我國(guó)碳排放權(quán)交易體系的立法現(xiàn)狀及對(duì)策

林宣佐 姜昱妃

摘 要：碳排放權(quán)交易能夠有效的減少溫室氣體排放，它的有效實(shí)行對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化以及加入國(guó)際氣候變化陣營(yíng)有著巨大影響。我國(guó)已在深圳等七省市試行了碳交易，“十三五”方案幫助我國(guó)從區(qū)域性碳交易體系向全國(guó)碳交易市場(chǎng)順利過(guò)渡，并在2017年開(kāi)啟全國(guó)碳交易市場(chǎng)。列出了我國(guó)碳交易體系下的立法現(xiàn)狀及立法問(wèn)題，并根據(jù)問(wèn)題一一提出對(duì)策，為我國(guó)碳交易體系的立法工作提供一些幫助，盡早與國(guó)際碳交易制度相銜接。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán);碳排放權(quán)交易;立法現(xiàn)狀;完善對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.074

1 前言

中國(guó)是國(guó)際上碳排放量最大的國(guó)家，雖然未設(shè)立強(qiáng)制減排義務(wù)，但我國(guó)是必然會(huì)實(shí)行自主減排的。我國(guó)的碳交易已進(jìn)入試點(diǎn)階段，但我國(guó)未頒發(fā)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)性強(qiáng)制法律文件，而擬制法律首先就是要精準(zhǔn)界定碳排放權(quán)的概念，到現(xiàn)在為止，我國(guó)法學(xué)界并沒(méi)有準(zhǔn)確的界定，近些年我國(guó)學(xué)者在他們的著作中提出了以下觀點(diǎn)：歐陽(yáng)愛(ài)輝（2018）《碳排放權(quán)的法律屬性界定》中指出碳排放權(quán)是準(zhǔn)用益物權(quán);田丹宇（2018）在《我國(guó)碳排放權(quán)的法律屬性及制度檢視》中提出碳排放權(quán)是行政權(quán)力;蔣博雅（2019）在《論碳排放權(quán)的法律屬性》中提出碳排放權(quán)是一種新型權(quán)利，兼具公權(quán)私權(quán)雙重屬性。由于碳排放權(quán)具有絕對(duì)性、排他性等特點(diǎn)，這與物權(quán)的基本特征大致符合，所以我國(guó)學(xué)者普遍將其當(dāng)作準(zhǔn)物權(quán)看待，但是它的客體是環(huán)境容量，并不符合我國(guó)產(chǎn)權(quán)理論對(duì)“物”的定義，所以筆者認(rèn)為，碳排放權(quán)應(yīng)作為強(qiáng)制性行政許可權(quán)被界定。

2 我國(guó)碳排放權(quán)交易體系中的立法現(xiàn)狀

2.1 政策發(fā)布密集

我國(guó)高度重視碳排放交易，并發(fā)布了眾多其相關(guān)的政策（具體政策看表1）。國(guó)內(nèi)方面，2007年頒布了首個(gè)應(yīng)對(duì)全球變暖的國(guó)家計(jì)劃，也是首個(gè)綜合性的政策性文件，即“應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家計(jì)劃”;同年12月，發(fā)表了題為“中國(guó)的能源形勢(shì)和政策”的白皮書(shū);2008年，發(fā)表了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的綱領(lǐng)性文件，即：“應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和行動(dòng)”的白皮書(shū)。

國(guó)際方面，中國(guó)與美國(guó)在2014年11月簽署了中美氣候變化聯(lián)合聲明，這份聲明第一次確定了2020年后中國(guó)對(duì)二氧化碳排放量計(jì)劃在2030年左右達(dá)到峰值，并努力盡早達(dá)到，這在促進(jìn)全球溫室氣體減排方面發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性作用。

2.2 試點(diǎn)成績(jī)顯著

第一，中國(guó)頒布了相關(guān)工作方案。2012年10月“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理?xiàng)l例”作為我國(guó)首個(gè)專(zhuān)門(mén)規(guī)定碳排放管理的地方性法規(guī)，由深圳人大常委會(huì)審議通過(guò)，隨后其他試點(diǎn)也頒布了碳交易地方性法規(guī)和規(guī)章，并加以實(shí)施。

第二，我國(guó)已經(jīng)確定了碳交易企業(yè)試點(diǎn)的范圍。因其主體是高污染、高排放的企業(yè)。2012年11月，上海公布了首批碳交易試點(diǎn)的范圍：包括191家企業(yè)。

第三，我國(guó)建立了碳排放配額分配方案。我國(guó)采取的分配方式是混合模式：大多情況下為免費(fèi)分配，小部分為有償分配，也就是自由分配。此外，為迎合新排放源的需要，還會(huì)通過(guò)拍賣(mài)將部分排放權(quán)分出。

第四，我國(guó)建立了碳交易的公共服務(wù)平臺(tái)。深圳是中國(guó)首個(gè)強(qiáng)制性碳交易市場(chǎng)，建立了碳排放信息管理系統(tǒng)、登記系統(tǒng)和碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。之后每個(gè)試點(diǎn)的碳排放交易的公共服務(wù)平臺(tái)都逐步完成。

3 我國(guó)碳排放權(quán)交易體系的立法問(wèn)題

3.1 碳排放權(quán)歸屬不明確

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法制度，碳排放權(quán)是作為準(zhǔn)物權(quán)或是行政許可權(quán)利，在我國(guó)法律上并沒(méi)有做出明確規(guī)定，這種權(quán)利地位的缺失使我國(guó)排放交易理論基礎(chǔ)缺失，進(jìn)而不能建立健全的交易制度體系。我國(guó)若不能及時(shí)明確碳排放權(quán)的具體定義，那么設(shè)立完善的契合我國(guó)國(guó)情的碳交易體系更是遙遙無(wú)期了。

3.2 立法層級(jí)較低

自發(fā)改委決定開(kāi)展試點(diǎn)后，政府已經(jīng)頒布了一些節(jié)能減排的相關(guān)政策，且七省市的地方性法規(guī)或地方規(guī)章也在不斷出臺(tái)，使試點(diǎn)工作能夠順利進(jìn)行。但是由于這些地方法規(guī)和規(guī)章是地方政府根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定的，只適用于各個(gè)地方本身的情況，無(wú)法滿足國(guó)家整體市場(chǎng)的需要，再者，已發(fā)布的政策法規(guī)的立法水平太低，其效力并不足以協(xié)調(diào)國(guó)家部委之間以及中央和地方之間的實(shí)際操作問(wèn)題，這就會(huì)導(dǎo)致各部門(mén)各地區(qū)的實(shí)際工作難以展開(kāi)。

3.3 市場(chǎng)監(jiān)管體制不完善，力度較低

從監(jiān)管能力角度看：我國(guó)碳排放的監(jiān)管能力從目前的情況來(lái)看具有一定的“滯后性”，這是因?yàn)槲覈?guó)在能源計(jì)量、統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)工作以及能源消耗和污染物減排統(tǒng)計(jì)等制度設(shè)計(jì)上并不完善，由此導(dǎo)致數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性差，時(shí)效性也得不到保障，各個(gè)指標(biāo)體系之間缺乏統(tǒng)一性和配合性。

從監(jiān)管機(jī)構(gòu)角度看：由于我國(guó)開(kāi)行試點(diǎn)，所以我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)也有多個(gè)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而對(duì)于統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律上無(wú)明文規(guī)定，涉及具有監(jiān)管問(wèn)題時(shí)，各地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)易發(fā)生推諉的現(xiàn)象，所以還需要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。

從公眾監(jiān)管角度看：監(jiān)督主體除政府外，還包括外部監(jiān)督主體，而社會(huì)公眾作為外部監(jiān)督主體，應(yīng)通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息進(jìn)行披露，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及運(yùn)行信息進(jìn)行外部監(jiān)督，但在目前中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管體制下，由于尚不健全的市場(chǎng)制度以及有待提升的公眾信息獲取能力，導(dǎo)致了中國(guó)碳市場(chǎng)的外部社會(huì)監(jiān)督效果并不明顯。

3.4 配套實(shí)施機(jī)制不成熟

我國(guó)在不斷擴(kuò)充發(fā)展有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律政策，目前大約有30部已實(shí)行法律與之相關(guān)，但是其配套實(shí)施機(jī)制并不能與之相匹配。我國(guó)現(xiàn)存的機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)我國(guó)目前的減排目標(biāo)，所以我國(guó)需要在應(yīng)對(duì)氣候變化的立法工作上加大關(guān)注，盡快完善配套機(jī)制從而加快實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

4 完善我國(guó)碳排放權(quán)交易體系中立法的對(duì)策

4.1 明確解釋“碳排放權(quán)交易”，明確碳排放權(quán)歸屬

如前所述，筆者認(rèn)為碳排放權(quán)同排污權(quán)相似，應(yīng)是一種強(qiáng)制性行政許可權(quán)，其性質(zhì)能夠使交易者的交易行為合法。碳交易通常是指各國(guó)將碳排放權(quán)看作一種有價(jià)值的商品，首先制定碳排放總量控制目標(biāo)，其次將其分解為不定量的碳排放配額，最后分配給各個(gè)區(qū)域，如果有富裕或欠缺，則可互相買(mǎi)賣(mài)交易。明確碳排放權(quán)概念的性質(zhì)及碳排放權(quán)交易的定義，有助于建立完善的符合我國(guó)國(guó)情的碳交易體系，并盡早與國(guó)際市場(chǎng)相銜接。

4.2 制定有關(guān)碳排放權(quán)交易的上位法

我國(guó)應(yīng)制定《碳排放權(quán)交易法》這類(lèi)高效力的上位法，通過(guò)立法制定有關(guān)核查機(jī)制、配額分配、違約責(zé)任等原則性問(wèn)題的規(guī)定，為碳交易市場(chǎng)提供統(tǒng)一的法律原則，使各地在實(shí)踐中能夠更具操作性，避免個(gè)別省市、企業(yè)鉆法律的漏洞。但是制定一門(mén)單行法要耗費(fèi)一些時(shí)間，所以筆者認(rèn)為可以先行發(fā)布行政法規(guī)，在行政法規(guī)中規(guī)定關(guān)于與碳排放的行政許可權(quán)利，以此行政法規(guī)為發(fā)展碳排放交易市場(chǎng)作為暫時(shí)的法律支撐，避免出現(xiàn)在實(shí)踐出現(xiàn)“無(wú)法可依”的情況。為了建立更完善的碳交易體系，我國(guó)要依據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，堅(jiān)持憲法和環(huán)保法作為其上位法，制定與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的碳排放權(quán)交易的法律法規(guī)，對(duì)實(shí)踐更加具體細(xì)化，明確政府以及公民的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)企業(yè)節(jié)能減排意識(shí)，保護(hù)環(huán)境與人類(lèi)健康。

4.3 完善市場(chǎng)監(jiān)管法律制度構(gòu)建

從監(jiān)管能力角度看：完善能源計(jì)量、統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)工作技術(shù)，增強(qiáng)能源消耗和污染物減排統(tǒng)計(jì)等制度設(shè)計(jì)能力，以提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性，保障信息的時(shí)效性。在環(huán)境承載能力范圍內(nèi)確立總量控制任務(wù)，明確具體的分配數(shù)額后，將碳排放的詳細(xì)信息及時(shí)的公布，有助于交易信息及時(shí)傳遞給排放實(shí)體。

從監(jiān)管機(jī)構(gòu)角度看：法律雖未明確規(guī)定統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布了有關(guān)碳排放權(quán)交易的政策后，可以作為監(jiān)管部門(mén)，而環(huán)保局作為管理環(huán)境問(wèn)題的部門(mén)，也可以監(jiān)管碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)于二者的具體監(jiān)管職能，法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，否則在實(shí)踐中一旦發(fā)生具體監(jiān)管問(wèn)題，就容易發(fā)生互相推諉責(zé)任的情況。

從公眾監(jiān)管角度看：在我國(guó)控制碳排放、推進(jìn)低碳體系的發(fā)展既離不開(kāi)“自上而下”起到引導(dǎo)和推動(dòng)作用的政府，更離不開(kāi)“自下而上”進(jìn)行積極參與和監(jiān)督的公眾，因此我國(guó)碳交易體系的發(fā)展應(yīng)重視公眾參與監(jiān)督機(jī)制。管理模式應(yīng)從政府主導(dǎo)型向多元化主體包括政府、企業(yè)、公眾以及社會(huì)組織在內(nèi)的合作監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。

4.4 相關(guān)配套法律機(jī)制的完善

除了制定單行法外，我國(guó)還應(yīng)該在各地制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則以及完善配套的法律機(jī)制，這是因?yàn)槲覈?guó)各個(gè)省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度也不盡相同，這使得我國(guó)中央政府不能制定符合全國(guó)的具體實(shí)施細(xì)則，只能發(fā)布關(guān)于碳排放權(quán)市場(chǎng)交易的原則，所以地方政府需要制定符合自己省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的具體實(shí)施細(xì)則及配套機(jī)制，將中央的法律政策貫徹落實(shí)到每一家每一戶。

5 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是各國(guó)的重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題，但保護(hù)的方式并不是只能通過(guò)碳排放交易來(lái)控制碳排放，還可以通過(guò)種植綠色植物來(lái)吸收碳排放釋放氧氣。在立法方面，除了完善碳排放本身的法律，關(guān)于碳的生態(tài)封存相關(guān)法律也應(yīng)該進(jìn)行整改。例如：完善《森林法》中森林碳匯的相關(guān)法律規(guī)定，如推廣種植碳吸收量較高的樹(shù)木，采伐后植樹(shù)再造林等?！渡址ā分械囊?guī)定都是有關(guān)森林內(nèi)林木的規(guī)定，但近年來(lái)我國(guó)森林面積逐漸縮小，林木的碳匯作用也隨之受到限制，所以增加森林碳匯就要增加我國(guó)內(nèi)的林地面積。筆者對(duì)增加林地面積有三個(gè)建議如下：一是對(duì)于已種植的樹(shù)木進(jìn)行有效管理，病樹(shù)及時(shí)醫(yī)治，死樹(shù)及時(shí)拔除;二是各省市可以在區(qū)域內(nèi)留出部分地區(qū)作為樹(shù)木種植區(qū)，或建成公園，不僅改善環(huán)境，還能夠供人欣賞;三是對(duì)于濫伐樹(shù)木的行為規(guī)定嚴(yán)格的懲處措施。由此筆者認(rèn)為，對(duì)于碳排放權(quán)的立法問(wèn)題不光只是碳排放本身的法律研究，還包括關(guān)于生態(tài)封存的相關(guān)立法，只有建立健全的碳排放法律體系，以及完善相關(guān)生態(tài)封存的法律問(wèn)題，才能更加有效率的保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

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