國土空間詳細規(guī)劃背景下的片區(qū)交通影響評價研究

文｜南京市城市與交通規(guī)劃設計研究院股份有限公司 彭佳 俞夢驍 楊濤

1 引言

2019年5月23日和5月30日，中共中央、國務院以及自然資源部先后發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）、《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（以下簡稱《通知》），標志著全國范圍內各省級、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的全面展開，《意見》與《通知》中明確了國土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃與詳細規(guī)劃，指出在市縣及以下行政單元需要編制國土空間詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等作出的實施性安排，相對于以戰(zhàn)略性管控、指引為主的國土空間總體規(guī)劃，詳細規(guī)劃直面項目落實，是確保國土空間規(guī)劃能夠最終實施的抓手。

在經(jīng)歷了改革開放40多年的發(fā)展之后，中國各個大城市內的城鎮(zhèn)體系結構、空間格局框架與土地功能已基本確定，新一輪國土空間總體規(guī)劃實際上以城鎮(zhèn)體系、空間格局的優(yōu)化以及城市文化與生態(tài)資源的保護為主，因此各個城鎮(zhèn)功能片區(qū)的詳細規(guī)劃會成為新一輪國土空間的重點。類似地，各大城市的基本交通框架、重大交通設施也已大體建成或經(jīng)總體規(guī)劃確定，難以有大的改動，因此各個詳細規(guī)劃單元的精細化交通規(guī)劃、設計、管控是新的交通規(guī)劃熱點，解決問題的思路也從單純的交通子系統(tǒng)、設施層面的規(guī)劃設計向交通與國土、產(chǎn)業(yè)、空間的融合發(fā)展轉變，從單純的交通規(guī)劃層面的思考向面向落地項目的全生命周期（規(guī)劃、設計、管控、運營）的交通技術支持轉變。

雖然《意見》與《通知》中明確要求國土空間規(guī)劃需要進行資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性“雙評價”，其中包含交通承載力評價的內容，但還是針對國土空間總體規(guī)劃層面的宏觀交通系統(tǒng)評價。并且目前各大城市的國土空間規(guī)劃還處于總體規(guī)劃階段，交通系統(tǒng)的規(guī)劃與設計也較多關注宏觀層級的交通體系規(guī)劃。

目前在實際項目中，交通影響評價也以針對全市層面的宏觀交通承載力評估與針對單個地塊的報建階段交通影響評價為主，針對詳細規(guī)劃層級下的片區(qū)交通影響評價方法技術要求、理論研究、項目實踐均有所不足。在片區(qū)詳細規(guī)劃、精細化的交通規(guī)劃設計越來越成為城市交通規(guī)劃設計新的熱點的趨勢下，本文分析針對片區(qū)詳細規(guī)劃層面的交通影響評價的研究目標和意義，總結并歸納了片區(qū)交通影響評價的基本方法，研究結果可為詳細規(guī)劃片區(qū)中的交通影響評價與交通規(guī)劃設計提供新的思路與方法借鑒。

2 意義與目標

2.1 片區(qū)交通影響評價的特征

報建階段的地塊交通影響評價已經(jīng)形成了相當成熟的項目管理制度與項目體系流程，國家、省、市各級交通影響評價規(guī)范也大體成形，而針對詳細規(guī)劃的片區(qū)交評概念較為新興，關于片區(qū)交評的編制內容和技術規(guī)范尚且在研究中，國內類似項目經(jīng)驗也較為缺乏。

報建階段的地塊交評，其內部往往僅為單一項目，土地利用性質相對單一，內部道路基本為地塊內部道路，不屬于城市道路范圍。地塊交評的外部交通系統(tǒng)分析和改善更加重要。而片區(qū)交通影響評價，通常片區(qū)內用地性質多樣，片區(qū)內部道路為城市道路，更需著重內部交通系統(tǒng)的分析和改善，包括設施布局改善、服務水平和交通組織優(yōu)化。片區(qū)內外銜接往往是通過城市的重要交通通道、樞紐節(jié)點實現(xiàn)，因此內外銜接交通分析廣度和考慮因素較多。整體交通影響評價的復雜程度、研究廣度和深度均超過地塊交通影響評價。

報建階段的地塊交評與針對詳細規(guī)劃的片區(qū)交評主要工作區(qū)別如表1所示。

2.2 國土空間詳細規(guī)劃下片區(qū)交通影響評價的意義

《意見》和《通知》中明確要求，此輪國土空間規(guī)劃要“統(tǒng)籌協(xié)調、強化實施”，即要實現(xiàn)各級規(guī)劃與上位規(guī)劃的貫徹、銜接以及對下位規(guī)劃的約束、指導，要確保規(guī)劃的最終落地實施，同時需要進行資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性“雙評價”。為了實現(xiàn)此目標，在城市土地利用層面規(guī)劃與設計之外，需要在各個層次對交通系統(tǒng)進行規(guī)劃、評估、組織和設計，與土地利用對應的各個層次交通系統(tǒng)的工作如圖1所示。

表1 報建階段的地塊交評與詳細規(guī)劃階段的片區(qū)交評工作內容對比

圖1 城市土地利用與交通系統(tǒng)各個層次需要的工作

而目前，在片區(qū)詳細規(guī)劃的層面，普遍存在上位規(guī)劃與下位的設計之間脫節(jié)的現(xiàn)象，片區(qū)詳細規(guī)劃并未充分考慮各個設施系統(tǒng)在同一空間內的協(xié)調，且落地階段的設計難以貫徹上位規(guī)劃的思想。同時，詳細規(guī)劃著重于片區(qū)功能、空間結構、土地利用的規(guī)劃方面，并未充分核算片區(qū)交通系統(tǒng)對土地開發(fā)的承載能力，以及地塊開發(fā)后交通系統(tǒng)可能產(chǎn)生的問題、矛盾所在。

因此，詳細規(guī)劃階段的片區(qū)交通影響評價具有承上啟下的特點，開展此項工作具有以下三大重要意義：

（1）從解決實際問題層面，可以落實片區(qū)的交通系統(tǒng)規(guī)劃，解決土地開發(fā)與交通系統(tǒng)的矛盾，可以在片區(qū)尚未建成之前，對片區(qū)交通現(xiàn)狀、存在問題和未來可能產(chǎn)生的交通影響有總體的認識判斷。

（2）從縱向層面，可以向上銜接城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃，貫徹上位規(guī)劃和各個交通專項規(guī)劃的指導思想，整合各個交通系統(tǒng)要素，向下指導下一步道路交通設計乃至施工圖設計，引領后續(xù)工作開展?？梢员苊庠谄瑓^(qū)投入使用之后，又發(fā)現(xiàn)交通系統(tǒng)與土地開發(fā)、交通需求存在較大矛盾，需要開展片區(qū)交通改善，因而陷入“被動挨打”的境地。

（3）從橫向層面，可以以國土空間下的片區(qū)詳細規(guī)劃為平臺，進一步與片區(qū)的詳細規(guī)劃和城市設計相協(xié)調，實現(xiàn)城市與交通的反饋互動，打破各個子系統(tǒng)之間的壁壘，協(xié)調各個子系統(tǒng)，促進詳細規(guī)劃的合理編制與實施落地。

3 片區(qū)交通影響評價方法研究

報建階段的地塊交通影響評價已經(jīng)形成了比較成熟的技術方法，因此本文主要探討片區(qū)交通影響評價與地塊交評的不同之處，以及片區(qū)交評需要特別關注之處。

3.1 片區(qū)交評的范圍、期限與主要研究內容

與地塊交評不同，片區(qū)交評的研究范圍應有兩個層次：重點研究范圍和擴展研究范圍。重點研究范圍一般是詳細規(guī)劃的編制范圍，擴展研究范圍為控詳編制單元周邊的重要交通設施和交通節(jié)點，如鄰近或圍合控詳單元的城市快速路、高速公路、大型互通立交及控詳編制單元周邊明顯的交通瓶頸等。同時需要對控詳編制單元與城市中心、機場、火車站等大型客運樞紐的連接通道進行評價。

控制性的詳細規(guī)劃一般也沒有編制年限，但片區(qū)交評由于有交通需求預測的部分，因此需要制定交通影響評價的目標年，一般應與所在城市最新一輪國土空間總體規(guī)劃的編制年限一致。

片區(qū)交評的主要內容與地塊交評大體類似，一般分為現(xiàn)狀與規(guī)劃解讀、交通需求預測、交通系統(tǒng)與土地開發(fā)的協(xié)調性評價，但研究范圍不再針對單個或若干地塊，而是需要針對整個詳細規(guī)劃編制單元。

3.2 交通需求分析的要點

片區(qū)交評交通需求分析的方法與地塊交評類似，采用四階段法進行交通模型建立和交通需求預測。但由于片區(qū)交評存在內部城市道路，同時用地性質多種多樣，與地塊交評的需求預測也有很大的不同，需要關注以下要點：

（1）如果研究片區(qū)交通出行基本模式未定，為了根據(jù)交通系統(tǒng)的容量確定研究片區(qū)未來交通的發(fā)展模式，建議進行情景測試，設定不同的小汽車/公交/慢行出行的比例，判斷在控詳規(guī)劃的開發(fā)強度之下，采用不同出行模式下路網(wǎng)的運行情況和承受能力。

（2）現(xiàn)狀已有的快速路、骨架干路的交通需求預測的交通量分配結果，應當與這些道路上的現(xiàn)狀交通量進行校核。

（3）為了保證交通影響評價的結果能真實，在片區(qū)交評中，除了機動車的出行量分析之外，加入軌道交通、常規(guī)公交、非機動車的交通需求預測。

（4）如果是開發(fā)強度很高的商業(yè)地區(qū)或以旅游、景觀開發(fā)為主的片區(qū)，建議加入行人步行廊道和步行需求預測；如果是以產(chǎn)業(yè)為主的開發(fā)片區(qū)，則需要加入貨運交通需求預測。

3.3 交通影響評價的要點

由于片區(qū)交通影響評價研究范圍內的道路數(shù)量較多，建議在進行評價前按照片區(qū)空間布局和土地利用特征，關注道路在交通、生活、生產(chǎn)、生態(tài)等方面的完整功能，對道路進行功能性分類，根據(jù)各類功能的側重程度，道路可分成交通性、公共性和生活性道路三類，如表2所示。

片區(qū)對外交通設施的評價主要包括兩個部分：片區(qū)快速路出入口評價和跨片區(qū)通道評價。而對內部路網(wǎng)評價的研究方法與地塊交評的研究類似，一般需研究其路段和重要交叉口的服務水平、飽和度情況。

與地塊交評偏重于對機動車、路網(wǎng)系統(tǒng)的評價不同，片區(qū)交評除了需要對路網(wǎng)進行評價外，應特別注重對公交、步行與自行車系統(tǒng)以及停車交通系統(tǒng)的評價，這幾類系統(tǒng)的評價要素如表3。

3.4 交通系統(tǒng)的優(yōu)化與對詳細規(guī)劃的反饋

如果交評的評價判斷是交通系統(tǒng)不能滿足片區(qū)開發(fā)的要求，應建議協(xié)調多方部門對片區(qū)詳細規(guī)劃進行優(yōu)化。根據(jù)交評提出的優(yōu)化建議，優(yōu)先對各個交通系統(tǒng)進行優(yōu)化，優(yōu)化后如果依然無法滿足片區(qū)開發(fā)的要求，則應考慮對規(guī)劃用地性質及其開發(fā)強度、乃至空間結構進行優(yōu)化調整。

對各交通子系統(tǒng)的關鍵問題提出的改善建議，應本著盡量減少既有性詳細規(guī)劃改動幅度的原則，如果出現(xiàn)交通設施容量不足的情況，應首先考慮通過交通組織手段引導和平衡交通流分布；其次考慮增加容量的可能性，并且盡可能優(yōu)先增加公共交通設施容量；最后考慮調整用地開發(fā)規(guī)模、路網(wǎng)結構乃至調整用地性質與空間結構。改善建議優(yōu)先順序如下：

（1）不改變設施規(guī)劃，通過交通管理、交通組織措施優(yōu)化詳細規(guī)劃；（2）不改變設施規(guī)劃，改善詳細規(guī)劃的相關指標；（3）改善詳細規(guī)劃的節(jié)點性交通設施；（4）改善詳細規(guī)劃的通道性交通設施；（5）改善詳細規(guī)劃的總體結構布局。

如果交評中對既有的詳細規(guī)劃有調整，宜對各交通子系統(tǒng)逐個列出調整建議，反饋調整建議應精確到詳細規(guī)劃圖上的每個調整位置。

表2 道路功能分類表

表3 公交、步行與自行車以及停車系統(tǒng)的主要評價要素

4 結論

在國土空間規(guī)劃開展的背景下，本文研究分析了針對片區(qū)詳細規(guī)劃層面的交通影響評價的研究目標和意義，總結了片區(qū)交通影響評價與地塊交評的不同，歸納了片區(qū)交通影響評價的基本方法。由于國內各大城市的空間結構、交通框架已大體確定，未來的規(guī)劃重點以片區(qū)級的落地性詳細規(guī)劃為主，本文結果對于詳細規(guī)劃編制片區(qū)的交通影響評價方法具有一定的參考和借鑒意義。本文的主要結論與思考如下：

（1）片區(qū)交評是在針對片區(qū)的國土空間詳細規(guī)劃的平臺上，判斷交通系統(tǒng)對國土空間開發(fā)的承載能力，并貫徹承接上位規(guī)劃和約束引導下位規(guī)劃的重要手段。

（2）針對詳細規(guī)劃片區(qū)的交通影響評價與地塊交評有較大不同，需要更多關注內部道路的評價與優(yōu)化以及公交、慢行、停車等非機動車系統(tǒng)的評價與優(yōu)化。

（3）片區(qū)交評的需求預測，需要根據(jù)片區(qū)的開發(fā)特征，明確是否需要劃分交通小區(qū)、進行情景測試、進行除機動車方式以外的需求預測。

（4）片區(qū)交評的評價中，需要關注道路系統(tǒng)的分級分類、片區(qū)對外交通節(jié)點的評價研究，并不能忽視公交、慢行、停車等非機動車系統(tǒng)的評價。

（5）片區(qū)交評的優(yōu)化措施需要提出對詳細規(guī)劃的改善反饋建議，但應本著盡量減少既有性詳細規(guī)劃改動幅度的原則。