雙軌制政府會計改革引發(fā)政府財務(wù)管理理論重構(gòu)簡析

黃夢春

[摘 要]近年來，隨著我們國家經(jīng)濟(jì)的快速增長和健康發(fā)展，人們生活品質(zhì)的日益提高，貫徹落實(shí)財政模塊的可持續(xù)發(fā)展成為我國政府工作的重中之重。權(quán)責(zé)發(fā)生制作為雙軌制政府會計改革的主要產(chǎn)物，它的出現(xiàn)給當(dāng)前運(yùn)行預(yù)算會計模式之下的政府財政預(yù)算管理體系造成很大的影響。一方面，它無法快速地適應(yīng)政府會計理論體系的變化;另一方面，它在短期內(nèi)也達(dá)不到政府公共治理目標(biāo)的要求。根據(jù)雙軌制政府會計改革的指導(dǎo)思想，要遵循并合理利用財務(wù)管理理論的客觀規(guī)律，結(jié)合政府會計的具體情況，將政府財務(wù)管理作為政府預(yù)算管理的延伸來運(yùn)用，形成重構(gòu)的政府財務(wù)管理理論指導(dǎo)，從而達(dá)到財務(wù)效績最大化，快速實(shí)現(xiàn)政府公共管理的目標(biāo)，有效提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞]雙軌制政府會計改革;政府預(yù)算管理;政府財務(wù)管理

[中圖分類號]F810.6

1 前 言

原有的政府預(yù)算會計系統(tǒng)雖然仍舊運(yùn)營，但事實(shí)上，它已經(jīng)無法繼續(xù)最大限度地滿足政府職能轉(zhuǎn)變與公共財政改革的要求。由此看來，更好地建設(shè)高質(zhì)量的便民政府，建立科學(xué)合理的政府財務(wù)管理體系迫在眉睫。雙軌制政府會計有什么優(yōu)勢？為什么要進(jìn)行雙軌制改革？它又是如何運(yùn)行的？文章將對此展開詳細(xì)的分析。雙軌制政府會計改革堅持實(shí)現(xiàn)財務(wù)績效最大化為導(dǎo)向，通過政府財務(wù)會計與政府預(yù)算會計的合理協(xié)調(diào)分工，繼而建成完整的以雙功能、雙基礎(chǔ)和雙報告為中心的雙軌制政府會計體系，對政府更好地提供服務(wù)、完善職能有積極的意義。

2 雙軌制政府會計改革簡介

雙軌制政府會計模式是由政府預(yù)算會計和政府財務(wù)會計兩部分構(gòu)成的，換言之，預(yù)算會計和政府財務(wù)這兩個系統(tǒng)并列存在于政府會計系統(tǒng)之下。預(yù)算會計，一般來說是指監(jiān)督政府對工作項目展開所進(jìn)行的預(yù)算工作落實(shí)情況的手段，其主要用來對預(yù)算的具體實(shí)施過程進(jìn)行陳列總結(jié)，政府財務(wù)則指的是會計在政府各個部門中的統(tǒng)稱，其主要是用來表現(xiàn)政府的運(yùn)營事態(tài)和財務(wù)具體內(nèi)容。

3 當(dāng)前政府財務(wù)管理體系的不足之處

在我國管理型政府全面向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的大背景下，相當(dāng)大一部分的弊端逐漸暴露出來。尤其是當(dāng)前政府常態(tài)下的財務(wù)管理體系下的資金不合理分配以及低效資金利用等這些弊端日益表現(xiàn)出來。具體來說，可以將它們分為財務(wù)管理制度和預(yù)算管理體系這兩個方面，在這種情況下，雙軌制政府會計改革應(yīng)運(yùn)而生[1]。

一方面，在政府財務(wù)管理制度規(guī)范方面，存在以下三個問題。

（1）政府沒有一個具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)的財務(wù)管理制度。要么將財務(wù)管理制度簡單粗暴地納入預(yù)算管理制度之中，要么就是各個單位下的財務(wù)管理制度花樣百出。

（2）財務(wù)管理制度表現(xiàn)出不連貫、不完整的問題。在具體的實(shí)施過程中，存在灰色地帶沒人管、制度歸責(zé)不明確、出現(xiàn)問題張三推李四等問題。

（3）當(dāng)前政府財務(wù)管理制度的針對性內(nèi)容還有待完善。在實(shí)際的政府工作運(yùn)行過程中，財務(wù)管理制度更偏向于流程形式上的固定統(tǒng)一，而在目標(biāo)、方法等方面則沒有具體詳細(xì)的規(guī)范說明[2]。

另一方面，突出表現(xiàn)在預(yù)算管理體系上。預(yù)算管理體系僅僅作為財務(wù)管理體系中的一小部分，其職能內(nèi)容有限，涉及范圍相對較窄，根本無法滿足政府財務(wù)工作的繁重復(fù)雜的工作要求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）在預(yù)算管理目標(biāo)上，表現(xiàn)出明顯的局限性，其側(cè)重以宏觀調(diào)控來達(dá)成資金的合規(guī)分配，而不是站在整體意義上進(jìn)行一個長遠(yuǎn)的考慮.

（2）在預(yù)算管理內(nèi)容上，則表現(xiàn)出嚴(yán)重的片面性，將目光單純放在資金的具體合規(guī)分配上，而忽視了分配資金在實(shí)際運(yùn)行過程中的使用效率高低考慮。

（3）在政府預(yù)算過程中，由于缺乏對財務(wù)關(guān)系的全面關(guān)注與整體管理，最終導(dǎo)致了政府的服務(wù)落不到實(shí)處。

4 進(jìn)行雙軌制政府會計改革的原因

雙軌制改革是順應(yīng)時代發(fā)展要求的，此次雙軌制政府會計改革在之前的政府預(yù)算會計模式的基礎(chǔ)上，站在科學(xué)的角度上，理性考慮，通過實(shí)現(xiàn)預(yù)算會計與財務(wù)會計的科學(xué)分工協(xié)調(diào)，更好地促進(jìn)了政府財務(wù)管理的優(yōu)化升級，加快了治理型政府的建設(shè)步伐。[3]

4.1 管理標(biāo)準(zhǔn)的需要提高

在政府治理的建設(shè)過程中，宏觀調(diào)控這只看不到的“手”發(fā)揮著不可替代的作用。陽光透明的政府的建成離不開市場的肯定與社會的支持。其中，信息公開毫無疑問成為形成三方順利合作基礎(chǔ)、鞏固相互合作關(guān)系、推動合作穩(wěn)步前行的重要依據(jù)。我們都知道，政府會計制度在很大程度上會影響到政府會計信息的高效錄入[4]。在雙軌制政府會計改革之下，政府開通了各種小窗口以便民眾及時準(zhǔn)確地獲取相關(guān)的政府財務(wù)信息。信息窗口公開透明的背后，要求政府做得更多，政府更要切實(shí)履行行政職責(zé)，有效地提高政務(wù)財務(wù)管理水平，從而保證行政服務(wù)的質(zhì)量，將為人民服務(wù)這個宗旨落到實(shí)處。

4.2 管理范圍的需要擴(kuò)大

雙軌制政府會計改革之下的管理范圍較原有的預(yù)算會計模式在一定程度上有所擴(kuò)大。在原有的簡單的凈收入=總收入-總支出基礎(chǔ)上，又增加了資產(chǎn)、負(fù)債、收入以及費(fèi)用這些要素。要素的增加隨之而來的就是政府財務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜化。具體來說，雙軌制下的政府會計會根據(jù)會計主體手中資源的多少、權(quán)利義務(wù)的大小這些條件來對這些要素進(jìn)行重新界定與規(guī)范。通過對這些要素的規(guī)范，大眾可以通過數(shù)據(jù)要素得到系統(tǒng)、清晰的信息，從而更加清楚地了解到政府實(shí)際的運(yùn)營情況;另外，雙軌制下政府會計改革將會大力推動成本會計系統(tǒng)的建立健全。

4.3 信息獲取需要優(yōu)化升級

要將政府財務(wù)管理的工作做好做精，就必須從全面系統(tǒng)的信息整理、科學(xué)可行的方法運(yùn)用、可靠優(yōu)秀的工作人員這些方面同時進(jìn)行。其中，系統(tǒng)可靠的信息是政府財務(wù)管理工作順利開展的前提，一旦所需信息有所差錯，將給后續(xù)工作造成巨大的不利影響。在之前的政府預(yù)算下，財務(wù)信息獲取難度大、信息量少、可靠度低。而相較原有的預(yù)算會計模式，雙軌制的政府會計信息又增加了政府綜合財務(wù)報告和政府部門財務(wù)報告這兩個內(nèi)容。通過建立健全財務(wù)會計系統(tǒng)，確保所持有的財務(wù)信息的真實(shí)性、完整性和及時性。

5 雙軌制政府會計改革的策略

5.1 構(gòu)建科學(xué)的政府預(yù)算會計體系

預(yù)算會計的實(shí)質(zhì)就是通過會計核算的方式，對政府在相關(guān)工作中的預(yù)算支出及收入進(jìn)行一個及時、準(zhǔn)確、完整的跟蹤，從而實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的監(jiān)控。構(gòu)建科學(xué)可行的政府預(yù)算會計體系，要將預(yù)算會計的重點(diǎn)傾向于財務(wù)部門[5]。

一方面，要做到對政府預(yù)算收入執(zhí)行的控制。這個相對容易理解，預(yù)算收入也就是用來表示在政府項目完成之前所批準(zhǔn)的數(shù)額支出，而收入也就是在項目實(shí)施過程中實(shí)際用了的數(shù)額支出。

另一方面，要做到對政府預(yù)算支出執(zhí)行的控制。這個部分相對前者來說難度較大，其中設(shè)計的概念相對繁雜，掌握好“預(yù)留支出”“保留支出”“應(yīng)計支出”“實(shí)際支出”這四種不同情況的支出至關(guān)重要。

5.2 構(gòu)建科學(xué)的政府財務(wù)會計體系

在政府全部的財務(wù)活動工作中，政府預(yù)算會計體系與財務(wù)會計體系是依托存在的。與預(yù)算會計不同的是，政府財務(wù)會計更側(cè)重于對政府活動帶來的長遠(yuǎn)性財務(wù)進(jìn)行核算。舉例來說，一預(yù)算單位以錢貨兩清的交易方式購買了一套機(jī)器，所購進(jìn)的這臺機(jī)器屬于資本性支出。站在預(yù)算會計的角度來說，交易已經(jīng)完成，針對此次交易的預(yù)算已經(jīng)結(jié)束。而從現(xiàn)在財務(wù)會計的角度來看，核算會一直跟隨后期的這套機(jī)器所帶來的收益，記錄這套機(jī)器的價值變化。一方面，結(jié)合我國單位的實(shí)際情況，建立起一個科學(xué)統(tǒng)一的政府財務(wù)會計準(zhǔn)則[6]。另一方面，將責(zé)全發(fā)生制應(yīng)用在財務(wù)會計體系中，將政府工作中的財務(wù)狀況真實(shí)體現(xiàn)出來。

5.3 完成預(yù)算會計與財務(wù)會計的高效對接

按照雙軌制政府會計改革的指導(dǎo)思路，政府預(yù)算會計與政府財務(wù)會計兩者雖然在目標(biāo)側(cè)重、內(nèi)容體系、使用價值、系統(tǒng)歸屬等方面有所差異，但它們共同處于政府財務(wù)范疇內(nèi)，獨(dú)立存在又相互依托。[7]值得注意的是，在具體的政府財務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，關(guān)于預(yù)算會計和財務(wù)會計的建設(shè)要在最大限度上做到兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，找好它們之間的連接點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)合理的基礎(chǔ)研究，從而實(shí)現(xiàn)兩者的高效對接，推動政府財務(wù)管理高質(zhì)量進(jìn)行。

6 結(jié) 語

財務(wù)經(jīng)濟(jì)作為國家發(fā)展的基礎(chǔ)條件，同樣在國家政治系統(tǒng)中扮演著重要的角色。雙軌制政府會計改革下的種種舉措是符合社會發(fā)展趨勢、滿足政府工作需求、服務(wù)人民群眾切身利益的。[8]它的實(shí)施代表著我國政府會計審核體系的逐漸完善，意味著我國政府服務(wù)職能的不斷優(yōu)化升級。雙軌制下的政府會計改革之所以科學(xué)可行，是因?yàn)樗掠谕黄苽鹘y(tǒng)的框架結(jié)構(gòu)，克服了原有財政預(yù)算管理體制的弊端，科學(xué)合理地界定規(guī)范會計要素，以其管理標(biāo)準(zhǔn)的提高、管理范圍的擴(kuò)大與信息獲取的便捷等優(yōu)勢給政府財務(wù)管理健康發(fā)展提供了新思路、新方向，對提升政府財務(wù)管理能力、提高政府的公共服務(wù)質(zhì)量有著極大的促進(jìn)作用。

參考文獻(xiàn)：

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