中美政府購買服務(wù)模式比較
——框架、要素及優(yōu)化路徑

程坤鵬，俞祖成

(1.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2.上海外國語大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200083)

一、 引 言

自二十世紀(jì)六七十年代以來，全球公共治理不斷變革，各國通過市場化、民營化、公益化或混合方式建立政府與社會(huì)組織合作關(guān)系，以提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“政社合一”“政府辦社會(huì)”體制下，我國的公共服務(wù)大體上由政府一手操辦，公共產(chǎn)品主要通過自上而下式的科層組織進(jìn)行生產(chǎn)和遞送[1]。為滿足越來越多元化的公共服務(wù)需求，政府逐步在公共服務(wù)領(lǐng)域選擇性地吸納社會(huì)力量，加大財(cái)政專項(xiàng)支持力度，并通過建構(gòu)和推行政府購買服務(wù)制度，充分發(fā)揮社會(huì)組織的利他精神、志愿性、非營利性以及追求公共價(jià)值等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

在美國，地方、州和聯(lián)邦政府與非營利組織(Non-Profit Organization，以下簡稱NPO，社會(huì)組織和非營利組織在學(xué)術(shù)語境中屬同一概念，文中不作特別區(qū)分)合作提供公共服務(wù)的歷史，最早可以追溯到1960年[2]，目前美國已形成了較為完善的政社合作制度與框架。2009年，金融危機(jī)爆發(fā)后，美國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了階段性的衰退期，各層級(jí)政府預(yù)算的相對(duì)削減對(duì)公共服務(wù)需求和NPO的生存與發(fā)展產(chǎn)生了無法忽視的影響。一般而言，美國NPO的收入主要來自政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)和市場投資收益三種方式。經(jīng)濟(jì)衰退及其多米諾骨牌效應(yīng)大大削弱了市場整體活力，使得政府財(cái)政、居民可支配收入和公司盈利能力不斷下降。一方面，政府財(cái)稅收入的下降導(dǎo)致州和地方政府削減部分公共服務(wù)領(lǐng)域的預(yù)算，受此影響，各級(jí)政府逐步減少了對(duì)NPO的財(cái)政資助；另一方面，NPO從基金會(huì)、公司和個(gè)人獲取的捐贈(zèng)也在減少。NPO投資收益特別是儲(chǔ)蓄收益也在不斷減少。雖然近年來美國出現(xiàn)了社會(huì)企業(yè)、社會(huì)影響力投資等新型公益—商業(yè)融合的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，但目前還處于探索階段，商業(yè)化運(yùn)作模式給NPO帶來的收入較少。2012年至2018年，美國從金融危機(jī)中復(fù)蘇，但這一過程是緩慢且不均衡的，政府財(cái)政支出壓力依然巨大。在這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下(特別是2012年后)，美國各層級(jí)政府逐步采取與NPO簽訂合同的方式共同提供公共服務(wù)，以提升地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量[3]。本文部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于Urban Institute在全美開展的一項(xiàng)關(guān)于公共服務(wù)合作生產(chǎn)調(diào)查[4]，在此基礎(chǔ)上我們進(jìn)行中美政府購買服務(wù)模式比較。

二、 中美政府購買制度比較：框架與要素

在美國，NPO是個(gè)人與社會(huì)連接的重要中介，深刻影響著個(gè)人、家庭、社團(tuán)及較大范圍內(nèi)的公共參與，在社會(huì)生活和公共性生產(chǎn)中舉足輕重[5]。NPO在與政府互動(dòng)過程中扮演的角色可歸納為六種：自主服務(wù)提供者、協(xié)調(diào)服務(wù)同盟、補(bǔ)貼提供者、合同商/代理人、戰(zhàn)略競爭對(duì)手或倡導(dǎo)者/說客[6]。在很多領(lǐng)域，NPO提前介入，自發(fā)生長，為社區(qū)或特定群體提供公益服務(wù)，成為自主服務(wù)提供者。在政府制定購買服務(wù)制度后，NPO與政府成為遵循契約精神的合作伙伴。在這個(gè)階段，NPO發(fā)揮著協(xié)同服務(wù)同盟、補(bǔ)貼提供者、合同商/代理人等作用。甚至由于NPO在特定領(lǐng)域的長期經(jīng)營，具有一定的生態(tài)“粘性”，可以調(diào)動(dòng)比政府更多的社會(huì)資源，形成地區(qū)壟斷性社會(huì)資本，進(jìn)而發(fā)展成為地方政府或社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的競爭對(duì)手。而當(dāng)NPO經(jīng)歷前幾個(gè)階段的發(fā)展，擁有一定的規(guī)模和專業(yè)能力后，便具備了在社區(qū)發(fā)起公共倡議等的能力。

在美國，501(c)(3)公益機(jī)構(gòu)約三分之一的收入來源于政府購買服務(wù)，主要體現(xiàn)為購買合同和特定補(bǔ)助，而來源于社會(huì)捐贈(zèng)的收入約占13%，來源于服務(wù)費(fèi)用與其它渠道的收入約占47%。政府與超過五萬家NPO簽訂了三十多萬個(gè)服務(wù)外包合同和補(bǔ)助協(xié)議，平均每家NPO有六個(gè)政府委托的合同或補(bǔ)助。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與超過三萬個(gè)服務(wù)類NPO簽訂了約兩萬個(gè)合同[7]。一方面，廣泛的政社合作極大地拓展了政府服務(wù)地區(qū)民眾的能力，同時(shí)這種制度性嘗試也提升了NPO實(shí)現(xiàn)其組織價(jià)值的能力；另一方面，雖然良好的政社合作可發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，但NPO和政府之間依然存在矛盾，如NPO的自主權(quán)和政府的控制權(quán)之間的緊張關(guān)系。政社合作中產(chǎn)生的一系列沖突不可避免。相比較而言，我國制度環(huán)境與社會(huì)組織的政策議價(jià)能力或追求獨(dú)立性之間的問題也是一個(gè)引起爭論的學(xué)術(shù)問題。相關(guān)研究主要聚焦在分類控制[8]、政治合法性[9]、控制權(quán)[10]、自主性[11]、非協(xié)同治理與策略應(yīng)對(duì)[12]、模糊發(fā)包[13]、“借道”機(jī)制[14]等方面，這不是本文探究的重點(diǎn)，對(duì)此不做贅述。

(一) 購買領(lǐng)域

美國政府購買服務(wù)主要聚焦在文化藝術(shù)、教育、環(huán)保、健康、群體服務(wù)、國際與外交事務(wù)、公共社會(huì)福利和宗教等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的購買服務(wù)具備以下特點(diǎn)：(1)涉及的領(lǐng)域十分廣泛，從面向俱樂部團(tuán)體、特定群體、社區(qū)提供服務(wù)，拓展到綠化、動(dòng)植物保護(hù)等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；(2)基本涵蓋各類型的細(xì)分需求，如社區(qū)矯正、犯罪預(yù)防、流浪收容、青年教育、家庭咨詢、家暴婦女、寄養(yǎng)、退伍軍人、老年人服務(wù)和臨終關(guān)懷等；(3)從低階延伸至高階公共服務(wù)，政府不僅支持低層級(jí)、基礎(chǔ)性公共服務(wù)需求(如提供臨時(shí)住所庇護(hù)、收容、寄養(yǎng)等服務(wù))，而且支持教育、健康保健、文化藝術(shù)、宗教等高階需求。

我國政府購買服務(wù)主要有六大類，分別是：基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)和其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。相比較，我國政府購買制度建設(shè)起步較晚，實(shí)際運(yùn)作過程中也存在購買模糊性[15]問題，但總體上，各地基本建立了較為完整的政府購買框架(如清單制管理等)，覆蓋領(lǐng)域也十分廣泛。政府購買由最初政府采購(主要是政府履職所需輔助性事項(xiàng))拓展到基本公共服務(wù)和其他領(lǐng)域，這一具有開放性和多元性的治理工具正得到持續(xù)應(yīng)用。中美購買領(lǐng)域的主要差異在于我國政府購買服務(wù)執(zhí)行或傳遞結(jié)構(gòu)以縱向科層和橫向NPO有限參與的方式為主，而美國更加依賴專業(yè)性和地域性的NPO，官僚科層并不占據(jù)主導(dǎo)。

當(dāng)前中美購買服務(wù)所分布的領(lǐng)域差異較小，兩國購買服務(wù)總體制度結(jié)構(gòu)具有一定的相似性。具體差異主要體現(xiàn)在各自領(lǐng)域的專業(yè)性和延展性的不同，相比較而言，美國公共服務(wù)的合作生產(chǎn)更細(xì)化、專業(yè)和全面。美國文化藝術(shù)領(lǐng)域的社交媒體對(duì)NPO的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了我國，國內(nèi)社會(huì)組織活動(dòng)更多的是傳統(tǒng)組織行為，對(duì)社交網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用還十分欠缺。美國在環(huán)保領(lǐng)域的政社合作更多處于NPO自發(fā)且主導(dǎo)的格局中，而我國環(huán)保組織在參與環(huán)保政策制定和監(jiān)督的過程中仍需具備政府默許的政治機(jī)會(huì)、資源汲取和整合能力、巧妙的行動(dòng)策略等。又如我國當(dāng)前社區(qū)共同體建設(shè)中，社會(huì)組織即使獲得社區(qū)購買服務(wù)的合同，在如何進(jìn)入由街道和居委會(huì)等體制內(nèi)組織管理的社區(qū)場域中仍然需要一定的運(yùn)作和技巧(見表1)。

表1 中美政府購買領(lǐng)域比較

(二) 購買規(guī)模

截至2012年，美國地方、州與聯(lián)邦政府與約5.6萬個(gè)NPO開展合作。其中，群體服務(wù)類的組織獲得大約53%的合同，總金額也位列第一；文化藝術(shù)、健康類NPO分別獲得13%和12%的市場份額(見表2)。從政府購買金額來看，提供面向特定群體的一般服務(wù)和專項(xiàng)服務(wù)(如健康服務(wù))占比最大，約為95.1%[4]。美國政府購買服務(wù)在規(guī)模上主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是，美國各級(jí)政府購買服務(wù)的資金主要投入到社會(huì)群體的公共服務(wù)上，其中大多屬于弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)性需求；二是，在醫(yī)療健康方面投入巨大，美國醫(yī)療水平發(fā)達(dá)，自奧巴馬政府時(shí)期，醫(yī)療體制改革一直在推進(jìn)，但很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面覆蓋和高效管理，這也是一個(gè)世界難題。在毒品防治、基礎(chǔ)醫(yī)療和特殊疾病研究方面，美國政府也一般通過購買服務(wù)的方式進(jìn)行。

我國政府購買規(guī)模的總體數(shù)據(jù)尚未有系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，從東部到中西部地區(qū)，各地政府購買服務(wù)的規(guī)模不一。在部分發(fā)達(dá)地區(qū)(如北京、上海、江蘇、廣東等地)，政府購買起步早，體系成熟、購買覆蓋面較廣、政府財(cái)政支持力度較大。如2016年，江蘇政府購買服務(wù)達(dá)到300億(人民幣，下同)，廣東達(dá)到252.58億；在浙江、安徽、江西、山東、福建等地，政府購買服務(wù)尚處于擴(kuò)展應(yīng)用階段；在青海、云南、貴州、廣西等地，政府購買尚處于試點(diǎn)階段，政府購買體系尚不成熟，如2017年，云南政府購買服務(wù)支出約為46.95億，貴州政府約為68.83億。

相比美國，我國政府購買服務(wù)規(guī)?？傮w偏小，主要與我國傳統(tǒng)公共服務(wù)供給慣性和發(fā)展階段有關(guān)。我國公共服務(wù)的供給曾長期依賴政府和事業(yè)單位，政府和社會(huì)對(duì)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的接受度還有待加強(qiáng)。以廣西為例，2017年，全區(qū)政府購買項(xiàng)目5583個(gè)，實(shí)際支出45.7億元，在政府購買的六大類服務(wù)項(xiàng)目中，基本公共服務(wù)支出(占56.1%)和政府履職性服務(wù)支出(占23.3%)約占全區(qū)購買服務(wù)支出總額的80%。技術(shù)性服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)支出分別占13.9%、3.2%、2.7%和0.8%。(1)數(shù)據(jù)參見廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳(http:// www.gxcz.gov.cn/gxzzzzqczt/gzdt/jgdt/201804/t20180411_74696.html)?；竟卜?wù)類占比最高，主要是因?yàn)榻逃B(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域公共需求較大。政府履職所需輔助性服務(wù)占比較高，主要由于法律服務(wù)、課題研究和社會(huì)調(diào)查、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)審計(jì)服務(wù)、績效評(píng)價(jià)等事項(xiàng)更適宜由社會(huì)專業(yè)力量承擔(dān)，為提高政府履職效率，更多采取政府購買方式。

表2 美國政府購買服務(wù)市場規(guī)模[4] (單位：美元)

(三) 購買方式

美國政府購買方式主要有兩種：合同和資助。在美國，這是兩個(gè)完全不同的購買方式。相比資助，合同更強(qiáng)調(diào)政府—NPO之間的正式契約關(guān)系，雙方的權(quán)利和義務(wù)以法律作為擔(dān)保；而資助的強(qiáng)制性和正式性不如合同關(guān)系那樣明確。彭力等指出美國法律制度對(duì)政府和承包商關(guān)系進(jìn)行了具體的分類，如“合約”(政府與營利性組織)、“撥款”(政府與非營利組織)、“合作協(xié)議”(政府與非營利組織)等[16]。常江提出美國政府購買服務(wù)的核心之一是合同，在美國法中被稱為公共合同，如《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)和行政服務(wù)法》《聯(lián)邦采購規(guī)定》《合同競爭法》《服務(wù)獲取改革法》《聯(lián)邦政府績效和結(jié)果法》等，公共服務(wù)包括硬服務(wù)(有具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確的權(quán)力義務(wù)、價(jià)格等)和軟服務(wù)(難以進(jìn)行明確的成本收益評(píng)價(jià)，服務(wù)質(zhì)量不可量化等)。硬服務(wù)大多采用競爭模式，而軟服務(wù)可以采用非競爭模式(協(xié)商模式和合作模式)[17]。美國政府購買方式的特點(diǎn)可以概括為兩個(gè)方面：一是政府購買偏好規(guī)模較大的NPO。政府更多地選擇與大型NPO達(dá)成合作。與政府簽訂合同或資助的NPO資產(chǎn)規(guī)模在一百萬美元以上的占比較高，其次是二十五萬美元至一百萬美元之間的組織。獲得政府購買資金最多的提供群體服務(wù)和健康服務(wù)的NPO均屬于大型NPO(57%的提供人群服務(wù)的NPO規(guī)模超過一百萬美元，72%的健康類服務(wù)NPO規(guī)模超過二十五萬美元)。和美國類似，我國政府購買服務(wù)也開始出現(xiàn)類似“大戶包攬”的現(xiàn)象[18]，對(duì)于此類現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及帶來的問題還有待于繼續(xù)深入的研究。二是根據(jù)服務(wù)類型制定購買方式。在文化藝術(shù)、教育領(lǐng)域，如教育、博物館、劇場、歷史展覽、基礎(chǔ)教育等，政府大多采用權(quán)利義務(wù)關(guān)系約束較弱的資助模式；在重點(diǎn)領(lǐng)域如健康、有關(guān)群體服務(wù)領(lǐng)域，采用資助和合同并存的購買模式，單獨(dú)大范圍采用合同方式進(jìn)行購買的并不多見。

我國政府購買服務(wù)強(qiáng)調(diào)通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。政府購買服務(wù)主要采用四種方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購。相比資助，合同是較為普遍采用的購買方式；資助主要用于傳統(tǒng)事業(yè)單位提供的公共服務(wù)。按規(guī)定程序確定承接主體后，購買主體應(yīng)當(dāng)與承接主體簽訂合同，并可根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，采取購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式。合同需要明確購買服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等要求，以及資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容。

(四) 資金分配

由于受到金融危機(jī)及政府預(yù)算的影響，NPO在獲得政府購買項(xiàng)目后必須合理做出資金分配。一般而言，從政府購買資金占NPO總收入的比例，可以推斷NPO對(duì)政府的依賴程度。文化藝術(shù)、教育、環(huán)保類NPO對(duì)政府的依賴較低，而教育和群體服務(wù)類組織可以從政府獲得更大比例的合同，對(duì)政府依賴較為嚴(yán)重。政府-NPO關(guān)系中最為重要因素之一便是項(xiàng)目資金，過度依賴政府是否會(huì)影響NPO服務(wù)或者倡導(dǎo)功能是學(xué)界討論的一個(gè)熱點(diǎn)[19]。NPO獲得政府購買項(xiàng)目的資金主要用于組織運(yùn)營、項(xiàng)目運(yùn)作等方面。政府資金的變化對(duì)那些高度依賴政府的NPO影響最大。從2012年的數(shù)據(jù)來看，政府資金占比超過60%的NPO在消減各方面活動(dòng)中比重最大，數(shù)量最多，特別是減少職工福利、關(guān)閉辦公點(diǎn)等方面，但是在縮短運(yùn)營時(shí)間或減少信貸等方面并不十分顯著。

2012年以后，NPO出現(xiàn)復(fù)蘇的跡象：第一，有46%的非營利組織的員工人數(shù)保持不變，這一數(shù)字在2012年有年度盈余的非營利組織中有增加的趨勢(shì)；第二，服務(wù)對(duì)象增加了54%，職工福利增加了55%，服務(wù)項(xiàng)目增加38%，職工工資增加47%，這表明NPO的內(nèi)部運(yùn)營正逐步恢復(fù)；第三，NPO保持了辦公點(diǎn)和運(yùn)營時(shí)間的穩(wěn)定(分別為79%和87%)，可以持續(xù)提供更多的服務(wù)(見表3)。

表3 2012年美國NPO資金分配變化[4]

我國政府購買服務(wù)資金分配和使用的研究尚不充分，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匱乏。總體上，獲得政府購買服務(wù)項(xiàng)目的NPO對(duì)政府依賴程度不一(即政府購買服務(wù)收入在NPO營業(yè)收入的比重)。以上海浦東新區(qū)為例，2011—2015年期間，由54個(gè)中標(biāo)NPO中的27個(gè)NPO年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，政府購買服務(wù)資金/提供服務(wù)收入超過50%的比例高達(dá)85%，該地區(qū)NPO對(duì)政府資金過于依賴(見表4)。

表4 上海浦東新區(qū)政府購買中標(biāo)NPO對(duì)政府財(cái)政的依賴度(2011-2015年)(2)數(shù)據(jù)參見上海公益招投標(biāo)(http:// www.gysq.org/Web/Default.aspx)和上海社會(huì)組織(http:// www.shstj.gov.cn/node1/zhuzhan/index.html)。

(五) 資金支付

基于合同或協(xié)議，美國聯(lián)邦、州和地方政府使用各種支付方式來補(bǔ)償NPO提供的服務(wù)。美國最常見的兩種支付方式是成本補(bǔ)償法和固定成本法：(1)成本補(bǔ)償法。成本補(bǔ)償包涵固定成本和變動(dòng)成本兩個(gè)部分，故采用成本補(bǔ)償可以允許浮動(dòng)但受制于最高限額的其他費(fèi)用；(2)固定成本法。固定成本即政府明確了整體項(xiàng)目的成本，NPO在實(shí)際運(yùn)作過程中產(chǎn)生的超出這一固定成本的費(fèi)用無法涵蓋。還有其他類型的支付方式，如單位服務(wù)時(shí)間成本支付、單位個(gè)體/家庭成本支付以及單位成本和績效結(jié)合支付等。大部分NPO在支付方式上并無太大議價(jià)能力，這一點(diǎn)和我國政府購買服務(wù)的情況相似。無論是合同還是資助均提供了多種靈活的支付方式。

我國政府購買服務(wù)主要采用預(yù)算管理的方式，即政府部門提前向財(cái)政部門申報(bào)政府購買服務(wù)項(xiàng)目，財(cái)政部門在布置年度預(yù)算編制工作時(shí)，對(duì)購買服務(wù)相關(guān)預(yù)算安排提出明確要求，在預(yù)算報(bào)表中制定專門的購買服務(wù)項(xiàng)目表。財(cái)政部門審核后的購買服務(wù)項(xiàng)目表，隨部門預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)給相關(guān)購買主體。購買主體按照財(cái)政部門下達(dá)的購買服務(wù)項(xiàng)目表，組織實(shí)施購買服務(wù)工作。對(duì)NPO承接的購買項(xiàng)目主要采用總額包干的方式，類似美國的固定成本法。

(六) 購買限制

政府購買合同和資助通常要求NPO將其合同或資助的一部分與捐贈(zèng)或其他類型的資金相匹配。規(guī)模為100萬美元或更多的大型組織更有可能被要求匹配項(xiàng)目資金。資金匹配在美國是一種較為普遍的做法，但是有能力籌集匹配資金的大多屬于規(guī)模較大的NPO，這對(duì)小型NPO來說較為艱難，可能形成潛在的市場進(jìn)入壁壘。美國政府購買對(duì)NPO行政費(fèi)用報(bào)銷的要求較為嚴(yán)苛，70%的NPO的行政報(bào)銷費(fèi)用低于10%，有的項(xiàng)目甚至不包括行政費(fèi)用。行政費(fèi)用主要包含兩個(gè)部分：項(xiàng)目管理費(fèi)用和組織管理費(fèi)用。NPO的正常運(yùn)作需要專業(yè)的管理人員，政府項(xiàng)目資金提供極低的報(bào)銷費(fèi)用，NPO無法產(chǎn)生營利性收入，很難吸引到高水平管理人員。

我國政府購買服務(wù)基本沒有資金匹配的要求，各地對(duì)NPO收支管理有較為嚴(yán)格的要求。如上海，規(guī)定不得將自身經(jīng)費(fèi)收支與其他單位經(jīng)費(fèi)收支混管，各項(xiàng)收入除用于組織管理成本和其他合理支出外，應(yīng)全部用于章程規(guī)定的非營利性事業(yè)。對(duì)承接政府購買服務(wù)取得的收入，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定規(guī)范財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，不得違規(guī)使用。

(七) 監(jiān)督問責(zé)

美國管理和預(yù)算辦公室、美國總務(wù)署、美國政府問責(zé)局等對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行管理、審計(jì)和調(diào)查。購買服務(wù)問責(zé)機(jī)制主要以通過遞送報(bào)告的方式開展績效評(píng)估，以確保NPO可以按照合同或協(xié)議履行義務(wù)、使用資金。而NPO為了能夠持續(xù)獲得政府資金，大多需要付出很多精力按照政府報(bào)告的要求提供相關(guān)資料，接受評(píng)估、調(diào)查，甚至財(cái)務(wù)審計(jì)。報(bào)告主要涵蓋總結(jié)報(bào)告、服務(wù)對(duì)象數(shù)據(jù)、提供服務(wù)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)據(jù)、獲得顧客數(shù)據(jù)、顧客滿意數(shù)據(jù)以及獨(dú)立評(píng)估數(shù)據(jù)等。報(bào)告的頻率有所不同，季度報(bào)告是大中型NPO最常見的報(bào)告，而小型NPO需要每年報(bào)告一次。美國政府購買服務(wù)問責(zé)報(bào)告的要求，使得NPO不得不按照政府的要求收集相關(guān)數(shù)據(jù)，調(diào)整格式，以應(yīng)對(duì)冗余耗時(shí)的報(bào)告。

我國政府購買服務(wù)主要采用“第三方評(píng)估+財(cái)政審計(jì)+信用管理”的綜合監(jiān)督模式。各地大多選擇建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)。財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)對(duì)政府購買服務(wù)的監(jiān)督、審計(jì)，確保政府購買服務(wù)資金規(guī)范管理和合理使用。民政、工商管理及行業(yè)主管等部門負(fù)責(zé)將承接主體信用記錄納入年檢(報(bào))、評(píng)估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。

三、 研究結(jié)論與討論

美國由來已久的“大社會(huì)—小政府”理念為制度化的政社合作奠定了較好的基礎(chǔ)。對(duì)此，陳書潔等梳理并指出英美政府購買服務(wù)觀會(huì)對(duì)社會(huì)公共服務(wù)改革產(chǎn)生影響。美國社會(huì)服務(wù)觀的形成根源于市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和市民社會(huì)的發(fā)展，在“有限政府”觀念的影響下，美國政府的角色限定于計(jì)劃、引導(dǎo)和監(jiān)督而非過度干預(yù)[20]，從羅斯福、約翰遜、里根到克林頓，美國政府和社會(huì)改革歷經(jīng)效率維度到公共價(jià)值維度的轉(zhuǎn)變。政府長期以來與NPO建立了廣泛合作，共同生產(chǎn)和遞送公共服務(wù)，并且在金融危機(jī)及復(fù)蘇后政社合作的深度和廣度都更甚以往。

我國政府購買服務(wù)興起于上世紀(jì)90年代，基于應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜、異質(zhì)且呈幾何級(jí)數(shù)增加的城鄉(xiāng)公共服務(wù)需求的考量，需要不斷探索和優(yōu)化新時(shí)期政社合作制度。在中美購買服務(wù)模式比較的基礎(chǔ)上，對(duì)差異極大的社會(huì)制度中存在的共性問題需要更加細(xì)致和謹(jǐn)慎的討論。中美制度模式中的結(jié)構(gòu)及其過程是各自政社互動(dòng)關(guān)系的重要介質(zhì)和表征。因此，基于上文的比較，未來的政策優(yōu)化路徑可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考。

(一) 購買方式層面：是否需要競爭性購買？

美國政府傾向于通過不同的支付機(jī)制資助不同類型的NPO。當(dāng)NPO承接政府購買服務(wù)時(shí)，文化藝術(shù)類組織最容易獲得政府機(jī)構(gòu)資助，而健康和人力服務(wù)組織最可能獲得合同或同時(shí)獲得合同與資助。每種支付模式都有獨(dú)立的問責(zé)和報(bào)告要求，由于許多NPO與多個(gè)政府機(jī)構(gòu)有多個(gè)合同和資助，他們必須學(xué)習(xí)和適應(yīng)各種應(yīng)用程序和報(bào)告程序，使用不同類型甚至互不兼容的計(jì)算機(jī)軟件并且跟蹤不同類型的結(jié)果。在美國，對(duì)政社合作機(jī)制的討論，并不十分關(guān)注購買的競爭性問題，地方政府傾向于選擇地區(qū)范圍內(nèi)規(guī)模較大、信用較好、專業(yè)性更強(qiáng)的組織，購買方式也不一定是競爭性的選擇，協(xié)商或基于熟人關(guān)系的信用背書同樣存在。

我國政府購買模式或機(jī)制爭論的一個(gè)核心的問題之一是如何保持政府購買的競爭性。其主要分為三類：競爭、適度競爭和非競爭。結(jié)合中美購買制度的比較分析，應(yīng)該根據(jù)細(xì)分的公共服務(wù)領(lǐng)域，選擇不同的“選擇—購買—支付”模式。在政府購買合作機(jī)制方面，可考慮政府獨(dú)資模式、政府與社會(huì)其他組織合資的伙伴關(guān)系模式、社會(huì)其他組織之間的合作模式、政府與非營利組織以及私人組織合資模式、私人組織獨(dú)資模式等[21]。在政府購買方式方面，如充分競爭的購買服務(wù)市場，應(yīng)該盡量采用合同的方式，通過招投標(biāo)在盡可能多的潛在供應(yīng)商里選擇最為適合的作為承接方；在非充分競爭領(lǐng)域，應(yīng)考慮采用資助方式，選擇較為熟悉且有一定社會(huì)影響的組織。

(二) 購買過程層面：如何建立良性契約—協(xié)商關(guān)系？

美國政府購買服務(wù)整體框架較為完善，但仍存在若干過程問題：一是，政府購買資金未能覆蓋全部項(xiàng)目成本。大部分NPO獲得的合同資金無法覆蓋運(yùn)行成本，這可能因?yàn)镹PO低效運(yùn)營或政府資金撥付不足。但鑒于這是一個(gè)較為普遍的問題，可以認(rèn)為是政府撥付不足導(dǎo)致。由于NPO缺乏較強(qiáng)的政策和項(xiàng)目議價(jià)能力，為覆蓋超額成本，NPO需要通過其它項(xiàng)目進(jìn)行分?jǐn)偅蛘卟扇p少職工數(shù)量、薪資福利等方式。二是，政府在合同期變更要求。這主要分為積極和消極兩個(gè)方面的變化。積極的變化如政府增加資金、降低服務(wù)要求和報(bào)告要求等；消極的變化如提高報(bào)告要求、減少服務(wù)支付、提高服務(wù)要求等。這種變化是出于客觀條件或政府確保問責(zé)、監(jiān)測NPO、完成項(xiàng)目等因素而引發(fā)的；三是，政府延遲付款。在美國，各級(jí)政府因?yàn)檠舆t支付已經(jīng)完成的工作而欠賬的現(xiàn)象十分常見，政府遲于合同規(guī)定支付其法定承付款是一個(gè)較為顯著的問題。其中，大型NPO更可能面臨因政府支付延遲超出合同和撥款時(shí)限而導(dǎo)致的問題。我國政府購買服務(wù)在資金覆蓋、變更合同、延遲付款等方面同樣存在問題，一些社會(huì)組織通過項(xiàng)目分?jǐn)偂⒀泳徣藛T配置需求、削減職工薪酬或福利、減少儲(chǔ)蓄，增加信貸等方式應(yīng)對(duì)上述問題。政府購買過程中，政府任意變更合同是中美制度運(yùn)行存在的共同問題，其背后是政社雙方關(guān)系的不對(duì)等，即使在美國，政府對(duì)財(cái)政和監(jiān)管的控制，使得其在政府購買服務(wù)制度中具有一定的話語權(quán)。

政府購買服務(wù)是一個(gè)組織間互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程，需要思考如何建構(gòu)或優(yōu)化新型政社關(guān)系。為解決購買過程中的問題，需要政社雙方遵循契約精神建立結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)分明、有序運(yùn)作的契約制度，形成對(duì)合作生產(chǎn)的剛性約束；同時(shí)，引入友善精神，搭建和諧友好、尊重互助的合作界面，修復(fù)和完善政社信任關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)政社合作的柔性支持[21]。在政策設(shè)計(jì)中，需要建立正式的購買反饋制度，吸納社會(huì)組織參與政府購買項(xiàng)目決策，與政府官員進(jìn)行經(jīng)常性的協(xié)商和討論，推動(dòng)相關(guān)問題的輸入。如可以讓社會(huì)組織參與政府購買咨詢工作小組或類似機(jī)構(gòu)，以討論并達(dá)成互利的合作機(jī)制、程序和規(guī)范。同時(shí)政府應(yīng)獲取有關(guān)流程運(yùn)行情況的信息，收集和分析合同和項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，評(píng)估它們對(duì)社會(huì)組織的影響，并讓社會(huì)組織參與尋求解決方案，如管理費(fèi)用報(bào)銷政策、延期付款、合同變更以及費(fèi)用分?jǐn)偤推ヅ湟蟮取?/p>

(三) 購買監(jiān)管層面：如何以技術(shù)治理的思路優(yōu)化政府監(jiān)管體系？

美國NPO在承接政府購買服務(wù)過程中遇到的一個(gè)普遍性問題是復(fù)雜的項(xiàng)目申請(qǐng)和冗余的評(píng)估報(bào)告，而且政府對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)和問責(zé)評(píng)估的要求需要NPO承擔(dān)由此產(chǎn)生的額外行政成本，NPO必須付出更多的人力和時(shí)間以保證完成檢查的組織效率，以最少的時(shí)間完成更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)報(bào)送。此外，各級(jí)政府不同的要求和數(shù)據(jù)口徑更加重了NPO處理和應(yīng)對(duì)這些報(bào)告的壓力。由此帶來的問題是，在相對(duì)資源約束的條件下，NPO用于項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)作的資源被部分占用。

技術(shù)治理的核心是目標(biāo)管理責(zé)任制，即通過目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)細(xì)化、考核激勵(lì)解決條塊協(xié)同、政府-社會(huì)合作過程中產(chǎn)生的委托代理問題。政府購買服務(wù)屬于項(xiàng)目制治理中的一事一議項(xiàng)目，在項(xiàng)目制已經(jīng)成為一種常態(tài)治理工具的時(shí)期，如何汲取技術(shù)治理和項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)，是下一階段政府體制改革和公共服務(wù)行政體制改革的理論方向之一。我國政府購買服務(wù)也大致存在過度“痕跡”管理、考核不精準(zhǔn)等問題，NPO疲于應(yīng)付政府各類項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目申請(qǐng)、投標(biāo)、分解任務(wù)、中期考核、獨(dú)立評(píng)估、審計(jì)等。很多組織需要分配額外的人力資源應(yīng)對(duì)政府監(jiān)管，甚至于重?cái)?shù)據(jù)臺(tái)賬輕組織服務(wù)，本末倒置。未來可通過界定常用項(xiàng)目術(shù)語、采用標(biāo)準(zhǔn)會(huì)計(jì)類別，簡化申請(qǐng)和報(bào)告要求，統(tǒng)一省市縣購買流程，建立公開透明的在線購買平臺(tái)，進(jìn)行高效、簡化和精準(zhǔn)的管理。