農(nóng)村公路助力扶貧的典型調(diào)查

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交通扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重中之重，貧困地區(qū)要改變面貌，實(shí)現(xiàn)脫貧致富，要從通村路的改變開始。本文通過實(shí)地調(diào)研陜西省集中連片特困區(qū)三個(gè)典型村落，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路助力扶貧實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)卮迕瘛⒏刹考跋嚓P(guān)部門的座談，找出目前存在的問題，并提出相關(guān)建議。

調(diào)研實(shí)例

貧困地區(qū)一直是我國在交通發(fā)展過程中的短板，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵所在?！八暮棉r(nóng)村路”作為農(nóng)村交通的主力，從中央到地方都極為重視其建設(shè)與發(fā)展。為深入了解集中連片特困區(qū)農(nóng)村公路助力扶貧情況，長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院課題組于2018年8月對陜西集中連片特困區(qū)——六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)的3個(gè)典型村落展開了實(shí)地調(diào)研。

咸陽市淳化縣上常社村

陜西省咸陽市淳化縣地處渭北黃土高原溝壑區(qū)南緣，屬于國家劃定的集中連片特困區(qū)——六盤山區(qū)。上常社村位于淳化縣東北部，全村共204戶，下轄4個(gè)村民組。截至2014年年底，上常社村貧困人口為63戶206人。

過去上常社村接連縣城的道路為砂石路面，村內(nèi)道路泥濘，居民出行困難，是淳化縣典型的貧困村。2015年投資1.3億元修建固賢至胡家廟公路和通村水泥路2公里后，制約該村發(fā)展的交通瓶頸被徹底破解，引進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)公司，成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，發(fā)展了農(nóng)作物大棚產(chǎn)業(yè)，有力地助推了該村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。上常社村大棚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對貧困戶也有很大幫助，對于因病因殘及缺乏勞動(dòng)力的貧困戶家庭而言，將土地租出去，不僅能獲得固定租金，還能就近在合作社通過勞動(dòng)換取酬勞。

自修建通村公路后，上常社村成功引進(jìn)了合坤生態(tài)農(nóng)業(yè)公司，并結(jié)合蘇陜合作的有利時(shí)機(jī)，成立了隆海農(nóng)民專業(yè)種植合作社，帶動(dòng)村民建成食用菌大棚。此外，上常社村還引進(jìn)了廣豐農(nóng)民專業(yè)種植合作社，流轉(zhuǎn)土地13.46萬平方米，帶動(dòng)村民建成韭菜種植大棚。

對于上常社村村民而言，在未修路之前，村中只有早上7時(shí)一班經(jīng)過的班車通往縣城，下午16時(shí)左右返回，且搭車點(diǎn)離村子很遠(yuǎn)。路通以后，村民在村口可以等車，以前需要花一個(gè)半小時(shí)才能到縣城，現(xiàn)在只需半個(gè)小時(shí)左右。

安康市漢濱區(qū)牛蹄鎮(zhèn)

牛蹄鎮(zhèn)位于陜西省安康市漢濱區(qū)鳳凰山麓，屬于國家劃定的集中連片特困區(qū)——秦巴山區(qū)，總面積46.8平方公里，轄8個(gè)村民委員會(huì)，85個(gè)村民小組，7729人。該鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)作物主要有玉米、水稻、小麥，以及豆類、紅苕等。近年來，全鎮(zhèn)充分發(fā)揮內(nèi)在優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展黃姜、蠶桑、魔芋、畜牧、食用菌五大產(chǎn)業(yè)。另外，茶葉種植也是當(dāng)?shù)氐闹匾a(chǎn)業(yè)之一，牛蹄鎮(zhèn)茶葉企業(yè)眾多且整體實(shí)力雄厚，有不少成規(guī)模的茶園產(chǎn)地。

目前，牛蹄鎮(zhèn)的通村公路基本完成，公路從之前的3.5米已加寬到了4.5米。縣道和鄉(xiāng)道一般是三級(jí)或四級(jí)公路，有少量的二級(jí)公路；村道都是三級(jí)和四級(jí)公路；專用公路一般是四級(jí)公路，也有部分是等外公路。通向村子的山路加寬到了4.5米，在拐彎處基本都有防護(hù)欄等安全措施。村民外出以摩托車和小轎車為主，在起伏的山路上既方便又快捷。

陜西安康市牛蹄鎮(zhèn)通村路

自農(nóng)村公路修建及翻修以來，牛蹄鎮(zhèn)大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。以茶葉園來說，當(dāng)?shù)夭枞~企業(yè)業(yè)主多為該鎮(zhèn)本地人，在家鄉(xiāng)交通便利后返鄉(xiāng)投資建立茶葉加工廠，租入當(dāng)?shù)卮迕裢恋匾源蛟觳鑸@。由于政府資金建設(shè)不足，企業(yè)甚至在茶園附近修建了生產(chǎn)路，可見農(nóng)村公路對企業(yè)生產(chǎn)及運(yùn)輸?shù)闹匾浴?/p>

對于身處山區(qū)的普通養(yǎng)殖戶來說，交通的便利程度對農(nóng)產(chǎn)品的銷量產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。如果山區(qū)交通不便，收購商們會(huì)由于運(yùn)輸成本高而打壓養(yǎng)殖戶的銷售價(jià)格；如果遇到市場波動(dòng)或天氣不好，養(yǎng)殖戶們則很難將農(nóng)產(chǎn)品銷售出去。交通條件改善后，山區(qū)的養(yǎng)殖戶不僅可以以市場價(jià)格銷售，還可以擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，獲取更多收入。據(jù)調(diào)研了解，如果運(yùn)送豬的路況變好，每頭豬能增加100元的收益。如果養(yǎng)殖場每年的生豬出欄數(shù)量為100頭，那么養(yǎng)殖場每年能多增加收入10000元，這對貧困地區(qū)的家庭來說是一筆不小的數(shù)目。

農(nóng)村公路的建成不僅帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也給當(dāng)?shù)刎毨魩砹烁嗑蜆I(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)村公路多為重建輕養(yǎng)，而牛蹄鎮(zhèn)則將農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)工作交給了貧困戶，這不僅解決了農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)問題，也輔助了扶貧工作。

榆林市佳縣西山村

榆林市佳縣地處陜西省東北部，屬于國家劃定的集中連片特困區(qū)——呂梁山區(qū)。西山村屬于榆林市佳縣的一個(gè)典型貧困村，沒有完善的生活生產(chǎn)設(shè)施，缺乏基本的醫(yī)療和教育保障。村莊常住人口不足200人，貧困戶多為老年人及缺乏生活能力的人。由于地形的限制，村民的居住地點(diǎn)較為分散，每戶之間距離相隔較遠(yuǎn)，耕地以人工耕作為主。

西山村由于環(huán)境惡劣，沒有適宜的產(chǎn)業(yè)支撐，多數(shù)年輕人遷至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市城區(qū)，收入大多以打零工為主。留在村里的居民收入主要以種地或打短工為主，少數(shù)農(nóng)戶發(fā)展小型養(yǎng)殖業(yè)，如養(yǎng)羊、養(yǎng)雞等，同時(shí)兼顧種植。為鼓勵(lì)貧困村通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧致富，2017年，佳縣政府頒布了相應(yīng)的精準(zhǔn)扶貧脫貧政策，村民發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)有相應(yīng)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，如種植業(yè)補(bǔ)助、蜜蜂養(yǎng)殖補(bǔ)助、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)助等。

陜西安康市牛蹄鎮(zhèn)新建的農(nóng)村公路

陜西安康市牛蹄鎮(zhèn)茶園

通村公路建成后，隨著近兩年政府扶貧力度的增加，在扶貧干部及扶貧政策的支持下，外出打工的人慢慢開始回村發(fā)展牲畜養(yǎng)殖、蜜蜂養(yǎng)殖、手工掛面加工等產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品最終運(yùn)輸?shù)洁l(xiāng)鎮(zhèn)或縣城按市場價(jià)格出售，獲得收入較為可觀。

在健康扶貧方面時(shí)，在通村公路未開通時(shí)，由于村里沒有醫(yī)療設(shè)施，村民生病沒有條件就診。近年來，隨著通村公路的開通和醫(yī)療設(shè)施的完善，去鄉(xiāng)鎮(zhèn)看病不再是難事。

在教育扶貧方面，通村公路在很大程度上方便了適齡兒童求學(xué)。通村公路未開通前，每到周五放學(xué)，學(xué)生只能步行15公里山路回家，需要時(shí)間大概3個(gè)小時(shí)左右；通村公路開通后，多數(shù)家庭都購買了摩托車、三輪車等交通工具，去鎮(zhèn)上只需半小時(shí)左右，更方便接送子女上學(xué)。

存在的問題

雖然目前大多數(shù)農(nóng)村公路已完成建制村100%通路，但是農(nóng)村公路在助力扶貧方面仍存在很多問題。

修建資金不足

資金是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要問題，農(nóng)村公路也不例外。農(nóng)村公路由于交通量較小，公路技術(shù)等級(jí)較低，無法像高速公路那樣具有明顯的極差效應(yīng)，導(dǎo)致收費(fèi)政策難以實(shí)施。根據(jù)在三市交通運(yùn)輸局分別了解的情況，由于貧困村大多處于山區(qū)，山區(qū)修路比平原修路更困難，需要先鑿山再修路，在山上鋪裝幾米道路需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。另外，山區(qū)自然災(zāi)害較多，農(nóng)村公路容易受到損壞，在修建時(shí)需要考慮農(nóng)村公路的抗災(zāi)能力。

陜西榆林市佳縣西山村新建的農(nóng)村公路

陜西省緯度跨度較大，不同地區(qū)農(nóng)村公路的建設(shè)資金也有很大差距。如果修建配套齊全的公路，陜北地區(qū)的修建價(jià)格為80萬元/公里至120萬元/公里，陜南地區(qū)約為85萬元/公里，關(guān)中地區(qū)約為65萬元/公里。農(nóng)村公路的修建資金主要來自于省級(jí)補(bǔ)貼和市縣自籌，雖然省市給予的補(bǔ)助資金和自籌資金比重逐年增加，但仍不夠修建所需資金，剩余需要籌備的資金對貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)各級(jí)政府而言，仍存在巨大的壓力。

在省級(jí)補(bǔ)貼和市縣自籌資金方式下，省級(jí)給予各地市每公里公路相等金額補(bǔ)助的政策，如陜西省對各地市均按每公里40萬元給予補(bǔ)助。一般而言，農(nóng)村公路越難修建的縣鄉(xiāng)，自然環(huán)境越惡劣，貧困比例也更大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳的縣鄉(xiāng)卻要承擔(dān)更多需要自籌的農(nóng)村公路修建資金，不利于扶貧工作的開展。

上常社村、牛蹄鎮(zhèn)、西山村都是已受益于農(nóng)村公路，且經(jīng)濟(jì)得到提升的貧困村。地方相關(guān)工作人員表示，建設(shè)資金的缺乏導(dǎo)致仍有不少貧困地區(qū)未通行農(nóng)村公路，或只修建了一部分，交通運(yùn)輸條件仍然很差。交通的滯后嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民出行，精準(zhǔn)脫貧工作難以實(shí)施。

部分道路未硬化

目前，陜西省各市都在朝著建制村100%通車通路的目標(biāo)發(fā)展，大部分地區(qū)農(nóng)村主干道都已修建完成，但多數(shù)輔路還未硬化。由于各村內(nèi)的農(nóng)村公路由每個(gè)村負(fù)責(zé)修建，因此部分村莊之間存在斷頭路的情況。由于村莊地域劃分不明確，村與村之間的農(nóng)村公路修建責(zé)任主體也尚不明確。在資金有限的情況下，各貧困村都不愿意花費(fèi)人力物力財(cái)力修建責(zé)任不明確的道路，村民日常出行、運(yùn)輸農(nóng)產(chǎn)品等存在不便。

同時(shí)，由于資金有限及修建農(nóng)村公路的人員專業(yè)性不強(qiáng)，在缺乏技術(shù)指導(dǎo)和工程修建監(jiān)督的情況下，不少農(nóng)村公路路面質(zhì)量不佳。在遇到雨雪天氣時(shí)，路面不平的公路存在大量積水；天氣較冷時(shí)，甚至出現(xiàn)大面積結(jié)冰，這對日常出行和產(chǎn)品運(yùn)輸都極為不便且危險(xiǎn)。

在受訪的村莊里，農(nóng)村公路一般只修建到村民日常需要的地方，如村莊的主干道、村莊到集鎮(zhèn)的道路等，而田野間需要裝載農(nóng)產(chǎn)品貨車通過的道路卻很少被硬化。在生產(chǎn)路未硬化的情況下，重型貨車運(yùn)輸效率低。另外，生產(chǎn)路“最后一公里”未得到修建，不僅影響企業(yè)的運(yùn)輸效率，還會(huì)導(dǎo)致不易保存的農(nóng)產(chǎn)品有變質(zhì)的危險(xiǎn)。

阻礙發(fā)展規(guī)劃

貧困地區(qū)的顯著特點(diǎn)之一是產(chǎn)業(yè)類型太過單一，基本只發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展已不足以支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也無法提高當(dāng)?shù)卮迕袷杖胨健Ｒ虼?，目前貧困地區(qū)出現(xiàn)了多種多樣的農(nóng)村發(fā)展模式，如休閑產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型（多以農(nóng)家樂為主）、旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型（打造特色小鎮(zhèn)、開發(fā)自然風(fēng)光）、合作組織帶動(dòng)型（農(nóng)民專業(yè)合作社，發(fā)展大棚種植產(chǎn)業(yè)）。每種發(fā)展模式都離不開良好的交通條件。沒有良好的交通條件，就無法吸引外來資金的投入，從而影響政府的招商引資和當(dāng)?shù)氐拿撠毠?jiān)工作。

建議與對策

通過對集中連片特困區(qū)3個(gè)典型村落進(jìn)行調(diào)查，深入分析研究發(fā)現(xiàn)的問題，提出相關(guān)建議。

合理分配資金

對于農(nóng)村公路資金短缺的問題，政府應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村公路的建造價(jià)格，因地制宜分配農(nóng)村公路建設(shè)資金。“因地制宜”不僅表現(xiàn)在建設(shè)方面，更需在資金分配方面把控。政府在分配資金時(shí)，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)貧困程度及各地區(qū)對農(nóng)村公路的需求程度多方面考慮資金分配的均衡性。同時(shí)，交通運(yùn)輸局要加強(qiáng)與中央、省級(jí)相關(guān)部門的銜接，最大限度爭取中央及省級(jí)政策資金的扶持，積極組建交通發(fā)展集團(tuán)，通過PPP等建設(shè)模式，推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，激發(fā)民間投資活力，拓寬融資渠道，緩解建設(shè)資金不足。

由于農(nóng)村公路不能以收費(fèi)通行的方式回收資金，且農(nóng)村公路的修建以村鎮(zhèn)為單元，項(xiàng)目較小且分散，容易出現(xiàn)因村鎮(zhèn)實(shí)際界限劃分不清而引起建設(shè)責(zé)任主體不明確的問題，導(dǎo)致難以吸引社會(huì)資本的投入。因此，政府需要通過招標(biāo)方式及優(yōu)惠政策予以彌補(bǔ)，例如，政府可以將農(nóng)村公路按照地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)格局等標(biāo)準(zhǔn)劃分成一個(gè)整體區(qū)域，將以村鎮(zhèn)為單元的農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目打包成區(qū)域性的整體項(xiàng)目，再通過招商引資籌集農(nóng)村公路的建養(yǎng)資金。通過PPP運(yùn)作模式，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)亻_發(fā)商籌資修路，政府給予開發(fā)商一定的優(yōu)惠，如土地使用權(quán)，延長土地使用年限，開發(fā)路的廣告權(quán)和冠名權(quán)，減免稅收優(yōu)惠，或者在旅游門票中提取一定的比例作為投資者的回報(bào)等，以吸引社會(huì)資本投入到建設(shè)農(nóng)村公路中，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)發(fā)展和扶貧工作。

多元建管方式

農(nóng)村公路作為公共設(shè)施服務(wù)于群眾，它的質(zhì)量監(jiān)管離不開群眾與政府，其中政府監(jiān)督尤為重要。各級(jí)政府在加大對縣級(jí)公路、重要鄉(xiāng)道等質(zhì)量監(jiān)督的同時(shí)，各縣級(jí)交通運(yùn)輸部門質(zhì)量監(jiān)管單位也要加大對技術(shù)人員的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對一般鄉(xiāng)道和村道的質(zhì)量監(jiān)管。在群眾監(jiān)督及政府監(jiān)督的基礎(chǔ)上，社會(huì)監(jiān)督也起著非常重要的作用。專業(yè)的社會(huì)監(jiān)督可以減少施工過程中在施工管理、施工工藝、原材料等方面出現(xiàn)問題，提高農(nóng)村公路質(zhì)量監(jiān)督水平。同時(shí)，在采用招商引資等模式時(shí)，可以將質(zhì)量監(jiān)督的一部分責(zé)任落實(shí)到開發(fā)商，要求開發(fā)商做到施工自檢。

農(nóng)村公路的基礎(chǔ)建設(shè)、項(xiàng)目管理及監(jiān)督，都需要專業(yè)的技術(shù)水平，政府可以加大對農(nóng)村公路從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，分批次對從業(yè)人員培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的技術(shù)水平。對建設(shè)工人予以專業(yè)培訓(xùn)，既可以解決建設(shè)資源的不足，提高農(nóng)村公路建設(shè)效率及質(zhì)量，又能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧、解決當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)的目的。另外，在勞動(dòng)力資源缺乏地區(qū)，政府可采取以工代賑和民工建勤的方法，讓村民參與到農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中。

農(nóng)村公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生先導(dǎo)、助力和引導(dǎo)作用。因此，在修建農(nóng)村公路時(shí)，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合本地實(shí)際情況，學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展模式，制定適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)的規(guī)劃，改革傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、工業(yè)化，打造適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局。

探索新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式

目前，全國農(nóng)村擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的方法有很多，較為常見的有以下三種：一是采用“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式擴(kuò)大當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。這種模式主要是通過對農(nóng)作物和農(nóng)產(chǎn)品就地加工，創(chuàng)立特色品牌，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向制造業(yè)、物流業(yè)發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，帶動(dòng)當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)及運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。二是結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)，運(yùn)行“農(nóng)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”模式。這種模式不僅需要打造地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，而且需要在宣傳上加大力度。采取電商的銷售模式，需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品大規(guī)模、科學(xué)性且高質(zhì)量生產(chǎn)產(chǎn)品，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，吸引人才向農(nóng)村流動(dòng)。三是采用“農(nóng)業(yè)+休閑業(yè)”的經(jīng)營模式，發(fā)展農(nóng)村休閑經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與服務(wù)、文化、綠色相結(jié)合，因地制宜地打造出具有歷史文化和民俗特色的鄉(xiāng)村旅游村鎮(zhèn)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加功能及延伸功能。