南平市PPP項(xiàng)目的融資困境與對(duì)策建議

周良偉

摘 要：本文結(jié)合南平市PPP項(xiàng)目開展情況，分析項(xiàng)目融資難的原因，從項(xiàng)目各參與方立場(chǎng)出發(fā)，提出解決PPP項(xiàng)目融資難題的基本策略和方法。

關(guān)鍵詞：融資;困境;對(duì)策;社會(huì)資本;金融機(jī)構(gòu)

1 南平市PPP項(xiàng)目融資難的概述

南平市PPP工作在市委、市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)及各部門積極配合下，堅(jiān)持“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的定位，規(guī)范推廣運(yùn)用PPP。截至2018年12月，入財(cái)政部信息平臺(tái)項(xiàng)目41個(gè)，投資金額830.69億元。其中，入管理庫(kù)34個(gè)，金額634.31億元。落地項(xiàng)目27個(gè)，金額564.50億元。入庫(kù)和簽約落地個(gè)數(shù)位居全省第五，投資金額位居全省第一。2017年以來，國(guó)家各部委相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，開展自查清理工作，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控部門對(duì)于PPP項(xiàng)目合規(guī)性審查愈發(fā)嚴(yán)格，加之當(dāng)前銀根緊縮，對(duì)于純政府付費(fèi)或大額度可行性缺口補(bǔ)助等項(xiàng)目，由于項(xiàng)目自身現(xiàn)金流不足以覆蓋項(xiàng)目成本，加之項(xiàng)目自身前期審批手續(xù)不齊等，金融機(jī)構(gòu)很難審批放款，造成部分項(xiàng)目停工，PPP項(xiàng)目融資難問題突出。截至2018年12月，南平市PPP項(xiàng)目簽約比例為65.85%，已落地項(xiàng)目中完成融資的PPP項(xiàng)目比例為44.4%，PPP項(xiàng)目融資難在一定程度上阻滯了項(xiàng)目推進(jìn)。

2 PPP項(xiàng)目融資難的原因分析

目前PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及防范機(jī)制沒有系統(tǒng)構(gòu)建起來，融資難愈加普遍是正常的事，在金融環(huán)境收緊的時(shí)候更易爆發(fā)。當(dāng)前在PPP強(qiáng)監(jiān)管背景下，國(guó)家各部委相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，PPP市場(chǎng)規(guī)模增速下降，資本金受制于債務(wù)性資金的“穿透”監(jiān)管，融資面臨更嚴(yán)格的合規(guī)性審查或項(xiàng)目退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資更為謹(jǐn)慎。由于目前PPP相關(guān)制度尚未健全，社會(huì)各界人士對(duì)PPP項(xiàng)目的理解認(rèn)知不一，項(xiàng)目怎樣才算是合規(guī)，合規(guī)的PPP項(xiàng)目是否隱性負(fù)債，一直沒有相關(guān)政策文件予以明確，有的金融機(jī)構(gòu)因此存在“觀望心態(tài)”，尚未授信的項(xiàng)目就“停貸”，已授信的項(xiàng)目就“惜貸”?？傮w上看，融資難、融資貴的現(xiàn)象在短期內(nèi)較為突出。

2.1 從政府方角度進(jìn)行原因分析

目前優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目相對(duì)稀少、政策協(xié)同與配套相對(duì)不夠、PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作“不到位”、地方財(cái)力趨緊等因素，進(jìn)一步加劇了項(xiàng)目不規(guī)范、融資難等問題。原因有：一是地方在配置土地、資源等資產(chǎn)時(shí)，往往遇到法規(guī)不銜接等政策顧慮。二是PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作“不到位”問題。存在較大部分項(xiàng)目以可研（部分項(xiàng)目為“大可研”）的估算，甚至匡算造價(jià)開展PPP招商，加大財(cái)政支出預(yù)測(cè)，不利于財(cái)政支出分析，占用支出空間，也不利于精確有效控制投資額和今后預(yù)決算審計(jì)工作。三是出現(xiàn)了PPP“大干快上”的傾向，有些項(xiàng)目未經(jīng)嚴(yán)格論證導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量不高、規(guī)范性不強(qiáng)，這將為未來PPP的支付風(fēng)險(xiǎn)埋下了較大隱患。

2.2 從社會(huì)資本方角度進(jìn)行原因分析

社會(huì)資本只做工程不管運(yùn)營(yíng)，又不增信，自然出現(xiàn)融資難。原因是多方面的：其一，大多數(shù)股東以施工企業(yè)為主，以賺取施工利潤(rùn)為主要目的，缺乏與政府、金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作的意愿，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)。其二，社會(huì)資本為降低資產(chǎn)負(fù)債率、不增加現(xiàn)有負(fù)債、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隔離等，更愿意“出表”，不愿提供擔(dān)保，加劇了融資增信這一難點(diǎn)。部分強(qiáng)勢(shì)客戶融資條件高，比如要求債權(quán)融資期限與PPP合同期限同步。其三，部分社會(huì)資本缺乏契約精神。PPP項(xiàng)目存在社會(huì)資本談判時(shí)間長(zhǎng)、合同簽約落地難、資本金遲遲不到位、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等情況。原因多方面，有政策不夠完善、缺少前期審批手續(xù)，但社會(huì)資本缺乏契約精神，存在先中標(biāo)后談判的思想也是原因之一。在社會(huì)資本收到中標(biāo)通知書后，社會(huì)資本提出一攬子的問題，幾十條甚至幾百條修改條款，再談判時(shí)間長(zhǎng)，進(jìn)一步加劇融資難度。

2.3 從金融機(jī)構(gòu)方角度進(jìn)行原因分析

目前除了政策性銀行（國(guó)開行等）以外的商業(yè)銀行對(duì)PPP投資貸款持較謹(jǐn)慎態(tài)度，創(chuàng)新動(dòng)力不足。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控部門基于風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)PPP項(xiàng)目屬性、項(xiàng)目收益以及主體擔(dān)保方面要求更加嚴(yán)格。原因是多方面的：其一，金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目貸款審批主要基于歷史經(jīng)營(yíng)的信貸評(píng)估體系，PPP項(xiàng)目公司大都因?yàn)槌闪r(shí)間短，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有限、有效資產(chǎn)抵押物少、成長(zhǎng)過程中不確定因素多，特別是信息不對(duì)稱、資本退出難等瓶頸問題，影響金融機(jī)構(gòu)的投資預(yù)期，加大了PPP項(xiàng)目評(píng)估難度。其二，目前PPP項(xiàng)目整體質(zhì)量不高，契約意識(shí)不強(qiáng)，資產(chǎn)變現(xiàn)較難，尤其是PPP項(xiàng)目的公共性導(dǎo)致資產(chǎn)抵押、權(quán)利質(zhì)押的利益主張受到限制，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的防控措施。其三，大多數(shù)PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金需求大，金融市場(chǎng)現(xiàn)有資金多為短期限、偏剛兌，容易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心目前合作的社會(huì)資本提前抽身、政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，在PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)、政策等風(fēng)險(xiǎn)沒有社會(huì)資本與政府承擔(dān)、第三方提供增信措施不足的情況下，金融機(jī)構(gòu)還是傾向于傳統(tǒng)的抵質(zhì)押貸款。

3 解決PPP項(xiàng)目融資難的對(duì)策建議

PPP融資難是政策環(huán)境、政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等多方原因形成的，下面將從政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等各方提出解決PPP項(xiàng)目融資難的建議：

3.1 規(guī)范發(fā)展，提高可融資性

政府方應(yīng)加強(qiáng)PPP監(jiān)管，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，促進(jìn)項(xiàng)目質(zhì)量提升，繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政發(fā)改、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門等領(lǐng)域改革，出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策提高各方參與PPP項(xiàng)目的積極性，進(jìn)一步提高項(xiàng)目可融資性。首先，要堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展。一是統(tǒng)籌考慮，尤其對(duì)于支出責(zé)任較高縣市區(qū)，策劃具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。重視項(xiàng)目前期各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，滿足行業(yè)管理規(guī)定和基本建設(shè)程序。針對(duì)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)、87號(hào)、財(cái)辦金92號(hào)等規(guī)范性文件，組織開展學(xué)習(xí)，認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)文件的精神要求，逐一排查整改，確保項(xiàng)目開展合法合規(guī)。其次，要把好項(xiàng)目入口關(guān)、嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)。堅(jiān)持要求不適宜采用PPP模式、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫(kù)，杜絕無(wú)法實(shí)現(xiàn)物有所值、財(cái)力無(wú)法承受、不具可融資性的項(xiàng)目。完善落地項(xiàng)目，建議實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合項(xiàng)目具體情況，系統(tǒng)性梳理建設(shè)規(guī)模（尤其工程包、“大可研”項(xiàng)目），嚴(yán)格控制投資，降低財(cái)政支出。盡快完善項(xiàng)目前期審批手續(xù)，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，完成項(xiàng)目融資。組織完善項(xiàng)目績(jī)效考核管理體系，合理分配風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)格按效付費(fèi)、降低財(cái)政支出壓力。尤其是，嚴(yán)把支出紅線，建立財(cái)承監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，開展PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任專項(xiàng)核查，確保一般公共預(yù)算支出“10%的紅線”以內(nèi)。最后，出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策推動(dòng)各類金融機(jī)構(gòu)參與。目前僅政策性金融機(jī)構(gòu)尤其是國(guó)開行方面對(duì)PPP政策支持相對(duì)較多，商業(yè)銀行在這方面的政策尚不明朗，因此需要進(jìn)一步出臺(tái)更多優(yōu)惠政策，提高各類商業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與的積極性。發(fā)揮PPP基金的支持引導(dǎo)作用，以此提高融資的可獲得性，促使社會(huì)資本參與到項(xiàng)目之中。開展融資擔(dān)保，這是當(dāng)前政策不完善背景下用來控制風(fēng)險(xiǎn)的必要措施，政府可建立財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)基金，提供一定的融資或增信支持。

3.2 明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

社會(huì)資本方應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到社會(huì)資本的責(zé)任不僅是“B”——建設(shè)，更主要的是“O”——經(jīng)營(yíng)和管理。要優(yōu)化合作安排，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，基于長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，規(guī)范開展PPP投融資業(yè)務(wù)。首先，在 PPP項(xiàng)目中真正轉(zhuǎn)變重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的思維，關(guān)注運(yùn)營(yíng)績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，充分發(fā)揮社會(huì)資本在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的比較優(yōu)勢(shì)，努力拓展市場(chǎng)，積極開展真股權(quán)、規(guī)范的PPP業(yè)務(wù)。其次，嚴(yán)格按照國(guó)資委下發(fā)的國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》的要求，要建立健全 PPP項(xiàng)目管理制度，從預(yù)算約束、事前可研決策、事中項(xiàng)目實(shí)施管理、事后投資評(píng)價(jià)等方面細(xì)化管控流程，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的管理機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)投資、財(cái)務(wù)、法務(wù)、審計(jì)等部門的協(xié)同配合，形成管控合力。企業(yè)總部要加強(qiáng)集團(tuán)管控，明確集團(tuán)對(duì)PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級(jí)子企業(yè)的具體管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)重大投資的管控，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目，杜絕盲目決策，遏制短期行為，抑制“跑馬圈地”“工程拉動(dòng)”等亂投資行為，嚴(yán)格規(guī)?？刂疲乐雇聘邆鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，鑒于PPP項(xiàng)目期限較長(zhǎng)，出于防范風(fēng)險(xiǎn)考慮，同時(shí)也是為了解除PPP項(xiàng)目融資的后顧之憂，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)超前考慮退出機(jī)制，在投資決策前就考慮項(xiàng)目融資安排。社會(huì)資本方可增厚項(xiàng)目資本金、資產(chǎn)證券化、IPO等。

3.3 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，提供專業(yè)服務(wù)

金融機(jī)構(gòu)方應(yīng)不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，主動(dòng)幫助地方政府謀劃PPP項(xiàng)目、設(shè)計(jì)主要交易結(jié)構(gòu)，所以金融機(jī)構(gòu)自己要調(diào)整。首先，業(yè)務(wù)要前移，前端介入項(xiàng)目，從協(xié)助地方開展PPP項(xiàng)目謀劃和前期研究論證工作開始，提供融資、財(cái)務(wù)等專業(yè)顧問服務(wù)。其次，要認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期投資的風(fēng)險(xiǎn)，做更多的盡職調(diào)查，嚴(yán)格評(píng)估PPP合同條款、社會(huì)資本的組成、施工質(zhì)量、運(yùn)維規(guī)劃以及概預(yù)算包括投資回報(bào)率，倒逼社會(huì)資本認(rèn)真準(zhǔn)備長(zhǎng)期運(yùn)維。要密切關(guān)注社會(huì)資本、項(xiàng)目入庫(kù)合規(guī)性，以及地方債務(wù)、財(cái)政管理與年度預(yù)算等，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)防范工作。最后，選擇重運(yùn)營(yíng)、契約精神好的社會(huì)資本作為合作伙伴，全程參與項(xiàng)目。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在政府投資需求大和嚴(yán)控政府債務(wù)的背景下，南平市將積極尋求更多的社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，發(fā)揮出社會(huì)資本的技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造出更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)防范工作，采取有效措施，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，保障PPP項(xiàng)目各個(gè)參與方的切身利益，促使南平市PPP項(xiàng)目順利地進(jìn)行下去。

參考文獻(xiàn)：

[1]金梨平.PPP項(xiàng)目融資問題研究[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2018，（20）.

[2]劉宇棟.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管控及防范措施[J].西部財(cái)會(huì)，2018，（3）.

[3]劉旭芳.PPP項(xiàng)目融資難的原因及對(duì)策探究[J].財(cái)會(huì)通訊，2018， （17）.