觀結(jié)合的方法確定指標(biāo)權(quán)重，以提高安全績效評估方法的適應(yīng)性。

3 相關(guān)建議

空管安全不僅僅是結(jié)果的安全，更是過程的安全。空管工作要達(dá)到一個比較穩(wěn)定的安全水平，一方面要建立具有可操作性和實(shí)用性的安全績效管理體系，通過落實(shí)體系中的每一步來實(shí)現(xiàn)對安全績效的管理，另一方面則是需要不斷改進(jìn)管理過程和考核內(nèi)容。

針對當(dāng)前空中交通管制安全績效“一個不足，三個孤立，一個不強(qiáng)”的問題，建議空管單位基于“協(xié)同”思想，從“管制運(yùn)行業(yè)務(wù)與安全管理協(xié)同、安全指標(biāo)與效率指標(biāo)協(xié)同、組織指標(biāo)與個人指標(biāo)協(xié)同”三個層面系統(tǒng)構(gòu)建包含管制運(yùn)行安全、管制員工作負(fù)荷、管制運(yùn)行協(xié)同效能、安全管理在內(nèi)的管制安全績效指標(biāo)體系解決“三個孤立”問題，設(shè)計(jì)管制安全績效評估方法解決“一個不強(qiáng)”問題，進(jìn)而形成符合當(dāng)前大環(huán)境的基于協(xié)同的空中交通管制安全績效指標(biāo)體系及評估方法，解決“一個不足”問題。

4 結(jié)語

本文通過調(diào)研分析、文獻(xiàn)梳理安全績效理論和績效管理方法，綜述了國內(nèi)外民航安全績效管理的現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了我國空中交通管制安全績效評估的不足。然后結(jié)合國內(nèi)管制單位的運(yùn)行特點(diǎn)，以安全管理體系為指導(dǎo)框架，提出了構(gòu)建基于協(xié)同的空中交通管制安全績效指標(biāo)體系和評估方法的建議，為管制單位進(jìn)行安全績效管理提供思路。

參考文獻(xiàn)：

[1]ICAO.空中交通導(dǎo)航服務(wù)者的績效管理和績效考核[Z].2004.

[2]ICAO.全球績效手冊[M].2007.

[3]ICAO. Safety Management Manual （Doc 9859）[Z]. 2018.

[4]EUROCONTROL.歐控八國自由航路項(xiàng)目管制員人力資源考核[Z].2001.

[5]EUROCONTROL.人力考核績效指標(biāo)[Z].2002.

[6]張朋鵬.航空公司安全績效評價研究[D].中國民航大學(xué)，2008.

[7]肖文娟.基層空管機(jī)構(gòu)安全績效評價體系研究[D]. 武漢理工大學(xué)，2009.

[8]王永剛，呂學(xué)梅.民航事故征候的關(guān)聯(lián)度分析和灰色模型預(yù)測[J].安全與環(huán)境學(xué)報，2006， 6（6）：127-130.